完全成本保险和种植收入保险投保试点的实践及运行成效研究

刘磊 段海强 荀志强 韩秀丽

摘要：农业保险政策是国家粮食安全和乡村振兴的重要保障，与传统的物化成本保险和价格指数保险相比，完全成本保险和种植收入保险具有保险保障更高更全面、保险保费补贴更优化、对保险机构要求更高、农民选择权更大、保险经营更精细和精准、保险发展更稳定和持续等特点和优势，符合农业保险高质量发展要求。开展完全成本保险和种植收入保险后，投保率、理赔额、对农作物单位面积收入（或产值）的保障程度均有大幅提高，稳定了投保农户的种粮收入预期，支持了农业适度规模化经营，提高了农业保险保障水平。但是在投保试点运行中也存在着农户承保意识不强、险种单一、赔付标准不规范、赔付不及时等一些突出问题。下一步，要针对存在的突出问题对农业保险政策进行优化和转型升级，继续加大财政支持力度，最大限度保障承保农户权益，畅通农业保险服务的“最后一公里”，为农业保险的顺利实施创造良好的发展环境。

关键词：完全成本保险 种植收入保险 实践成效 转型升级

随着乡村振兴战略的深入推进和农业农村现代化的快速发展，农业保险在提升粮食和重要农产品供给保障能力、服务乡村产业发展方面的作用越来越受到重视。我国自2007年开始实施农业保险保费补贴政策，但保障水平仍以直接物化成本为主，难以满足农户日益增长的风险保障需求。为提升农业保险保障水平，2018年至2021年，我国在部分省份开展完全成本保险和种植收入保险试点，为下一步推广进行了有益探索，也积累了一定经验。2021年6月24日，财政部、农业农村部和银保监会印发《关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》，将完全成本保险和种植收入保险的实施范围进一步扩大，进一步提升农业保险保障水平和服务范围。2022年中央一号文件明确提出“实现三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险主产省产粮大县全覆盖”，对加快推进主粮作物完全成本保险和种植收入保险工作做出部署。在一系列政策推动下，我国农业保险已经形成以政策性保险为基础、商业性保险和互助保险为补充的农业保险体系，对现代农业发展、保障国家粮食安全和稳定农民收入的促进作用日益凸显。

一、试点市开展完全成本保险投保的实践经验

曲阜市辖4街道8镇，有292个行政村，共62万人，耕地面积56.77万亩，其中，玉米、小麦种植面积44.9萬亩。开展完全成本保险和种植收入保险投保试点以来，曲阜市先行先试，大胆创新，积极谋划，健全组织协调、激励约束机制，鼓励探索“农业保险+”新型农业保险体制，充分发挥科技驱动作用，有力地提升了农业保险的综合服务效能，形成了一系列具有借鉴和推广意义的经验做法。

（一）强化领导，健全保险体系

曲阜市委、市政府对农业保险工作高度重视，始终把这项工作作为“富民惠民，改善民生”的一项重要工作来抓，成立了市长任组长，常务副市长、分管农业的副市长为副组长，财政、审计、农业、畜牧、林业、民政、气象、保险公司等部门主要负责人为成员的农业保险工作领导小组，全市12个镇街建立了农业保险工作机构，配备了农业保险专干人员和村级协保员，形成了市、镇、村三级农业保险经办和服务网络，落实专班专人负责。市镇两级建立和完善了农业保险数据库，农业保险档案资料实现了规范化管理，农业保险网络体系基本建成，为农业保险工作的开展提供了强有力的组织保障。

（二）宣传引导，增强农保意识

针对农业保险工作政策性强、涉及面广、工作复杂的实际，曲阜市突出加强政策性农业保险工作的宣传培训力度。一是加强业务培训。多次对镇街干部、村“两委”班子成员和镇街农业保险专干、协保员进行了全面系统的农业政策性保险工作知识业务培训，使镇村干部全面掌握了农业政策性保险工作相关政策及业务知识，为开展工作打下了坚实的基础。二是加大政策宣传。利用广播电视、标语专栏、发放宣传单等多种方式，大力宣传讲解农业政策性保险重要性以及保险品种、缴费标准、赔偿办法等内容，使农业保险政策真正深入民心，引导农户自觉参保投保。三是抓好典型示范。积极宣传政策性农业保险受益典型案例，以事实说话，让广大农民从身边事例感受农业保险带来的利益，极大地提高了群众认知度，得到农民的大力支持、配合和广泛参与。

