拜登政府的南海政策与中国的应对策略

徐金金，杨 越

（南昌大学公共政策与管理学院，南昌 330031）

拜登政府南海政策延续了特朗普时期对华强硬的总体路线。南海问题在中美战略竞争中举足轻重，对维护美国西太平洋霸权至关重要，是其实现“印太战略”的重要抓手和核心安全议题。特朗普政府时期，美国对华遏制打压升级，在南海问题上采取高强度的威慑战略，企图通过综合运用武力威慑、经济制裁和外交手段，推动南海问题的国际化，维护美国的海上军事优势。与特朗普政府时期不同，拜登政府的南海政策强调外交与法律手段等不同领域之间的关联，主张通过联盟增强实力，注重对外政策与国内政策的有机联系，试图通过介入南海地区的规则制定，抵消中国海上力量发展和岛礁建设的成果，防止中国主导南海秩序，从而维持其在西太平洋地区的军事优势。在此背景下，有必要对拜登政府的南海政策进行全面系统的梳理。

现有关于拜登政府时期美国南海政策的文献主要集中在拜登政府南海政策动向及走势、拜登政府南海政策的转变和战略选择、政策评述等方面。Igor Mishin［1］指出，拜登上台之初即表明美国南海政策将延续此前的强硬路线。贺先青［2］就拜登政府南海行动的实施情况和主要特征，指出中美战略竞争是拜登政府南海行为选择的主基调。金永明等［3］对奥巴马、特朗普、拜登三任政府的南海政策进行纵向分析，指出在战略竞争基础上，美国南海政策由特朗普时期的武力威慑上升为一体化威慑。成汉平［4］通过分析美国南海政策转变，指出拜登政府的南海政策出现“泛国际化”趋势，南海问题将更具复杂性和不确定性。鞠海龙等［5］通过分析拜登政府南海政策对地区局势产生的影响，认为其实际实施所产生的效果相对有限。Taylor Fravel［6］对中国在南海的主张和行为以及中国对美国利益构成的“威胁”进行了分析，强调为了应对中国在南海地区的权力主张，拜登政府最好保持目前的抵制水平。Chin-Hao Huang［7］在分析美国南海政策战略选择的基础上，指出拜登政府的深度介入对于阻止中国在海上争端中的“胁迫行为”既不必要也不充分。Raul Pedrozo［8］则主张为了加强“基于规则的国际法律秩序”，拜登政府必须采取更有力和明确的措施。

以上文献从不同视角梳理了美国南海政策，但对拜登政府南海政策调整的逻辑梳理不足，缺乏对拜登政府对外政策与国内政策之间的有机联系的分析。同时，对于中国如何应对拜登政府南海政策，相关研究缺乏针对性和全面性。本文将梳理拜登政府南海政策，探寻拜登政府政策的演变逻辑，分析拜登政府政策的国内外制约因素和对中国的影响，并探讨中国的应对策略。

一、拜登政府南海政策的特点

拜登政府持续深入地介入南海问题，其政策方向逐渐明晰。美国正进一步升级南海政策，实施“一体化威慑战略”，更加注重运用经济、军事、法律、外交等多领域多手段综合提升对华威慑，强调威慑范围的全覆盖和威慑手段的针对性。

（一）强化制裁力度，增加中国行动成本

拜登政府时期美国试图增加中国在南海地区的行动成本，强化经济制裁力度。2021年2月，美国联邦参议员托马斯·科顿在《击败中国：脱钩目标和经济长期战争》［9］报告中提出，实施对华经济增长放缓战略以减缓中国的经济增长速度，改变中国投资的优先性目标，迫使中国将更多的资源投入南海地区，并与美国展开竞争。2021年6月，美国参议院通过的《2021 美国创新和竞争法案》［10］中指出，拜登政府将制裁在南海问题上为中国行动提供便利的人员以及外国金融机构，并对相关人员的签证进行限制。2023年3月，美国反华议员卢比奥在参议院提出了《2023年南海和东海制裁法案》［11］，该法案的制裁内容涉及中国南海前哨基地建设、南海钻探、组织他国获取南海资源等活动，扩大制裁范围，对于为中国南海相关活动提供帮助或进行代理的个人、组织，实施拒发签证、查封资产、列入实体清单、禁止股权投资、终止银行交易等制裁手段。实际上，卢比奥在2016年时就提出了该法案，此前该法案多次被搁置，但在拜登政府上台后再次被提起，并数次修改和更新。

