校外培训监管立法的顶层设计

张 莺, 管 华

(西北政法大学 行政法学院, 陕西 西安 710063; 广西大学 法学院, 广西 南宁 530004)

2021年5月21日,习近平在主持召开的中央全面深化改革委员会第十九次会议上强调:“要完善相关法律,依法管理校外培训机构”[1]。同年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅在印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(以下简称《双减意见》)中提出“全面规范校外培训行为”的要求[2]。随后,教育部及相关职能部门发布了诸多校外培训治理的政策性文件,校外培训治理呈现出“政策推动、行政主导”的特征。2023年8月23日,教育部公布的《校外培训行政处罚暂行办法》(以下简称《处罚办法》),仅对校外培训行政处罚制度作出规定,调整范围相对有限,且《处罚办法》属于部门规章,效力位阶较低。总体而言,校外培训治理仍缺乏法律层面的依据。对此,《国务院2022年度立法工作计划》明确提出要“推动校外教育培训监管立法”[3]。教育部政策法规司也将“推进校外培训监督管理暂行条例的制定”(1)参见《教育部政策法规司2023年工作要点》(内部文件)。纳入2023年工作要点。目前,国务院正在起草行政法规,着重顶层制度设计。习近平指出:“中国式现代化是分阶段、分领域推进的,实现各个阶段发展目标、落实各个领域发展战略同样需要进行顶层设计。”[4]教育现代化建设是中国式现代化的重要事项,提升校外培训的教育质量是实现教育现代化的重要目标。目前制定法律的条件尚不成熟,因此,国务院拟通过行政法规的方式规制校外培训。根据《宪法》第89条(2)《宪法》第89条规定:“国务院行使下列职权:……(七)领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作。”参见《中华人民共和国宪法》,法律出版社2018年版,第78页。、《立法法》第72条(3)《立法法》第72条第2款规定:“行政法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;(二)宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。”参见《中华人民共和国立法法》,国家法律法规数据库网,https:∥flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgxODE4NjVlZGMxNDAxODZkOWQ2ZjFjYjI1MDM%3D。规定,校外教育培训监管属于国务院职权事项。通过系统制定校外培训监管行政法规,为未来地方相关立法提供上位法依据。

学界对校外培训监管立法的研究具体建构不足,诸如:一是强调法治化监管,但疏于立法制度设计(4)董圣足、黄河、谢锡美《“双减”之下校外培训长效治理机制的构建与完善》,《苏州大学学报(教育科学版)》2022年第4期;朱军《校外教育培训的法治化监管》,《湖南师范大学教育科学学报》2022年第5期。;二是强调宏观性建构立法内容,具体制度建构不足(5)吴遵民、陈晓雨、孟凡星《关于我国校外培训立法的几点思考 ——基于“双减”政策落实与校外培训治理》,《现代远程教育研究》2022年第5期;刘宁、任海涛《如何立法监管校外教育培训机构》,《湖南师范大学教育科学学报》2022年第5期;王敬波《校外培训立法的三个基础问题》,《探索与争鸣》2022年第9期。;三是单从执法角度以及区域比较的视角讨论需完善立法,综合制度建构未显(6)申素平、吴楠《合法性与最佳性:行政处罚在校外培训监管中的基本依循》,《探索与争鸣》2022年第9期;薛海平、黄磊《校外培训监管立法路径的区域比较——以东亚地区为例》,《湖南师范大学教育科学学报》2023年第3期。。据此,本文将在校外培训监管立法缺位视域下,考察校外培训行业存在的问题,并尝试提出立法的因应之策。

一、 校外培训监管立法缺位及其不利影响

习近平指出:“要坚持问题导向,提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性,发挥立法引领和推动作用。”[5]47“问题导向”要求校外培训监管立法应当立足现实,解决校外培训治理实践中的问题。校外培训领域的主要问题是培训机构设立依据模糊、过度逐利、从业人员良莠不齐、监管依据不足以及学生合法权益保障不足等。

(一) 校外培训机构发展欠缺法律规制

校外培训机构在自主发展过程中缺少法律规制,呈现出无序发展的状态。

1. 校外培训机构设立依据模糊。《民办教育促进法》未对校外培训机构的设立和准入条件予以专门规定,相关主体的法律定位不清,导致培训机构量多而质不佳。截至2018年底,全国共摸排校外培训机构401 050所,存在问题机构272 842所,[6]由此所呈现出的校外培训机构无证经营、安全设施不周以及师资质量不高等问题不容忽视。