（三）完善制度，规范操作行为

为进一步加强和规范农业保险工作管理，曲阜市结合工作实际，制定下发了《曲阜市政策性农业保险工作实施方案》，进一步明确了相关职能部门工作职责、保险方式、保险标的、保险责任、保险金额、承保理赔等相关事项，建立健全了保费管理、灾害查勘、理赔预案等农业保险工作管理制度。理赔管理机制得到了进一步完善，农业灾害发生后，由保险公司会同业务部门技术人员进行现场勘查定损，在理赔服务上，实行及时查勘定损、快速理赔，赔款直接打卡到户。

（四）严格考核，强化工作落实

为进一步提高农业保险工作绩效，曲阜市根据农业保险工作要求，加大对镇街和承保机构绩效考核力度。对镇街，重点考核农业保险服务体系建设、政策宣传、协助承保机构收缴保费及查勘定损等方面，实行综合计分考核。根据考核内容和考评结果，按总分从高分到低分进行排列，确定类别，按类别高低进行奖励；对承保机构，重点考核服务能力、服务质量、服务效果、内控管理、加减分情况等方面，年终由曲阜市农业保险工作领导小组相关单位进行绩效考评，考评结果与下轮遴选挂钩。通过以上措施，进一步增强了镇街及承保机构农业保险工作责任意识，强化了农业保险各项工作的落实。

二、试点市开展完全成本保险投保的运行成效

曲阜市自2012年开展政策性种植业保险以来，实现了主要农产品保险全覆盖，主要开展了小麦、玉米、花生、马铃薯、大豆、温室大棚和地方特色葡萄保险等。2021年7月开展试点小麦、玉米完全成本保险。小麦完全成本保险每亩保额为950元、保费为34元/亩，市级以上财政承担80%，农户承担20%，即收取农户保费为6.8元/亩；玉米完全成本保险每亩保额为950元、保费为40元/亩，市级以上财政承担80%，农户承担20%，即收取农户保费为8元/亩。2021年，全市保费总额1352.38万元，市级财政配套保费补贴资金1086.07万元，农户自负保费266.31万元。截至2023年，曲阜市因灾获赔773.33万元，对保障承保农户权益和农业生产的灾后恢复起到了重要作用。

（一）保额翻一番，农户觉得“更划算”，投保的积极性更高

2022年，曲阜市吴村镇中心村农户翟恒英尝到了种植业完全成本保险的甜头。当季小麦翟恒英种植了6亩，2022年春季因为天气干旱造成该户小麦受灾面积达1.66亩，获得理赔款531.92元。对比2021年，同样种植6亩小麦，她家因风灾受灾0.9亩，收到赔款115.02元。两年损失程度相差不大，损失面积相差不大，2022年的小麦完全成本保险比物化成本保险收到的赔付高出不少。保障比物化成本保险高的完全成本保险让其和周围人对农业保险的态度开始转变，逐渐从“要我保”转向了“我要保”。2019—2021年，曲阜市小麦种植业保险投保亩数分别为17.44万亩、14.16万亩、15.68万亩，保费分别为313.92万元、291.46万元、400.69万元，其中农户个人承担部分分别为62.78万元、58.29万元、80.14万元。近三年间，该地投保面积稳中有升，投保率保持高位，完全成本保险广受农民的欢迎。

（二）保障规模经营主体权益，农业生产经营风险更低

曲阜市吴村镇蒋寨村种粮大户郑斗银投保了150亩玉米完全成本保险，2021年秋天的一场暴雨导致玉米大面积受损，承保機构最终定损90亩受损，赔付11867.40元，平均每亩赔付131.85元。该农户反映，当地土地流转成本约500元每亩，保险赔付款能够补助土地租金，免除了他的后顾之忧。在曲阜市，像吴村镇郑斗银这样的种粮大户有500多户（家）。目前，曲阜市土地流转面积29.96万亩，流转率达到了53.0%。土地经营权有序流转是发展农业规模经营的先决条件，而大力发展农业保险、提高农业经营主体风险保障水平对农业生产适度规模化也具有重要意义。曲阜市财政部门和承保机构反映，与小农户相比，种粮大户及农业合作社等新型农业经营主体对提高农业保险保障程度的需求更为迫切，对农业保险政策扩面提标工作的获得感更强。完全成本保险最突出的特点是将土地成本纳入保障范围，种粮大户心安了，也更有生产积极性了，农业高质量、高效率发展的动力也就有了。

