乡村治理中的“三治”结合形态——基于高桥镇“三团”实践的分析

陈国强

[内容提要] 自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,是国家对于加强乡村治理提出的一种新要求。这一要求在回应当前乡村治理困局的同时,也提出了一个新课题:即“三治”结合的形态为何?本文在阐明自治、法治和德治主要关系及主要内容的基础上,通过考察分析作为“三治”发源地的桐乡高桥镇“三团”实践,提出了“三治”结合中的嵌套性关系。这一发现表明,乡村社会治理需要嵌入于乡村紧密型利益关系中,通过以体现个体权利为主的“自治-法治”机制,和以体现共同体作用的“自治-德治”机制,共同调节乡村社会事务的处理。

一、研究缘起

2017年,党的十九大报告中指出,“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”2018年的中央1号文件进一步强调“坚持自治、法治、德治相结合,确保乡村社会充满活力、和谐有序”,“深化村民自治实践”“建设法治乡村”“提升乡村德治水平”。2019年,《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中又再一次明确“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。由此可见,“自治、法治、德治”体系(以下简称“三治”)是中央对乡村社会治理作出的总体部署和要求,凸显其地位和重要性。

事实上,自治、法治和德治在我国的部门条线工作中存续已久。然而,这几项工作在乡村的单线推进中,都难以取得良好的效果。因此,研究者普遍认为,自治、法治和德治水平提升的关键在于三者的结合,以解决单项做法力量薄弱、难以撬动基层社会治理格局改变的问题。在这一思想脉络下,致力于“三治”结合的实践探索和理论分析逐渐兴起[1]。但总体而言,这些研究中少有论及“三治”结合的实现形态,尤其是在自治、法治、德治不属于同一类型的情况下,三者结合的形态显得更难以判断,也就制约了这项工作的开展。对此,本文将结合作为“三治”发源地桐乡高桥的“三团”实践,对这一问题进行分析、讨论。

二、现有解释与理论问题

从现代社会发展趋势和我国的倡导看,自治始终是推进乡村治理的核心,这也是“三治”建设中的关键。国家将“自治”作为“三治”的基础,学者将“自治”作为“三治”的“体”[2]、“主体”[3]、“目的”[4]等。无论如何定位,总体认同“自治”的具体实现形式是多样的,而“法治”和“德治”正是实现塑造“自治”形态的路径和方法[5]。因此,“三治”结合呈现为“自治—法治”“自治—德治”两种路径。

自治—法治路径。在国家建构治理体系与治理能力现代化目标导向下,乡村社会的组织、协调与管理被嵌入于治理的逻辑中(国家将之称为“治理有效”)。但由于缺乏理论准备,基于西方经验与理论之上的“治理”成为主流认识和主张。这种理论认为,治理就是个人和各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和[6]。这一理论具有两方面的显著特征:第一、个体权利。进入近代以来,西方逐渐建立起以个体为本位的发展理念,独立的个体权利被推崇和发展。即使在公共领域中,为应对公共事务管理中的政府失灵问题[7],基于个体直接参与管理的共治模式也成为一种趋势。由此,个体在其中享有平等的权利变得愈加突出。在历史发展过程中,这种权利主要通过法律予以确证和实现,包括表达、商议、建议、申诉、批评等多方面内容。第二、个体理性。治理理论要求社会成员共同参与管理,因此其预设了个体是普遍理性的,从而能在公共事务管理中根据环境(法律约束、义务履行、个人收益比等)做综合评估,形成广泛参与、有效沟通、达成共识。正是由于对这两方面的推崇,一个难题逐渐在公共事务管理中显现出来,即集体行动的困境:当所有个体在追求自身利益最大化时,会出现公共事务得不到维护的局面[8]2。其中,个体既可能出现“搭便车行为”[9]89,也可能形成“过渡占有行为”[10],但均对公共事务产生损害。因此,这促使研究者在这一脉络下探求公共事务的共同治理之道。简言之,“自治—法治”路径主要是在以法律维护个体权利、履行个体义务的基本追求下,寻求发挥个体理性,从而构筑公共理性、维护公共利益。