2. 校外培训机构经营行为缺乏法律规制。2019年中国教育培训市场规模约3.24万亿元[7],2020年中国基础教育在线行业融资额超过500亿元[8],校外培训机构营利性特征明显,并存在下列问题: (1) 收费价格虚高,过度逐利,加重家庭经济负担。(2) 机构营销行为过度。一是运营资金过度倾斜于广告宣传,难以保障教学研发经费。如,2020年1月至9月,猿辅导、作业帮、学而思网校的广告、销售费用多达55亿元。[9]二是广告过度宣传制造教育焦虑。“你来,我培养你的孩子,你不来,我培养你孩子的竞争对手”等向家长贩卖焦虑的校外培训广告语随处可见。[10](3) 行业恶性竞争。培训机构采取扩大营销、上市融资等资本化运作方式,引起行业无序竞争,加速中小型培训机构倒闭,进而出现卷钱跑路、退费无门等影响公民合法权益的问题,甚至影响校外培训行业的可持续发展。

3. 校外培训机构从业人员资质欠缺。校外培训教师资格评价体系不健全,这导致校外培训机构师资良莠不齐。具体包括: (1) 培训机构通过包装“名师”宣传吸引消费者,但实际上存在教师可能没有从业资格证、缺乏相关专业背景或教学经历、忽视教学研究等问题。[11](2) 从业人员素养不高,侵犯未成年人合法权益,如猥亵骚扰学生[12]。师资力量的优劣决定着教育质量以及社会的未来。[13]上述问题反映了校外培训师资水平不高,这将影响校外培训质量以及国家人才培养质量。

(二) 校外培训监管依据不足

1. 校外培训监管的直接法律依据不足。一是缺乏专门的校外培训监管立法。校外培训的相关规定散见于《教育法》《家庭教育促进法》《广告法》《未成年人保护法》《民办教育促进法》《体育法》等法律中,但皆为原则性规定,缺乏针对性和可操作性。例如,《民办教育促进法》第65条之规定是否包含校外培训机构须作进一步法理解释(7)《民办教育促进法》第65条第1款规定:“本法所称的民办学校包括依法举办的其他民办教育机构。”参见《中华人民共和国民办教育促进法 中华人民共和国民办教育促进法实施条例》,法律出版社2021年版,第17页。。再如,《体育法》第71条提出体育培训(8)《体育法》第71条第2款规定:“国家培育健身休闲、竞赛表演、场馆服务、体育经纪、体育培训等服务业态,提高体育服务业水平和质量。”参见《中华人民共和国体育法》,法律出版社2022年版,第18页。,但该法未具体规定体育培训内容。教育部颁布的《处罚办法》效力低并且调整范畴有限。二是相关政策有违法之嫌。《双减意见》提出“各地不再审批新的面向义务教育阶段学生和普通高中学生的学科类校外培训机构以及面向学龄前儿童的校外培训机构”[2],这与《宪法》第19条第4款“国家鼓励其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”[14]64的规定相抵触,不再审批新的校外培训机构可能无法通过合宪性审查。

2. 校外培训监管权力分工不明确。校外培训监管涉及教育、市场监管、民政、体育、文化和旅游等行政主管部门,可能发生多头监管或推诿监管的问题。例如,在校外培训立法缺位背景下,《民办教育促进法》第62条赋权教育行政部门监管校外培训机构发布虚假招生简章或者广告[15],但是《广告法》第55条又将该权力赋予市场监管部门[16]76,导致在实践中存在监管权力竞争或推诿的问题。

(三) 学生合法权利保障不足

校外培训在满足教育多元化需求的同时,亦使学生面临合法权益受侵害的风险。校外培训机构的无序发展会影响学生的健康成长和公平优质教育的实现。

1. 学生人身权利难得保障。《民法典》第3条规定任何组织或者个人不得侵犯公民的人身权利[17]4。校外培训的对象通常为中小学生,因此校外培训机构有义务保障学生在机构期间的生命权、身体权、健康权以及个人隐私权。但是由于校外培训机构良莠不齐、监管立法缺位以及在相对封闭的教育环境下家长无法及时介入,从而导致学生权益侵害事件时有发生。例如,培训机构内的暴力问题[12]、培训场所消防安全隐患、学生饮食安全问题、机构内公共卫生安全以及培训机构贩卖个人隐私[18]等,都会损害学生的人身权利。