（三）村村“上岗”协保员，专合社投保效率更高

前期，中国人民财产保险公司曲阜市姚村镇营销服务部工作人员，分乡镇村组走访清点姚村镇完全成本保险投保意向户小麦、玉米种植地块的面积和标的。据介绍，曲阜市完全成本保险投保方式有两种：单户种植面积在100亩以下的参与村集体组织统一投保，面积在100亩以上的种粮大户单独与保险公司签投保单。2022年，曲阜市投保者中小散户占95%以上。保险金额和保费由政策统一规定，政府和农户分别承担80%和20%。假如投了保的玉米种下后遭受了损失，保险公司就会和农户、政府有关部门人员、专家等一起到现场考核取证，根据玉米在出苗期、拔节期、开花期、成熟期等不同生长阶段进行定损。曲阜市乡镇街道多、村组多、农户多，而保险公司人手有限，为了提高办事效率，曲阜市在每个村确定了知农事、熟农情的人员作为公司协保员，帮助走家入户宣传保险政策知识，办理参保相关业务。

（四）集体投保、分户赔付，协同推进抗风险能力更强

在调研中，保险公司及村组干部普遍反映，动员投保存在一定困难。具体表现在：一方面，村民多而分散，如果让村干部挨家挨户做动员、签合同，工作量很大；另一方面，现在不少年轻人外出打工，家中多为老年人，他们投保意愿普遍不强。针对这个难题，曲阜市出台政策允许村集体组织小农户集体投保、分户赔付，并鼓励各镇街结合实际，协同推进投保工作。例如，曲阜市吴村镇峪东村成立了粮食专业合作社，将所有社员的土地集中统一流转过来，每年由专业合作社与保险公司直接签投保单，免去了工作人员四处奔跑的麻烦。

三、试点市开展完全成本保险投保存在的主要问题

（一）受传统农业的影响，农民的保险意识较差

部分农民靠天吃饭、依赖政府的传统思想依旧存在，加上低收入与高费率的矛盾让他们不愿自缴保费购买保险，抑制了农户对保险的需求。农民认为种地本来就不挣钱，何必花这些冤枉钱；出灾赔付金额也少导致农民更不愿付出现实的保险成本，所以不入政策性保险和选择地块入保现象时有发生。农业保险承保的风险发生的概率高、覆盖面广，而熟悉农业又精通农业保险的人才少。例如，曲阜市姚村镇营销服务部技术人员只有3名，而且是兼职人员，投保地块难以准确确认，赔付标准不能精准核定，存在保险公司与地方及农户代表“谈”出来赔付的问题，到户理赔存有平均主义，不能体现保险的作用，并且容易引发矛盾和纠纷。

（二）试点险种保险条款设计不尽合理

一是保额和费率的厘定相对粗放。粮食作物种植面积较为广阔，不同地区成本、产值数据以及理赔风险不尽相同，规模经营户、小农户和贫困户的风险偏好与自身经济收入水平也存在很大不同。二是收入保险中价格的确定机制有待进一步研究。收入保险要同时考虑产量和价格双重因素，县级保险公司在计算收入时使用的价格均以期货市场为准，出险后获赔金额与实际收入损失有一定差距。三是保险公司对常年出灾区域承保意愿不强，由于曲阜市位于鲁中南山地丘陵区向华北平原的过渡地带，丘陵地占地面积大，农业自然灾害频发，农业保险承保的风险发生概率高、损失巨大而且覆盖面广，因此保险公司的赔付率也相对更高，对常年出灾区域承保意愿不强，宣传力度相应有所折扣。