（二）加强南海军事部署，提升威慑效力

拜登政府试图通过提升在南海地区军事行动的频率和规模，加强对中国的军事威慑，包括维持对华高强度的抵近侦察，建立海上防御设施，实施“航行自由行动”（FONOPS），派出多艘舰只进行海上监视与威慑等。2021年起，美国军方在南海的空中侦察和海上监视活动日益增多，航母打击群的活动频率也显著增加。据《2022年美军南海军事行动不完全报告》［12］，2022年美军在南海及周边海域累计开展了102次的大规模军事演习，其中双边及多边演习多达87次。南海战略态势感知平台（SCSPI）［13］的数据显示，2022年1月到12月，美国派遣赴南海地区侦察的大型侦察机有近600 架次，其中7月和12月多达60 余架次。同时，拜登政府努力推动双边联合军演向多边发展，通过竭力吸纳新成员、引入新技术、开拓新领域，提升实战能力。在2022年6月29日至8月4日举行的“环太平洋军事演习”中，美国联合26国参演，其中包括5个南海周边国家，这为美国与盟友进行互操性和实战性演练奠定了基础［14］。总体而言，2022年美军在南海的“航行自由”行动呈现常态化趋势，航母打击群活动较往年部署时长增加（见表1），空中抵近侦察和海上联合军演频率持续提升，同时更加注重地面、水下和防空演习的综合活动［15］。

表1 2021—2022年美海军航母打击群在南海活动一览表

（三）强化法律攻势，否认中国合法权利

拜登政府时期美国在法律层面深入挖掘法理依据，进行法律施压，试图解构中国在南海的合法行动。一方面，美国围绕南海仲裁案挑起争端、升级法律战。2021年3月，美国参议院外交关系委员会发表决议，指责“管辖海域”在中国海警法中的定义缺乏国际法的法理依据，妄称该法非法授权中国海警对外国船舶“使用武力”［16］。2022年7月11日，美国国务卿布林肯发表的“南海仲裁裁决六周年”［17］声明，指控中国违反《联合国海洋法公约》（UNCLOS）和南海仲裁案的裁决，声称中国在南海的主张是非法的。另一方面，拜登政府对南海问题法理依据的阐述由较为模糊向清晰化转变。2022年1月12日，美国国务院发布的《海洋界限》第150 号报告［18］继续利用所谓的南海仲裁案打压中国，并曲解国际法有关规则，蓄意歪曲南海问题现状，试图用较为系统的海洋界限报告否定中国在南海的领土主权和海洋权益。2022年12月19日，美国国务院发言人普赖斯发表声明指出，“美国在南海问题上支持菲律宾”，声称菲方行为符合《联合国海洋法公约》和国际法，强调美国将与菲律宾共同努力，以确保“航行自由”得到有效维护［19］。2023年2月8日，美国国会研究服务部发布《中美在南中国海和东中国海的战略竞争：国会的背景和问题》报告，歪曲事实强调“南海仲裁案”“具有法律约束力”，督促中国采用美国和西方关于海洋自由的定义，接受并遵守“南海仲裁案”的裁决［20］。

（四）推动阵营化对抗，谋划增强联合制华力度

拜登政府在南海地区推动阵营化对抗，鼓动、联合域内外国家介入南海问题，谋划增强联合制华力度。拜登政府2022年发布的《美国国家安全战略报告》指出，在世界各地的联盟和伙伴关系是我们最重要的战略资产，在应对中国时，美国要“与我们的盟友和伙伴关系网络保持一致”［21］，展现出对盟友极大的重视程度。构建同盟伙伴关系网络，是拜登政府巩固其亚太地区霸权的关键，也是其维护海上安全、构筑海上安全体系的重要支撑。亚太是中美竞争的主要地区，南海则是重中之重。在南海域内，拜登政府将南海声索国作为拉拢和提供军事援助的重点对象，并对其在南海的主张表示支持。2022年以来，拜登政府对东盟国家展开了更为频繁的外交攻势，政府要员多次到访东南亚，对东南亚国家进行针对性的拉拢。2022年5月，拜登在美国-东盟领导人峰会上，宣布将为东盟提供1.5亿美元资金援助，其中有6 000万美元将用于应对海上安全威胁，加大对东南亚国家海上执法机构的资助［22］。2023年4月11日，美国与菲律宾时隔七年重启“2+2”部长级对话，重申与菲律宾同盟承诺，反复强调《美菲共同防御条约》在南海的应用［23］。2023年4月15日，布林肯在访问越南时表示，美方愿帮助越南提升在南海的海域态势感知能力，应对其他国家对越南渔船的“胁迫”行为［24］。2023年9月，拜登访问越南，美越关系升级为全面战略伙伴关系。此外，拜登政府还致力于打造小多边机制，实施“阵营化”战略。建立美、英、澳“三边安全伙伴关系”（AUKUS），美、日、澳“三边战略对话”（TSD），将南海议题带入对话议程，抹黑中方正当合法的海上维权执法行动。2022年5月，美日印澳在东京召开的“四方安全对话”（QUAD）中推出了印太海域态势感知伙伴关系（IPMDA）［25］，美国试图以此为抓手深度介入南海问题。