2. 校外培训机构过度逐利,影响学生的受教育权。《教育法》第11条规定“国家采取措施促进教育公平”[19],但是校外培训机构在无序发展过程中,出现高收费、过度逐利等问题,不利于保障学生公平受教育的权利。例如,高收费与高质量教育资源挂钩,使得中低收入家庭孩子的优质教育资源匮乏,相关域外经验教训不容忽视(9)研究者通过分析欧洲、亚洲地区的影子教育发展状况,认为影子教育的市场化发展将维持和加剧社会的不平等,因为高收入家庭更有能力支付更多且更优质的课外补习。参见马克·贝磊、查德·莱金斯《影子教育:亚洲课外补习及其对政策制定者之启示》,张薇、张周琳译,香港大学比较教育研究中心出版社2015年版,第47页;Mark Bray,“Shadow Education in Europe: Growing Prevalence, Underlying Forces, and Policy Implications”,ECNU Review of Education,2021,4(3)。。

二、 校外培训监管立法的目的与原则

立法目的与立法原则在拉伦茨的法学方法中被视为法律的内部体系,对法律的具体规则设计和法律适用具有重要的价值导引作用,能使人们免于机械性的法律适用。[20]548-613校外培训监管立法的目的和原则具有不可忽视的作用,应当作为整个立法活动的开端加以探讨。

(一) 校外培训监管立法的目的

“目的是全部法律的创造者。”[21]109从功能上看,立法目的是立法活动之前提,是为了调整某一领域的社会关系,以应对具体社会问题。从立法技术来看,近年来我国立法趋向潘德克顿式总—分则立法体系,立法目的通常置于整部法律规范的第1条。因此,校外培训监管立法目的是顶层设计的重要开端。结合校外培训监管亟待解决的问题,相关立法目的可二分为直接目的与根本目的,前者是为了规范校外培训活动,后者是为了促进未成年人的健康成长。

1. 规范校外培训活动是立法的直接目的。校外培训行业存在着无证经营、过度逐利、虚假宣传以及从业人员素质不高等问题。这些问题既影响了校外培训行业的健康发展,也影响了未成年人的健康成长。在校外培训行业乱象丛生且监管法律缺位的前提下,有必要将规范校外培训机构及其活动作为直接立法目的。这一直接目的也将体现在后续的立法原则和基本制度等内容中。

2. 促进未成年人健康成长是立法的根本目的,是比规范校外培训活动更深层次、更基础的立法元目的。这一目的决定了整部法律的制度设计当以未成年人权益保障为逻辑起点,主要表现为: (1) 在法渊源上可追溯至《宪法》《教育法》《未成年人保护法》《民办教育促进法》等以确认未成年人权益保障的宪法、法律。(2) 在立法原则上使未成年人权益保障原则处于优先顺位。(3) 在制度安排上,无论是强制性规范还是促进性规范,皆应体现未成年人权益保障的立法精神。

(二) 校外培训监管立法的原则

校外培训监管立法的基本原则贯穿于立法活动的始终,并且指导具体的立法活动和法律适用,尤其能够有效指导各地方校外培训参与主体依据基本原则来理解、解释相关立法,协调中央与地方立法内容的一致性。结合中国特色社会主义法治体系、立法目的和各原则的重要性,相关立法原则依序为:党的领导、未成年人权益保障、公益性和分类监管原则。

1. 坚持党的领导原则。其理据有三: (1) 贯彻依宪立法原则。《宪法》和《立法法》都确认了中国共产党的全面领导地位。近年来诸多法律制定和修改都写入了“坚持党的领导原则”,例如《乡村振兴促进法》《妇女权益保障法》和《教育法》等。(2) 保障校外培训行业坚持社会主义办学方向。坚持党的领导能够保障校外培训行业全面贯彻党的教育方针,防范教育路线偏离和错误意识形态的渗透,构筑完整、有序、健康和繁荣的中国特色社会主义教育体系。(3) 促进校外培训机构的自我监督。校外培训机构设立的基层党组织负有宣传党的主张、贯彻党的决定和监督校外培训活动等责任,能够充分发挥党的自我监督作用。