自治—德治路径。一般认为,中国传统乡村具有一套行之有效的、不同于西方的管理公共事务的方式。这套方式主要具有这样几方面特点:第一、关系社会。关系社会是乡村社会治理的基础。中国传统乡村(自然村落)历来以血缘和地缘为基础,村落往往表现为一个扩大的家族、宗族网络。因此,成员之间相互熟识,有经常性的互动联系。与此同时,国家对社会严密的管控[11]92-98和长期的小农经济生产方式[12],限制了个体在空间上的迁移,不仅减少了村民外出发展的机会,也降低了因流动而产生的风险。这进一步加剧了乡村社会的封闭,使其形成为一种“差序格局”[13]24或“二人关系”[14]29-37。第二、伦理秩序。伦理秩序是乡村社会治理的核心。长久以来,儒家文化深刻影响着中国乡村的组织与发展。借助于乡村熟人社会的特点,进一步助长了基于血缘关系基础上的伦常秩序。儒家的君臣、父子、夫妇、长幼等伦理、宗法和礼法规定,根本上是一种私人网络对个人的要求[15]31,成为乡村成员之间行为的基础。因此,传统乡村又是一个“伦理社会”或“礼治社会”。第三、长老统治。长老统治是乡村社会治理的外在表现。长老统治蕴藏于社会教化中,是个体在成长过程中提高适应社会生活能力的一部分[16]64-65。在传统乡村缺乏专门承担教化功能的机构的情况下,个体经验积累成为教化的基本条件,因此,乡村长者往往扮演着这一角色,主导着乡村的规范。这样看来,中国传统乡村自治根本上是一种依道德而实现的治理模式。这种治理模式以群体关系为基础(而非个体本位),在压制个体权利主张的情况下,由长老意志主导着村庄公共事务的管理。

由此可见,“自治—法治”“自治—德治”是在不同发展逻辑下逐步形成的治理路径,尽管两者对维持地方秩序都具有积极的作用,但也同样存在着各自的问题。因此,“三治结合”根本上就是一项发挥不同治理方式的优势并弥补不足的构想,也就是将个体权利、个体理性、关系社会、伦理秩序和长老统治进行优化组合的一个过程。

三、高桥镇“三团”建设的主要背景与做法

(一)背景

桐乡“三治”建设从2012年试点至今,总体大致经历了三个阶段:第一阶段(2013年)为试点阶段,主要以桐乡市高桥镇的“三团”建设为代表;第二阶段(2014年-2016年)为推广阶段,主要将“三治”建设工作进行了整合、规范,并逐步在嘉兴市乃至浙江省加以推广;第三阶段(2017年-至今),“三治”建设被写入十九大报告,成为国家对于乡村治理的总体要求。回溯这一过程,前期“三团”建设的成效对于“三治”建设的运用、推广具有重要作用,因此,重新审视早期“三团”建设过程中的“三治”结合价值,具有重要意义。

高桥镇(桐乡经济开发区)位于浙江省桐乡市东南部。2013年全镇面积55.02平方公里,下辖15个村、1个社区,总户数1.23万户,总人口4.78万人,非农人口1295人。在2013年前后,高桥镇面临着两方面突出的问题:第一、新农村集聚建设中的农民生活习惯调整。在嘉兴市对新农村建设的统一部署和推动下,高桥镇于2009年开始启动农房集聚工作,当年集聚农户260户,2011年集聚459户,前后涉及4个新社区。同时,因经济发展需要,2010年拆迁安置涉及1889人。这些农户居住环境和条件的改变,极大地冲击着他们的生活方式,使他们在生活习惯和交往方式上存在着诸多的不适应。第二、经济发展中征地拆迁所带来的矛盾。2013年,浙江省为整治环境、腾出土地空间,开启了“三改一拆”(即旧住宅区、旧厂区、城中村改造和拆除违法建筑)和“五水共治”(即治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水)两项涉及面极广的工作。2013、2014年,高桥镇分别按要求完成“三改一拆”30万平方米、7.07万平方米,拆除违章建筑10.7万和7.93万平方米,其中共计拆除猪棚3.86万平方米,直接冲击该镇两大产业——养猪业和榨菜业。此外,2009年辖区内高铁站及沿线建设、2010年经济开发区建设都牵涉较大的征地拆迁任务(2009、2010年分别征地31.73公顷和151.67公顷)。因此,时值高桥大开发、大建设时期,各类与农民利益紧密相关的矛盾集中呈现。这些都为镇党委政府所重视,成为需要应对的突出问题。