二、美国调整南海政策的逻辑

拜登政府南海政策延续了特朗普政府时期的政策路线。但拜登政府南海政策注重对外政策与国内政策的有机联系，以南海地区为抓手，助推“印太战略”实施，利用南海问题牵制中国以转移国内矛盾；注重在战略竞争中塑造地区海洋秩序，通过构建同盟网络加强实力。

第一，拜登政府将南海问题作为战略支点，试图维持所谓南海的“自由”和“开放”，以推动“印太战略”的实施。2022年2月，拜登政府发布了任期内第一份区域性战略报告——《印太战略报告》［26］，展现出在大国地缘政治竞争的背景下，拜登政府对外重心转向印太地区。只要中国一直处于发展态势，拜登政府就不会放弃介入南海问题，并将南海问题作为施展竞争手段的优先方向。南海地区处于亚太地区的核心地带，其地缘战略、资源、交通枢纽和空间价值日益凸显。从经济角度看，南海是全球最重要的海上贸易枢纽，拥有丰富的石油和天然气资源。从军事角度看，南海是美国第七舰队在太平洋和印度洋之间穿梭的必经之路。在此背景下，南海是美国构建印太秩序的关键，处于越来越突出的位置。“印太战略”开篇便以“航行自由”为例，声称中国违反了国际法的规定，强调通过建立“基于国际法规则的南海秩序”以制衡中国［26］。南海问题是中美战略竞争的重要内容，也是美国“印太战略”的核心安全议题。

第二，在国内矛盾交织的背景下，拜登政府南海政策试图通过渲染“中国威胁”以转嫁国内矛盾。新冠肺炎疫情暴发后，美国经济衰退加大了持续的结构性挑战，进一步加剧了美国国内社会的动荡，也削弱了公众对美国民主的信任，美国国内的各种矛盾愈加突出。在此背景下，“中国威胁论”得到美国两党广泛的支持，拜登政府试图以“中国崛起影响美国国家安全”为由转移国内矛盾。2021年，美国国防部发布的《中国军事与安全发展态势报告》［27］指出，中国是美国最重要的地缘政治挑战，应对中国日益强大的军队及其全球影响所带来的挑战十分重要。拜登政府在2022年10月发布的《国家安全战略》［21］报告将“大国竞争”作为美国国家安全战略的优先事项，将中国和俄罗斯视为主要竞争对手。同时，拜登政府声称中国不断扩大在南海地区的控制和影响，将中方渔船称为“海上民兵船”，通过宣扬中国南沙岛礁人工岛建设、前哨基地军事化和海上力量的增强，渲染“中国威胁论”［28］。