2. 未成年人权益保障原则。校外培训的对象是未成年人,同时《宪法》《教育法》《义务教育法》《未成年人保护法》《民办教育促进法》等法律是校外培训监管立法的法律渊源,这些法律都强调了受教育主体的权益保障原则。因此未成年人权益保障作为立法原则有其合理性和合法性基础。这一原则有利于:(1) 强调校外培训机构的公益性,如义务教育阶段学科类校外培训机构统一登记为非营利性机构,鼓励社会组织、个人参与建设非学科类校外培训机构。(2) 规范立法主体、执法主体、司法主体和守法主体就校外培训事项当以未成年人权益保障为核心,例如未成年人隐私、身心健康和人身安全等。(3) 从保障未成年人德、智、体、美、劳全面发展的角度促进校外培训产业优化升级,应着重发力非学科的素质类教育培训,实现校内、校外的互补、增益教育模式。

3. 公益性原则。其理据有三: (1) 在法律依据上,《教育法》第8条和《民办教育促进法》第3条都明确了教育事业的公益性。校外培训作为社会力量参与教育事业的重要形式,也应遵循教育的公益性原则。(2) 在政策导向上,《双减意见》实施之前,校外培训行业的逐利性特征明显,冲击了教育的公益性。[22]对此,《双减意见》为遏制过高收费和过度逐利,要求义务教育阶段学科类培训实行政府指导价管理。(3) 在学科特点上,学科类培训主要面向义务教育阶段的中小学生,若与校内课程高度相关,可能会导致教师私设营利性补习班,从而干扰正常的学校教育秩序。因此,校外培训监管立法应强调公益性原则。

4. 分类监管原则。系指监管部门依据学科类和非学科类施行分类监管。关于校外培训分类监管的相关规定在《关于规范校外培训机构发展的意见》(国办发〔2018〕80号)(以下简称《规范意见》)[23]、《关于进一步明确义务教育阶段校外培训学科类和非学科类范围的通知》(教监厅函〔2021〕3号)[24]等三部政策文件中都有体现。这些政策文件在校外培训监管中发挥了重要作用,但是不属于法律规范。同时分类监管会影响后续的监管权力分配和制度安排。因此,应将分类监管确立为基本原则。

三、 校外培训监管立法的制度构想

校外培训治理的相关政策繁多,但效力较低,缺乏强制性规定。因此,在校外培训监管政策提供的制度性经验和立法资源的基础上,校外培训监管立法的出台将为校外培训监管提供明确的法律依据。关于校外培训机构的准入许可、融资限制、监管的职权分工以及设定吊销许可证的处罚等内容都需要依据行政法规进行调整。基本的立法设计内容包括市场准入许可制度、财务监管制度、培训内容监管制度、培训时间监管制度、广告监管制度、从业人员管理制度、安全风险防控制度、监管机制以及法律责任制度等。

(一) 建立校外培训许可制度

市场准入制度是国家调整市场经济秩序的重要行政手段和经济工具,意在规范、调整市场主体及其商事活动。在校外培训监管中引入事前许可准入制度,就是将从事校外培训的资格“权利化”,许可证书即权利凭证和义务承诺书。这将实现对校外培训机构数量与质量的控制,为后续的监管与执法提供了直接依据。

第一,依据《行政许可法》,并参照《规范意见》《双减意见》等政策,以及遵从分类监管原则,事前监管引入行政许可制度需考量如下问题:(1) 校外培训机构的行政许可类型。(2) 颁发校外培训行政许可证的权力主体。(3) 学科类校外培训许可事项范围。(4) 非学科类校外培训许可事项范围。(5) 义务教育阶段校外培训机构的法律性质等。