表1 2009-2014年桐乡市高桥镇主要经济社会指标概况

(二)主要做法

2013年,高桥镇在桐乡市委授意下试点“三治”结合工作,探索了针对镇内矛盾问题的“三团”治理方式,即百姓参政团、道德评判团、百事服务团。在试点中,高桥镇未与“三治”一一对应设立建设载体,而是将其作为理念,重组后融合在了“三团”建设中。

第一,百姓参政团是“三团”中唯一一个在镇级层面设立的村民参政议政平台。百姓参政团的成员由两部分构成,即固定成员和非固定成员。其中,固定成员10-12人,是在全镇范围内推选出的、具有一定代表性和权威性的居民,主要包括人大代表、政协委员、律师、教师等;非固定成员主要由具体事务所涉及的当事人和利益相关人组成。百姓参政团的主要运作流程为:镇党委或百姓参政团固定成员确定议题;百姓参政团召集固定成员和议题相关人员开展讨论、达成共识,其中固定成员扮演着中立的说法、评理、解释、分析的角色,而议题当事人和相关人员则充分表达各自的立场、意见;讨论结果作为镇党委政府决策和部署工作的依据。2013年成立百姓参政团后,其先后对全镇的违章建筑拆除(重点是猪棚)、榨菜业转产、征地征房等工作进行了参议,并达成了各方共识,在各类工作开展中较好地避免了矛盾的发生。

第二,道德评判团是在村级层面设立的、针对村民行为规范的自治平台。道德评判团由村党总支书记担任协调人,由10-15名村模范代表作为成员。评判团成员在村公开栏亮明身份后开展活动。评议结果由村委会视情况运用。道德评判团评判的工作主要包括三方面:(1)弘扬向上文化,承担村内“四好”家庭、“五有”市民的评选,组织开展村内各种形式的文化活动;(2)曝光村民赌博、乱扔垃圾、破坏公物、占用公共场所、不敬不孝等不文明行为。比如该镇越丰新村中一些居民破坏绿化带种植蔬菜,占用公共通道堆放杂物,村道德评判团开展议事、发放倡议书、上门说服、公开曝光。(3)化解村内纠纷,反映村民意见建议,监督评议村内重大事项。

第三,百事服务团是整合原村内的“网格化管理、组团式服务”队伍、学雷锋志愿服务队、红色义工服务队、专业技术服务队(具体包括村干部、住夜干部、驻村干部、道德评判团成员、村工作指导员、基层党员、基层民兵、平安志愿者、民情信息员、“老娘舅”等),组建起一支综合性、村民自我服务的队伍。百事服务团在村委会设立工作室,由村委会安排工作人员负责协调联络,开通并公布24小时服务热线。志愿服务一般不收取费用,专业技术服务实行低成本收费。