第三，拜登政府南海政策旨在重塑亚太海洋秩序，维护所谓的“航行自由”和“基于规则的地区秩序”。美国在南海问题上一直主张“过度海洋主张”理论，基于广义概念对“航行自由”进行判断和理解，并强调专属经济区内不应对军事活动进行限制，认为其进行的军事活动符合《联合国海洋法公约》所体现的利益平衡，试图强化符合美国利益的区域海上规则。拜登政府强化法律攻势，试图将国际法为其所用。不仅一再申明“南海行为准则”（COC）必须严格遵守《联合国海洋法公约》的规定，还多次利用“南海仲裁案”挑起争端，以限制和干扰中国在南海的行动。这严重损害了中国在南海的权益，既是给中国与东盟国家关于南海地区的磋商谈判施加压力，也是在为未来否定“南海行为准则”的合法性铺平道路。2021年8月，布林肯在联合国安理会的讲话指出《联合国海洋法公约》所反映的以规则为基础的海洋秩序和国际法正受到严重威胁，呼吁所有国家“共同制定并致力于维护海洋规则和原则”［29］。拜登政府表面上打着为“每一个国家”进行辩护的旗号，促进所谓的南海地区的“自由”和“开放”，维护所有船舶和飞机的“航行自由和权利”，实则是维护美国在南海地区的“航行自由”，为其单方面的海洋非法主张和介入南海问题披上“合法”外衣，从而维护其海洋利益和海上霸权地位。

三、拜登政府南海政策的局限

拜登政府南海政策存在诸多局限，面临来自国内和国际的双重阻力。美国国内矛盾日益严重，其在南海地区的武力威慑下降，东盟国家在南海问题上的态度摇摆，以及域外国家无法为美国提供强有力支持等因素都将制约拜登政府的南海政策。

第一，美国国内矛盾牵制拜登政府的南海政策。一方面，美国国内党派斗争激烈。在2022年美国国会中期选举之后，共和党掌握了众议院的控制权，拜登政府的政策实施面临来自国会的挑战。同时，拜登已确认参加2024年大选，两党博弈将持续升级。此外，两党围绕“前总统特朗普遭刑事起诉”事件相互攻击加剧，凸显美国严重的政治对立，加剧了美国国内政治的不稳定性和不确定性［30］。另一方面，全球新冠肺炎疫情的暴发及其导致的财政危机和经济滞胀，使美国陷入了股市泡沫和债务泡沫之中。美国联邦政府债务规模将达到31.4 万亿美元的法定债务上限［31］，但美国国内基础设施建设、教育投资、卫生医疗保健等社会福利改革急需大量资金，这限制了拜登政府在对外政策上的投入。总体而言，国内矛盾牵制拜登政府对外政策的施行和资源投入，对其“一体化威慑战略”背景下南海政策的实施具有阻碍作用。

第二，拜登政府在南海地区的武力威慑下降。拜登政府对外进行军事扩张，导致目标与手段之间失衡，战略目标与战略能力存在着差距。一方面，随着我国军事力量的提升，拜登政府的军事优势相对被削弱。2022年5月，我国海南舰出海远航，其间进行了航行补给、舰机协同、损害管制等实战演练。中国拥有自己的航母，在西太平洋方向的作战半径已经直指第二岛链核心的美国关岛基地，展现出我国海军综合实战能力的提升［32］。而在2022年，美国“卡尔·文森”号在南海航行期间，美国最先进的航母舰载机F-35C在甲板降落时发生事故，这是F-35C战机首次在海上执行任务时发生事故，美国未来的军事部署可能会受影响［33］。另一方面，拜登政府投入南海地区的军事资源被分散。美国的全球性战略布局决定了其不能仅聚焦于南海地区。俄乌战争分散了拜登政府在南海地区的军事部署，美国投入到南海地区的资源相应减少，短期内拜登政府将军力部署转向南海地区的计划难以实现。

第三，东盟国家不愿在南海问题上“选边站”。尽管拜登政府在南海问题上表明了支持东盟国家的立场，然而大多数东盟国家保持动态平衡的中立立场。一方面，大多数东盟国家不放弃与美国的安全合作，但希望保持战略自主权，以避免卷入中美战略竞争。另一方面，东盟国家与中国的利益关联紧密，如果东盟国家对中国采取激进态度，将导致双方关系恶化。2022年10月，越南领导人阮富仲访华时对中方表示，不容许任何国家在越南建立军事基地，不参加任何军事联盟，不使用武力对付任何国家［34］。2023年1月4日，菲律宾总统费迪南德·马科斯访华时表示，期待两国“继续通过友好协商妥善处理海上问题”，菲方愿重启与中国的南海油气联合开发谈判［35］，释放出与中国合作的积极信号。总体而言，对大多数东盟国家而言，保持与美国的安全关系和同中国发展经贸关系都十分重要。基于长远考量，东盟国家仍会选择在中美之间保持战略平衡。