第二,校外培训行政许可制度设计,具体建议如下: (1) 采取法人登记和教育条件审批的双重许可。(2) 营利性校外培训机构属于企业法人,由市场监管部门负责登记管理事项,非营利性校外培训机构属于民办非企业法人,由民政部门负责登记管理事项;学科类校外培训的教育条件审批权限赋予县级以上人民政府教育行政部门,非学科类校外培训的教育条件审批权限赋予县级以上人民政府的其他职能部门,如文旅、体育和科技等部门。(3) 学科类校外培训许可事项范围与校内教学科目相适配,主要为文化类教育类型。(4) 非学科类校外培训许可事项范围与学科类校外培训相对,主要为艺术、科技和体育等教育类型。(5) 义务教育阶段校外培训机构分为学科类和非学科类,其中学科类校外培训机构确定为非营利性组织,以符合《宪法》初等义务教育设立之目的。(6) 其他许可事项可参照《教育法》《民办教育促进法》之规定,将组织机构、章程、教师、场所、设备设施和办学资金等制度条件列入许可登记范围。

总之,校外培训行业需要建立培训许可制度。但立法亦需要为大学生从事“家教”形式的勤工俭学活动预留空间。《双减意见》实施后,大学生从事“家教”形式的勤工俭学受到了影响。比如,华东师范大学家教服务中心自成立以来,致力于为校内学生提供勤工助学岗位,但在《双减意见》出台后不久,该中心便发布公告称终止业务。[25]《高等教育法》第56条规定高等学校的学生可以参加勤工助学活动(10)《高等教育法》第56条:“高等学校的学生在课余时间可以参加社会服务和勤工助学活动,但不得影响学业任务的完成。高等学校应当对学生的社会服务和勤工助学活动给予鼓励和支持,并进行引导和管理。”参见《中华人民共和国高等教育法》,国家法律法规数据库网,https:∥flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgwODE2ZjEzNWY0NjAxNmYyMGRmNjRlYzE2YzU%3D。,为大学生从事“家教”形式的勤工俭学活动提供了法律依据。据此,校外培训立法应在准入条件、家教活动范围和家教人员资质等方面设计不同于校外培训机构的监管要求。

(二) 明确校外培训监管范围

1. 建立收费与财务监管制度,规范校外培训机构经营行为。具体包括: (1) 价格监管。参照《价格法》第18条规定,明确义务教育阶段学科类培训收费属于公益性服务价格,由政府进行指导价管理(11)《价格法》第18条:“下列商品和服务价格,政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价:……(五)重要的公益性服务价格。”参见《中华人民共和国价格法》,国家法律法规数据库网,https:∥flk.npc.gov.cn/detail2.html?MmM5MDlmZGQ2NzhiZjE3OTAxNjc4YmY1ZTA1ODAxZWY%3D。;非学科类和高中阶段学科类培训收费由市场调节,实行价格备案管理,由培训机构定期向校外培训主管部门报送收费项目和标准。(2) 收费监管。参照《关于加强义务教育阶段学科类校外培训收费监管的通知》(发改价格〔2021〕1279号)[26]等规定,建立收费标准和项目公示制度;规定不得一次性收取时间跨度超过3个月或60课时的费用;规定校外培训机构实行预收费管理并将预先收取的费用纳入预收费专用账户管理。(3) 明确融资限制规定。参照《双减意见》,明确学科类培训机构一律不得上市融资,严禁资本化运作;上市公司不得通过股票市场融资投资学科类培训机构,不得通过发行股份或支付现金等方式购买学科类培训机构资产;外资不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体等方式控股或参股学科类培训机构。[2]此外,规定校外培训合同管理、关联交易以及会计审计等内容。

2. 建立培训内容监管制度。参照《双减意见》,规定校外培训材料实行备案审查制,培训机构对选编培训材料的情况要向教育行政部门和其他主管部门备案。同时规定选用境外课程、教材的应当遵守国家有关规定。

3. 建立培训时间监管制度。参照《未成年人保护法》第33条、第41条[27]以及《规范意见》,规定校外培训机构不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假组织义务教育阶段的学科类培训;校外培训机构的培训时间不得和当地中小学校教学时间相冲突。关于培训时间的具体规定可授权给校外培训行业主管部门作出具体规定,如线下培训每节课时长不得超过45分钟,每日培训结束时间不得晚于20点30分;线上培训每节课时长不得超过30分钟,每日培训结束时间不得晚于21点;每周培训总时长不得超过240分钟,各地校外培训主管部门可根据地方特点作出调整。