（三）保险经办机构基层服务能力仍有不足

农业保险业务覆盖范围主要在农村，点多面广，对保险经办机构的基层服务能力提出了更高要求。在实际开展业务的过程中，有的保险机构服务能力仍有不足。一是部分基层服务人员专业性有待提高。虽然大部分保险经办机构在县级设立了分支机构，在乡镇设立了“三农”服务站点，但专职农险工作人员占比不高。曲阜市普遍一个乡镇只配备2名保险公司业务人员和若干个村协保员。受运营成本等因素影响，承保、理赔方面很多工作依赖乡镇、村组或者协保员协办，专业化程度的欠缺导致在科学精准理赔上存在差距。二是存在“重保轻赔”现象。在发动农户投保阶段，保险经办机构往往比较积极。农户受灾后，保险公司在查勘、定损的精确度和理赔的时效性仍有一定差距，实际赔付金额也与农户预期存在差距，造成“重保轻赔”的现象。

四、开展完全成本保险转型升级的意见和建议

（一）发挥政策合力，构建多层次的保险保障体系

为保障政策的稳定性和连续性，满足农户更高层次的风险保障需求，应制定出台政策性农业保险实施办法，明确任务责任，合力推动落实，实现愿保尽保、应保尽保。建设一批农业保险整建制推进镇、村，争取全市小麦、玉米、花生等大宗粮油作物种植保险参保率达到80%以上。完善不同险种承保机构的遴选机制，避免不正当竞争，形成不同险种相互补充、并行开展、多层次的保险保障体系，为粮食丰产、助力乡村振兴奠定坚实基础。

（二）减轻农户负担，优化保费补贴资金分担机制

为进一步增强种植业险种的吸引力，調动农户投保积极性，可适当加大县级财政保费补贴力度，降低农户自交保费比例，或者根据农户类型分档设置自交保费比例。此外，随着试点政策的逐步推广，保费压力也随之增加，应积极探索建立各类财政支农资金的统筹整合机制，通过优化资金支出结构，建立多元化的保费投入机制，缓解财政和农户的保费支出压力。

（三）完善险种设计，切实提升参保农户的获得感

一是推动保额和费率的设定向科学化、精细化的方向发展。建议有关部门探索建立农产品成本、产值、价格等相关数据的分片、定点、实时采集共享机制，使保额设定的依据更加符合实际，同时可根据不同年度的情况对保额实行动态调整。此外，在考虑地域条件、理赔风险、投保对象差异的基础上，进一步细化费率的厘定方式。二是针对收入保险的险种设计和理赔机制，进一步研究价格设置标准。在扩大试点范围时，对稻谷、小麦仅开展完全成本保险，对玉米鼓励优先开展完全成本保险。

（四）规范保险程序，提高理赔服务水平

严格按照中央和山东省制定的有关政策要求，强化责任落实，规范操作程序，做好承保、理赔工作，严禁虚假赔案，严禁暗箱操作，严防套取财政补贴资金，确保资金使用安全，惠农政策落到实处。督促各承保机构坚持“五公开、三到户”（惠农政策公开、参保情况公开、理赔结果公开、服务标准公开、监管要求公开，承保到户、定损到户、理赔到户）的操作要求，做好承保、理赔工作。出现灾情后，承保公司第一时间搞好灾情调查、面积核实工作，做到不漏查，不错查，保证查勘效果，最大限度地保护群众利益。在出现灾情后对受损情况及时在村务公示栏公示，将赔付资金通过惠农一卡通及时赔付到农户手中。

（五）规范从业管理，提高保险经办机构服务水平

有关部门要进一步加强对保险经办机构服务能力的考核评价，将经营合规性、基层网点建设、专业人员配置、农户满意度作为重点考核指标，督促保险经办机构继续加大在基层人力、物力和财力的投入。保险经办机构要主动加强基层服务队伍建设，定期开展员工培训；要创新工作方法，加强科技手段应用，提高理赔效率和精准度；要持续降低经营成本，争取将综合费用率控制在20%以内。

（六）强化保险意识，深入开展政策性保险宣传

为使广大农民真正体会到完全成本保险是一项稳定农民收入、分担农业风险的惠农政策，要积极借助广播、电视、报刊、互联网等多种媒体，通过张贴标语、印发宣传册、发放明白纸、播放政策宣讲视频、设置咨询专线等多种方式，认真细致地做好保险政策、赔偿标准、责任范围等相关政策的宣传解读，详细解答农户对农业保险的困惑，提高农民对农业保险的认识，切实扩大宣传覆盖面，真正让农业保险政策家喻户晓、人人皆知，营造农业保险创新发展的良好氛围。

（作者单位：1.山东省农村经济管理服务总站；2.曲阜市农业农村局（曲阜市乡村振兴局））