第四，域外国家介入南海问题缺乏合法性。《联合国海洋法公约》作为一项具有多边主义性质的条约，对“航行自由”权利的行使边界做出了明确的规定，美国忽视其中对“航行自由”权利的限制，本质是侵犯他国利益。实际上，美国不是《联合国海洋法公约》缔约方，不具有对条约进行解释的权力，有关“航行自由”和“以规则为基础”所做出的解释也缺乏正当性。而且，商船和军舰的“航行自由”不能混为一谈。就其本质而言，美国主张的“航行自由”原则服务于其海洋霸权，是单边主义和违背全球化发展的体现。在此背景下，域外国家介入南海问题更加缺乏合法性和正当性。除了配合拜登政府进行联合军演外，澳大利亚、日本等国家还通过派遣军机进行抵近侦察和军舰驶入南海的方式，助推拜登政府在南海威慑体系的构建。然而，这些域外国家的实际介入力量有限，无法为拜登政府提供强有力的支持。

四、美国南海政策对中国的影响

拜登政府时期美国持续深度介入南海问题，不仅破坏了南海地区的和平稳定，使南海地区呈现军备竞赛和影响外溢的态势，增加了中国对南海问题的管控难度和行动成本，损害了中国在南海地区的国家主权和发展利益，妨碍中国与周边国家的正常外交，对和平解决南海问题造成了干扰，严重阻碍了中美之间的政治互信和对话协商。

（一）加剧地区局势动荡，引发军备竞赛

拜登政府南海政策推动域内国家持续升级军备、调整军事部署，使南海地区呈现军备竞赛的趋势。拜登政府构建起各种多边联盟机制，重点关注中国在南海地区的行动，建立了包括“美英澳三国同盟”“四边安全机制”在内的多边机制和印太安全体系，并推动新的同盟体系向南海地区延伸，进一步强化其南海军事化政策。拜登政府通过增派海岸警卫队人员和舰艇，加大对东盟国家的“经济援助”和“安全保障”，推动军事部署向南海地区转移。此外，美国积极扶持澳大利亚进行核潜艇建设，将南海地区置于核威慑体系之下，给亚太地区安全蒙上了核扩散的阴影，引发南海周边国家对核扩散问题的忧虑，加大了南海地区军事活动的频次和强度。全球经济指标（Trading Economics）网站公布的数据显示，南海地区国家国防支出占GDP 比重呈现快速上涨的态势［36］。拜登政府的南海政策引发南海地区的军备竞赛，加大南海地区军事冲突的风险，造成南海地区安全困境，导致南海地区局势动荡。

（二）增加中国的管控难度和行动成本

拜登政府南海政策扩大南海问题的溢出效应，增加了中国对南海的管控难度和行动成本。拜登政府多次在国际场合渲染“中国威胁论”，挑动同盟及伙伴国与中国发生摩擦。随着美国南海政策的调整，英国、法国、德国、印度、澳大利亚等南海域外国家都在积极介入南海，使南海域内国家之间的主权问题扩大为全球层面的地缘政治博弈。英国推出了《竞争时代的全球英国：安全、国防、发展和外交政策综合评估》［37］报告，声称要重返印太，并派遣“伊丽莎白”号航母打击群驶入南海。法国发表了《法国印太防务战略报告》［38］，公开宣布与南太平洋国家建立南太平洋海岸警卫队。澳大利亚空军司令奇普曼指出，澳大利亚空军将无视澳中军机在南海空域的“交锋事件”，继续在南海区域进行监视活动［39］。与此同时，拜登政府积极推动“以台制华”，努力与台湾当局建立更紧密的政治、军事、经济、安全合作关系，还试图与日本联手推动南海、东海、台海“三海联动”。南海地区军事化程度的不断加深可能引发更为严重的军事冲突和摩擦。这增加了中国在南海维稳维权的难度，也意味着中国在应对南海问题上需要投入更多的行动成本。

（三）妨碍中国与周边国家的经济合作与外交

1. 损害中国的主权和利益，干扰地区经济合作

拜登政府坚持其所谓“基于规则秩序”的准则，在南海地区频繁地实施“航行自由行动”，严重侵犯了中国在南海地区的主权和合法权益，破坏了地区发展的正常秩序。南海是全球最重要的海上贸易枢纽，也是我国发展海洋经济的重要区域和推进“海上丝绸之路”的核心地带，具有举足轻重的地缘价值和不可替代的战略意义。尽管“一带一路”倡议获得了东南亚国家的广泛认可和支持，但是由于南海争端的长期性和复杂性，中国与东南亚国家之间在南海地区的经济合作仍然面临着巨大的困难和挑战。拜登政府对南海问题的介入，不利于我国推进海上互联互通和发展蓝色经济伙伴关系，不仅导致南海地区的安全环境受到严重破坏，也阻碍了“21 世纪海上丝绸之路”的推进。