4. 建立广告监管制度。参照《广告法》《未成年人保护法》《民办教育促进法》《双减意见》等相关规定,明确规定禁止在主流媒体、公共场所以及户外等发布校外培训广告。

5. 建立安全风险防控制度。参照《未成年人保护法》《个人信息保护法》《网络安全法》等法律规定,健全未成年人安全保障制度。具体包括: (1) 校外培训机构须建立安全风险防控制度,配备安保设施和人员,定期开展安全检查,保证校外培训机构的消防安全、环保标准和卫生标准等符合国家的相关规定。(2) 校外培训机构不得非法收集、处理个人信息,应当履行保护未成年人和家长个人信息安全的义务。开展线上培训活动应当符合国家网络安全的相关规定。

(三) 确立校外培训监管机制

校外培训行政执法采用何种模式在法律层面尚未有明确规定,仅《行政处罚法》第18条提出推行建立综合执法制度,(13)《行政处罚法》第18条第1款规定:“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度,相对集中行政处罚权。”参见《中华人民共和国行政处罚法》,法律出版社2021年版,第49页。但没有明确涉及教育领域。只有《关于加强教育行政执法深入推进校外培训综合治理的意见》(教监管〔2022〕1号)(以下简称“1号文件”)[28]对校外培训执法模式提供了专门性制度经验,并对后续的监管机制研究具有引导作用。同时各地方也在积极探索校外培训执法模式,主要包括综合行政执法局牵头综合执法模式、市场监管部门牵头综合执法模式、联合执法模式。各地的实践探索可以为顶层设计提供现实支撑。通过吸纳各地校外培训治理的经验,在立法上明确校外培训监管机制。

1. 校外培训执法模式的实践探索

其一,以浙江省为代表的综合行政执法局牵头综合执法模式。根据“1 号文件”,浙江省教育厅等部门印发《关于加强校外培训监管行政执法工作的实施意见》(浙教监〔2023〕1号)(以下简称《实施意见》),对校外培训执法工作提出了具体指导意见[29]。浙江省的校外培训执法呈现出如下特点: (1) 明确执法权责,加强行业主管部门与综合执法部门的联合监管。根据《实施意见》之规定,教育、文化旅游、体育等部门履行日常监管职责,综合行政执法局行使省政府批准的综合行政执法事项的行政处罚权及与之相关的行政检查、行政强制措施等职权。此外,浙江省的校外培训监管强调行业监管部门有向综合执法部门提供专业指导的职责。通过行业监管部门与综合执法部门的协作,形成审批—监管—处罚的执法闭环。(2) 应用数字技术创新执法方式。校外培训监管事项较多,面临的问题比较复杂,数字技术赋能校外培训治理,有助于提升治理效能。浙江省推广“浙政钉·掌上执法”等政务应用平台,推动了校外培训执法工作的网上运行。

其二,以上海市为代表的市场监管部门牵头综合执法模式。上海市印发的校外培训治理相关规范性文件(14)《上海市人民政府关于加强本市培训机构管理促进培训市场健康发展的意见》(沪府规〔2019〕43号),上海市人民政府网,http:∥service.shanghai.gov.cn/XingZhengWenDangKuJyh/XZGFDetails.aspx?docid=REPORT_NDOC_004982;《上海市市场监督管理部门集中行使涉及培训市场的有关行政处罚事项与依据清单》(沪教委规〔2021〕1号),上海市人民政府网,http:∥service.shanghai.gov.cn/XingZhengWenDangKuJyh/XZGFDetails.aspx?docid=REPORT_NDOC_007063;《上海市校外培训机构设立与管理实施办法》,上海市人民政府网,http:∥service.shanghai.gov.cn/XingZhengWenDangKuJyh/XZGFDetails.aspx?docid=REPORT_NDOC_009053。,提出由市场监管部门牵头综合执法。上海市的校外培训治理呈现出如下特点:(1) 在监管主体上明确不同主体的职责。教育行政部门总体牵头协调校外培训工作;市场监督管理部门牵头实施校外培训综合执法,由市场监督管理部门依法相对集中行使涉及培训市场的行政处罚权以及与之相关的行政检查权、行政强制权;民政、文化旅游、体育、科技等主管部门依法履行监管职责。(2) 在执法机制上构建行业主管部门与市场监管部门的执法协作机制。2021年2月,上海市市场监管局印发的《上海市培训机构线索移交与执法协作办法》(沪市监规范〔2021〕5号),规定了校外培训机构违法线索获取、核实、移交以及行业主管部门与市场监管部门沟通配合、业务指导等内容。[30]各行业主管部门在日常监管中获取培训机构的违法线索,经核实认为违法事实成立,需由市场监管部门处罚的,应将线索移交市场监管部门处理。