四、“三团”性质及其分析

高桥的“三团”运作能得到认可,主要在于其较好地解决了镇域内发展的一些难题,总体保持了地方社会和谐稳定。从其运作的逻辑看,呈现出了一些独特的特点。

1.“百姓参政团”。“百姓参政团”的价值主要体现在两方面:其一,针对基层社会事务,“百姓参政团”给予利益相关者表达、申诉、沟通等机会。这突破了乡村中原有的治理方式,让治理过程与个体连接地更直接和具体,个体的权利由此得到展现。与此同时,个体参与公共事务治理的过程是完全独立的,由此其可以发挥自身理性,根据形势利弊做出抉择。简言之,“百姓参政团”首先保证了个体在公共事务治理中的在场和主体地位,总体上是法治中对个体权利确证的彰显。其二,作为第三方的固定成员,以法律、道理等进行评析、引导,使利益相关者在追求自身利益时能向公共利益回归。在这一过程中,固定成员利用其社会威望发挥了某种“长老统治”的作用,也即通过对法律和道德的深入阐述,使自身占据理性和道德的制高点,从而获得主导公共事务处理的规范力量。并且,由于传统乡土关系(尤其在镇一级)弱化和伦理秩序式微,这种作用又被限制在一定限度内,而不至于对个体造成某种压迫。有学者用“理想观察者”[17]对此进行总结,这在放大中立第三方在社会治理中的作用时,忽视了其对个体权利的保障与个体理性的释放,从而降低了“百姓参政团”在“自治—法治”“自治—德治”两条脉络下的价值。

2.“道德评判团”。“道德评判团”的设计及运用,延续了传统乡村“德治”的总体思路。其一、“道德评判团”以村为单位,从而将社会治理置于以熟人关系为特点的村落中,这为以“面子”为支撑的村落规范运转奠定了基础。总体而言,“脸面”根本上是中国人“维护道德标准的一种社会约束力”[18]75,或是“在一定的社会情境中表现出的一系列规格性的行为”[19]211,由此才推动着乡村规范的内化。道德评判团的设立,正是考虑了乡村关系网络所具有的社会规范作用。其二,“道德评判团”通过将村内具有一定威望的村民作为道德评判员,对村内出现的不道德行为进行“评判”(也即指出不当之处,劝说予以改正),从而塑造村庄社会行为。这一做法同样具有“长老统治”的特点,也即用乡村的权威人物来规范村民行为。但不同的是,“道德评判团”所“评判”之事相比以往更有限、约束力更弱。“道德评判团”针对村内敬老爱幼、婚丧礼仪、邻里关系、环境保护等一般社会行为,而不再介入私密领域(比如婚恋、男女关系)。“道德评判团”是以法律对个体权利和行为保护作为基础,因此只能对村民行为进行规劝,而不再具有惩罚性、惩戒性的规制作用。其三、“道德评判团”的道德约束基础仍然在于传统伦理秩序,是对以往乡村行为秩序的有选择恢复。无论是关系网络中的“面子”,还是“长老统治”,伦理秩序才是乡村社会运转的关键,也是“道德评判团”实施的基础。但是,近代以来的一系列变革与变迁,已在根本上对传统伦理秩序产生了极大的冲击,这大大制约了“道德评判团”整体价值的发挥。换言之,法治对个体权利的深入保障,使个体谋求自身权利而拒斥为公共利益做出调整提供了支撑。

3.“百事服务团”。从运作方式看,“百事服务团”分成两项内容,一项是通过等价交换而开展的村民间的自我服务,这提高了村落服务的便捷性和规范性;一项是以村内党员为主体,为村内困难村民提供的免费服务,这促进了村内对于弱势群体的扶持。其中,后一项内容对于促进乡村地缘社会关系具有一定的价值和意义。但由于其服务涉及面较窄,尚无法对这一功能的效果进行判断。前一项内容尽管是一种类市场交易行为,但由于其在一定程度上弥补了农村服务供给不足的问题,具有较大发展空间。因此,“百事服务团”总体上尊重了村民作为市场主体的地位,赋予了村民在这一服务举措中的自决权,村民可以根据自己的需求作出判断。这符合法治对于服务市场的保护和规范。

“三团”分别在不同程度上体现了法治和德治,也在一定程度上实现了两种治理方式的结合,是与“三治”的发展目标相吻合的。但是,从实施效果看,三个“团”之间是存在差异的。其中,百姓参政团的效果要远好于其他两个“团”。造成这一现象的原因在于,高桥镇早期面临的众多突出问题,主要依靠百姓参政团获得解决。换言之,百姓参政团处理的事务是与村民具有紧密、迫切联系的事务,正是这些深度勾连村民个体利益的事务,激发了“自治—法治”与“自治—德治”在百姓参政团这一载体中的运转与结合。