2. 阻碍中国与周边国家的正常外交

拜登政府的南海政策对中国的周边外交构成了挑战，影响了中国与东盟国家的正常外交和战略互信。拜登政府声称支持南海声索国在南海主权争端上的立场，为其提供军事支持和安全保障，施加“选边站”的压力。在此背景下，南海域内国家对南海问题的立场发生了转变，对我国的南海政策持有消极态度。菲律宾、越南和马来西亚等域内声索国均展现出机会主义的态度，试图从南海地区获取更多的利益，采取建设岛礁、加强海域管控、在争议海域开发油气资源等一系列行动，巩固其非法主张和加快侵权步伐，阻碍和干扰中国在南海的维权执法活动。2022年下半年，越南在南沙岛礁扩建的基础上，在南海的前哨基地进行了大规模的疏浚和垃圾填埋场扩建，表明其有意加强在有争议水道的主权［40］。2022年12月15日，菲律宾国防部高级副部长福斯蒂诺将中国南海称为“西菲律宾海”，并指责“中国数十艘船只集结南海”，声称这些船只在南沙岛礁区域活动破坏了南海地区稳定的局面，“侵犯了菲律宾主权”［41］。拜登政府的南海政策给中国与东盟国家之间的外交关系造成了消极影响，阻碍了“南海行为准则”的磋商谈判进程，不利于南海争端的和平解决。

（四）严重阻碍中美战略互信

中美之间的分歧因南海问题被进一步放大，这严重阻碍了中美战略互信。在亚太海上秩序中，“基于国际法的国际秩序”被中美两国的官方强调，但是在具体的法律或规则上，双方存在着明显的分歧。实质上，《联合国海洋法公约》等现行国际法和规则在军事安全领域的适用存在明显的模糊性，无法为现阶段和平时期的海空军事行为提供明确的判断依据，这导致中美之间的纷争因南海问题被放大。同时，拜登政府对华采取强硬立场，推动美国的全球安全战略向亚太地区转移，在南海问题上实施“一体化威慑”战略，试图运用法律手段解构中国在南海的合法权益，并加强与盟友的合作，推动“阵营化”战略向南海地区的延伸。拜登政府的南海政策与全球化背景下的多边主义相悖，这可能引发中美在南海问题上产生阵营化对立和更激烈的摩擦冲突，进而阻碍中美战略互信，阻碍中美在气候变化、能源安全等方面的全球治理合作。

五、中国的应对之策

为了更好地应对拜登政府的南海政策，我国应坚定维护南海主权，掌握在南海问题上的主动权和话语权，通过加强综合国力建设，提升在南海问题上的应对能力，在区域多边主义框架下深化与东盟国家的合作，通过构建符合共同利益的海上互动规则，积极打造南海安全共同体。同时，我国应积极推进中美对话协商，打造以海上合作、秩序建设为核心的全球海洋合作新格局。

（一）坚定维护南海主权，掌握主动权和话语权

在南海的领土主权和海洋利益争端上，我国应坚定维护南海主权，维护南海地区的和平稳定。中国在南海的主权具有历史依据和法理依据，中国作为南海争议的直接当事国，在后疫情时代应处理好全球海洋治理背景下的南海问题，为中国及周边国家的安全和发展提供和平稳定的环境，推动南海的可持续发展。一方面，我国应积极完善与南海相关的区域海洋法规则，运用国际法维护中国在南海地区的主权。中国应坚定维护以国际法为基础的国际秩序，维护以《联合国宪章》宗旨和原则为基础的国际关系基本准则，限制域外国家介入南海问题，以实际行动捍卫《联合国海洋法公约》的权威性和完整性，必要时可利用《反外国制裁法》进行反制威慑。同时，我国应健全上位法牵引的国内海洋治理法律体系，推动现有涉海法律法规相互兼容，通过综合立法明确“海洋强国”的实施路径，确立海洋治理的基本原则，为海洋政策及海洋立法提供法理依据。另一方面，我国应针对美国关于南海问题发表的不实言论进行反击，驳斥美方对中国的“污名化”言论和抹黑中国的行为，维护我国的国际形象和国际声誉。揭露美国违背国际法规则、滥用国际法谋求霸权的行径，揭示域外国家对南海权益的侵害和挑动地区紧张局势的战略意图，表明我国在南海的合法地位与和平处理南海争端的态度。在国际场域中化被动为主动，掌握南海问题的主动权和话语权，为管控南海分歧和构建公正合理的区域海洋秩序创造良好的舆论环境，并争取更广泛的国际支持。