其三,以江西省为代表的联合执法模式。根据“1 号文件”,江西省教育厅等部门联合印发了《江西省校外教育培训跨部门联合监管执法工作指南(试行)》(以下简称《工作指南》),以推进校外培训联合执法工作。[31]联合执法一般是指两个或两个以上行政执法机关,依据联合执法事项目录,共同开展行政执法,并依据法定职责分别作出行政处理决定的行政执法方式。[32]250江西省的联合执法模式具有如下特点: (1) 明确部门责任分工,构建跨部门联合执法机制。《工作指南》明确规定了校外培训联合执法的牵头部门、执法部门和配合部门。其中,教育部门牵头学科类校外培训和文化艺术类校外培训执法工作。科技、体育部门分别牵头科技、体育类校外培训执法工作。牵头部门如发现校外培训违法行为,应及时通知执法部门和配合部门,开展联合执法。(2) 以清单制方式明晰监管执法事项。校外培训监管职能部门应依据各自职责制定联合执法事项清单,明确校外培训违法违规情形、违法行为性质、法律依据等内容。(3) 争取党委与政府的支持,加强执法保障。《工作指南》提出,要争取党委、政府支持,从机构、人员、设备、经费等方面加强执法保障。要建立督查考核机制以监督执法中不积极履职的部门和人员。通过党委、政府的支持,为联合执法提供人、财、物的保障;并通过明确制度责任和政治压力[33]来保证联合执法部门执法的积极性。

2. 校外培训治理的经验考察与汲取

从校外培训治理的实践来看,各地在党委、政府的统一领导下,积极推进校外培训行政执法工作。其中浙江省的综合行政执法局牵头综合执法模式之优点是权责明晰,强调行业主管部门与综合执法部门的协作与配合,但行业主管部门协作配合的积极性等问题则是执法的难点。浙江省的综合执法模式还依托大数据技术治理,其优点是突破空间、人力等的局限,相关执法信息能及时同步上传至数据平台。这既为校外培训协同治理提供了优质的信息共享平台和分类监管硬件基础,也为校外培训执法信息公示、保障公众监督提供了有效路径。上海市市场监管部门牵头综合执法模式注重构建执法协作机制,有效促进行业主管部门与综合执法部门的协同执法,但仅靠上海市市场监管局印发的政策文件指导执法协同机制的运行,则难以保障执法协作机制运行的实效性。江西省的联合执法模式在党委、政府的领导下,明确牵头、执法和配合等多部门协同处理校外培训行政执法问题,有助于解决多头执法、重复执法等问题。这3种校外培训执法模式是基于各省实际开展的,各有优劣。为了深入推进校外培训的综合治理,国务院应及时总结校外培训执法实践的经验,充分尊重地方校外培训治理的现实需要,允许各地探索适宜本区域的行政执法模式。在立法层面需结合地方探索经验,为校外培训执法提供相关的制度保障。

鉴于此,校外培训监管的立法制度设计应当结合各地治理经验,并考虑立法目的、立法执行效果、立法实施成本等,确立校外培训的监管机制,具体包括: (1) 确立党委领导、政府负责的监管体制。校外培训的不同执法模式都涉及人、财、物等执法资源的统筹协调。党委具有管人和做事的权力[34],政府具有统筹指导各部门协同治理的作用。据此,确立党委领导、政府负责的监管体制,有助于整合校外培训监管执法资源。(2) 建立健全执法体制。省级人民政府应当负责建立健全校外培训执法体制,统筹协调校外培训执法活动,建立执法协调、协作机制。(3) 明晰职能部门职责。要明确国务院教育行政部门负责全国校外培训的统筹协调、监督管理等工作。国务院科技、文化和旅游、体育等部门在各自职责范围内,负责校外培训监督管理工作。县级以上地方各级人民政府教育行政部门,统筹协调本行政区域内的校外培训监督管理工作;其他有关职能部门按照职责分工,实施校外培训的监督管理工作。(4) 建立执法工作通报机制。教育、科技、文化旅游、体育等主管部门在日常监管中发现涉及其他部门职权范围事项的,应当及时通报给相关职能部门。负有监督管理职责的部门应当及时按程序办理,并将处理结果书面反馈给通报部门。(5) 建立全国性校外培训监管执法数据平台。依托大数据技术创建全国性的监管平台,统筹校外培训相关数据资源。校外培训监管部门应当及时上传监管、执法信息,保障信息的真实性和有效性。