表2 “三团”中“自治—法治”与“自治—德治”要素分析

五、“三治”结合的实现形态

由于“自治—法治”“自治—德治”存在多重维度,造成“三治”结合实现形式具有多种可能。以高桥“三团”实践看,其在“三治”的具体结合程度上存在差异外,也表现出了一种嵌套性关系,即在乡村紧密型利益关系内,以体现个体权利为主的“自治—法治”机制为调节核心,以体现共同体作用的“自治—德治”机制为辅助的形态。它根本上也是乡村秩序与结构变迁的一种体现,成为乡村治理中“三治”结合的可能发展方向。具体而言,这种形态突出体现为三个维度:

(一)利益关系

“三治”结合主要是对乡村事务进行管理,以维护乡村秩序和谐稳定。因此,“三治”结合指向的乡村事务与村民的利益(经济利益)往往具有紧密的联系。换言之,利益关系构成了“三治”结合的基础。离开了这种利益关系,“三治”难以进入村民的社会活动中,也就无法发挥治理的作用。

这一判断基于这样一个事实,即利益关系已替代社会关系(血缘和地缘)成为乡村的新特征。事实上,利益关系在乡村的凸显,与农民本身具有的理性特点是分不开的。波普金[20]对越南农民的研究中认为,农民在应对和解决各种问题时都表现为理性的,而非愚昧和盲目的,他们会根据自身的利益来做出行为选择。这一判断在中国农民中也有体现,张乐天[21]269对人民公社的研究中也发现,即使在轰轰烈烈的共产主义运动中,农民也会从狭隘的个人利益出发采取行动。这种特点在改革开放和以个体理性为特征的市场经济熏陶下得到了进一步凸显,形成了连接村民间的总体性利益关系。乡村治理(“三治”结合)必然需要适应这一变化。

但是,由于社会发展日趋多元、复杂,使得乡村内部的利益关系也呈现多样化。若以利益关系的强弱进行区分,大致存在两种类型:第一、与村民较弱的利益关系,比如文化、绿化等非紧缺性公共服务中形成的关系。这些利益关系在村民中并不强烈、坚固和普遍化,村民并不会因为这类利益采取积极、主动行为,并形成一种紧密或紧张的村内关系。第二、与村民紧密的利益关系,比如村集体资产使用和分配、房屋和土地征迁中形成的关系。这类利益关系一般与农民的根本——土地直接相连,因此受到村民的密切关注和关心。尤其是在这类利益受到外在力量介入而发生调整时,很容易造成关系的紧张,甚至冲突。从高桥镇的“三团”实践看,并不是所有的利益关系都能成为乡村治理的基础,只有那种紧密型的利益关系才能引发村民的广泛参与行动,这根本上也是“自治”的展现。因此,将“三治”工作置于强利益关系下,是促使三者结合并有效运转的基础。

(二)契约秩序

在儒家伦理的影响下,传统乡村受一套以血缘、辈分为基础的宗法、礼法规范所调节,形成村民间的伦理秩序。与此不同,在现代法治导向下,契约秩序逐渐成为新的乡村关系调节的核心机制。所谓契约秩序,就是以明确的个体权利义务为基础,透过一套正式规则,发挥个体理性作用,从而构筑乡村交往的总体秩序。因此,这根本上与“自治—法治”的要求相一致,并成为“三治”结合运行的核心。这一契约秩序主要表现在两方面:

其一,个体化。个体化[22]是进入近代以来的重大社会发展主题。而这一主题的确立是以对个体权利的保障而形成的,其根本上是人类社会发展方向的一种表现。“五四运动”提倡“民主”与“科学”,首先在思想上认识到传统中国社会中的个体独立性缺失问题,确立起对个体的尊重与发展共识。新中国建立后,在以集体化为主导的社会主义建设运动中,个体发展被集体建设吸纳,客观上走了一条与“个体化”相背的道路。这种局面直至改革开放,尤其是市场经济的实行得以改变。市场经济的前提即为个体及组织的“权利清晰”“权责明确”,这在真正意义上开启了中国社会的“个体化”[23]。在桐乡高桥的“三团”建设中,虽然各团针对的内容和做法有差异,但其总体上保持了对个体独立性的维护。因此,“百姓参政团”给予当事人表达、协商、沟通、建议和否决等一系列权利,这些权利构筑起个体的主体空间;“道德评判团”中的道德约束已普遍不具有刚性,个体保留了对于这种道德的独立性;“百事服务团”主要遵循自由交换原则,个体具有充分的自决权。总体而言,个体化是契约秩序形成的前提,而个体化的实现是依靠一套围绕个体建立的权利体系。

其二,正式规则。正式规则是个体在乡村事务中的行为和关系的调节依据,它实现了独立个体之间的连接,是契约秩序的实质,也是乡村治理的总体方向[24]。目前,这种正式规则主要表现为法律,它以公平、正义和约束性作为特征,在价值和稳定性上更容易为个体接受,更容易在治理中发挥调节作用。由此,也成为“自治—法治”的直接体现。借助这些正式规则,个体在公共事务处理中将具有清楚的预期、判断和参照,从而有利于村民对公共事务的治理、对利益关系的调节。在高桥“三团”建设中,正式规则主要嵌入于百姓参政团和百事服务团中,作为村民沟通、协商等的主要依据。

在个体化和正式规则中,前者在乡村中发展较快,而后者仍相对滞后。这种局面的形成具有复杂的原因,不仅与村落中缺乏法治传统有关,也与国家在乡村建设中的政策干预、政策反复造成法治严肃性不足有关。因此,契约秩序虽置于“三治”结合的核心,但其本身并不健全。高桥“三团”的实践中,主要通过将法律专业人员引入具体事务的治理过程中予以实现。

(三)共同体

共同体是滕尼斯[25]58针对现代化进程中地域性组织关系变化而提出的一个概念,主要指守望相助的群体。因此,在“传统—现代”二分视野下,共同体也被用于理解传统中国农村社会的方式,“自治—德治”则成为内嵌其中的主要机制。然而,在当今“三治”结合的基层治理框架下,“共同体”已转向松散化。从高桥“三团”建设看,共同体已从个体权利中退出来,在契约秩序的外围发挥着辅助作用。尤其是,其借助半熟人关系和有限“长老”权威,调节着村庄内的社会事务及社会关系。

其一,半熟人社会。与传统地域性熟人社会不同,现代乡村受计划生育、人口流动、观念转变、区划调整、外部替代性关系出现等共同影响,乡村内部关系已出现松动和“陌生化”,呈现出一种“半熟人社会”特征[26]。因此,这造成乡村社会关系强度变弱,村民之间在交往频率、连接纽带等方面都不如以往,彼此之间的言行所形成的影响和约束力减弱,村民在村内的行为自主性则增强。但另一方面,“半熟人社会”又未完全蜕变为“陌生人社会”,村庄内部“抬头不见低头见”的总体状况并未发生根本性改变,村民行为还在一定程度上受“讲脸面”的道德观念影响和调节,只是这种“软约束”的效力被个体权利的强化削弱了。

其二,有限的“长老”权威。如前所述,“三团”中的“百姓参政团”和“道德评判团”都发挥了某种“长老统治”作用。“长老统治”是传统中国农村社会治理的主要方式,“长老”的权威则主要来自于“长幼秩序”,它根本上是一种“教化权力”[27]67-68。“三治”结合中的“长老”权威内嵌于地方社会并具有教化力量,但不同的是,“长老”权威的建立依托于他们对规则的熟悉程度、公正性和奉献精神等新方式。因此,这种“长老”教化带有某种“同意”的特点。