（二）加强综合国力建设，采取军事反制行动

我国应增强综合国力，提升在南海问题上的应对能力。提升综合国力是应对美国在南海进行“战略竞争”的关键，强大的综合国力是中国应对美国“一体化威慑”的坚实基础，其中军事实力是对美国南海政策进行“反威慑”的关键。一方面，我国应加快推进海洋强国建设和加强海空军事力量，利用强大的威慑力回应美国在南海地区的军事部署和军事行动，并针对海上干扰等侵权行为采取有效的反制措施。同时，我国在南海进行的军事训练应更加注重实操性和针对性，推进军事信息化和智能化建设，积极探索新技术手段，降低我国南海维权的难度。另一方面，我国应制定完备的战略规划和海上应急预案，对美军在南海的军事行动保持高度警惕，持续追踪美国南海航行和军事演习，开展相应的军事演习项目。同时，我国加大海警在九段线附近水域的巡逻执法力度，提升中国在南海的维权维稳和风险管控能力。

（三）深化与东盟国家合作，构建海洋命运共同体

中国和东盟国家应秉持“双轨思路”，通过谈判协商管控海上分歧和解决南海争议，促进海上务实合作，加强海洋命运共同体建设。中国应继续巩固与东盟国家的全面战略伙伴关系，增强与东盟的经济合作和政治互信，充分尊重“东盟中心地位”，对冲美国针对南海构建的多边联盟体系。《南海各方行为宣言》的有效落实和“南海行为准则”的协商谈判是中国与东盟国家共同维护南海地区和平稳定的重要举措，为维护南海地区的和平稳定、构建共同认可的行动规则和沟通落实机制，提供了良好的条件。我国应坚持国际法和《南海各方行为宣言》的基本准则，加快打造《南海各方行为宣言》的新版本，使其与《联合国海洋法公约》等国际法相一致，为解决分歧、促进合作提供制度支撑。在此基础上，中国与东盟国家应积极推动“21 世纪海上丝绸之路”的实施，以期达成更深入的涉海合作，共同践行海洋命运共同体的理念，加快推动海洋合作和加强分歧管控。现阶段中国和东盟在南海问题上的首要任务，是建立和完善沿岸国合作机制，通过现有的双边和多边机制促进我国与东盟国家的安全磋商与交流，开展科研、环保、航道安全、资源开发等领域的南海务实合作，以深化海洋功能性合作、增进利益融合，逐步完善区域海洋治理体系。

（四）推进中美对话协商，完善双边多边涉海对话机制

中国应推动中美之间建立持久稳定的对话协商和合作机制，构建战略互信，有效管控南海海上安全风险。习近平主席［42］在“全球安全倡议”中指出，应通过对话协商的和平方式解决国家间的分歧，这为南海的和平稳定指明了方向。对话协商是解决南海争端的关键，也是《南海各方行为宣言》的核心要义。在追求稳定、繁荣、互惠与和平共处的过程中，中美两国应动态审视南海问题，建立具有约束力的危机管控机制，设置更多具有建设性的地区安全议题，以沟通增进互信，以协商促进安全，避免矛盾升级为冲突对抗。从美方而言，拜登政府应摒弃海洋霸权主义和海洋零和博弈思维，尊重中国在南海的主权，采取谈判协商以解决争议、建立规则机制以解决争端。从中方而言，我国应保持战略定力，不断完善双边涉海对话机制，推动中美务实对话，努力构建充满包容性、兼顾各方利益的南海治理方略。在对话协商中，我国应聚焦于维护航道安全和解决区域海洋争端，遵循“谋大势、抓重点”的原则，把握南海问题的主导权，把大国地缘政治博弈转变为南海问题当事国之间的对话协商。