(四) 建立健全法律责任制度

合理设置法律责任既是校外培训监管法治化的重要保障,也是立法质量和实施效果的重要保障。《处罚办法》对校外培训违法行为和法律责任作出规定,明确了擅自举办校外培训机构、变相开展学科类校外培训、校外培训帮助行为主体的违法行为以及校外培训机构日常运营阶段的违法行为、校外培训有关人员的违法行为以及校外培训机构违规竞赛的违法行为及其法律责任[35],解决了校外培训领域违法行为认定界限不明确、执法缺乏依据等问题。但《处罚办法》作为部门规章的效力位阶较低。未来在制定校外培训行政法规中,应进一步完善校外培训监管机关、校外培训机构以及校外培训机构相关人员等的违法行为及其法律责任。

1. 明确监管机关的监督职责。对不依法履行监管职责的校外培训监管部门,由上级行政机关或者有关机关责令改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;情节严重构成犯罪的应依法追究刑事责任。校外培训监管部门不依法履行监管职责,致使未成年人合法权益受到侵犯,涉及公共利益的,应由人民检察院提起公益诉讼督促监管部门依法履行职责。

2. 校外培训机构的法律责任。校外培训机构主要对违背国家教育方针、超出培训许可范围、违反培训时间规定、违反培训材料和培训课程要求、违反财务管理制度、发布虚假招生广告以及违反安全保障要求等行为承担责任。根据违法行为的具体情形,按照情节轻重设置警告、通报批评、罚款、没收违法所得、责令停止招生、吊销办学许可证等种类的行政处罚。对于构成犯罪的应依法追究刑事责任。

3. 校外培训机构相关人员的法律责任。(1) 举办者责任。参照《民办教育促进法实施条例》第62条规定[36],校外培训机构举办者主要对未履行出资义务、抽逃出资、非法获利等侵害培训机构办学权利或损害从业人员、受教育者权益的行为承担法律责任。根据具体违法情形,由主管机关给予罚款、没收违法所得和限制从业等种类的行政处罚;对于构成犯罪的要依法追究刑事责任。(2) 从业人员责任。从业人员承担责任的情形与其职责紧密相关,主要包括公开发表违反宪法言论、损害党和国家声誉的,超标、超前培训的,侮辱、体罚或者变相体罚学生的、与学生发生不正当关系或对学生实施猥亵、性骚扰的以及其他违反法律、法规或国家有关规定的情形。根据具体违法情形,由所在培训机构予以解聘,并由主管部门撤销教师资格证书或职业专业能力证明,5年内不得申请教师资格证书或职业专业能力证明;对于情节严重,影响恶劣的要撤销教师资格证书或职业专业能力证明,禁止从业;对于构成犯罪的要依法追究刑事责任。

4. 非法培训的法律责任。公民、法人或者其他组织未取得许可开展校外培训活动的,由主管部门根据违法情形给予警告、通报批评、罚款、没收违法所得等种类的行政处罚。对于构成犯罪的要追究刑事责任。

综上,校外培训监管立法已经提上立法议程,本文对校外培训监管立法的立法目的、立法原则、监管制度等基本问题进行了分析,以期为校外培训监管立法提供建议。本文只是一个尝试,更多的问题,如校外培训立法如何为校外培训服务于国家拔尖创新人才培养提供保障,如何为大学生从事“家教”形式的勤工俭学提供空间,以及如何鼓励面向贫困学生、学习困难学生、拔尖学生的免费培训,仍有待于进一步研究。