“三重一大”制度与行政决策程序统一构建*

沈斌晨

(中国政法大学 法学院, 北京 100089)

2018年,习近平总书记在主持党的十九届中央政治局第十一次集体学习时发表题为《在新的起点上深化国家监察体制改革》的重要讲话,从深化国家监察体制改革的角度出发,深刻阐述了为何要加强对公权力行使监督以及如何加强监督的问题。其中明确指出:“要认真执行民主集中制,完善‘三重一大’决策监督机制,用好批评和自我批评的锐利武器,把上级对下级、同级之间以及下级对上级的监督充分调动起来,增强监督实效。”[1]徐汉明提出:“‘三重一大’决策必须引入决策前、决策中、决策后的社会稳定风险评估。这是把职权机关的决策权装进制度的笼子,防止其任性,有效预防和化解社会矛盾的关键之策。”[2]“三重一大”制度既作为重要的决策监督机制对公权力行使起着至关重要的监督制约作用,又是加强社会治理和化解社会矛盾的利器。因此, 我们有必要对这一制度进行深入剖析,探索其与行政决策相统一的法治化途径。

一、“三重一大”制度的理论基础和历史脉络

“三重一大”制度最早见于1996年第十四届中央纪委第六次全会公报,该公报第一次将《中国共产党章程》中的“重大问题”予以具体化,即“认真贯彻民主集中制原则,凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用,必须经集体讨论作出决定。”[3]

1. 理论基础:民主集中制

民主集中制作为中国共产党的组织原则,深刻影响着党的组织生活。而就民主集中制的概念发源于何时,学界有着“列宁说”、“孟什维克说”和“施韦泽说”等[4]。从现有资料来看,民主集中制是经历了俄国无产阶级政党所处的历史环境和根据革命斗争形势和目标而产生的[5]。“从这个意义上说,民主集中制的创立,是19世纪下半叶和20世纪交替之际,欧洲工人阶级政党理论创造和实践活动的集体智慧结晶。”[6]

中国共产党在第五次全国代表大会上通过的《中国共产党第三次修正章程决案》第12条中,首次规定了民主集中制。自此,中国共产党人开启了民主集中制中国化的道路。这一道路也历经了曲折(1)中国共产党第六次代表大会后出现了极端民主化和非组织观点,直至1928年12月下旬古田会议召开才有所纠正。,直至中国共产党第七次全国代表大会上才有了对“民主”和“集中”关系明确的界定[7]。在此次会议通过的《中国共产党党章》第二章“党的组织结构”中明确规定:“民主的集中制,即在民主基础上的集中和在集中领导下的民主。”时至今日,尽管历代党的中央领导集体对民主集中制有着不同阐述,但其内涵正如习近平总书记所言:“民主集中制包括民主和集中两个方面,两者互为条件、相辅相成、缺一不可。”[8]

就“三重一大”制度而言,民主集中制中“民主”的体现即为党委讨论问题、作出决策要充分发扬民主,少数服从多数,广泛听取意见,严格执行末位表态制度;“集中”则是指下级组织服从上级组织、对违法违纪的错误决策实施领导负责制和终身追究制。可以说,“三重一大”制度的理论基础是民主集中制,同时其也是民主集中制在中国特色社会主义建设中的理论实践。

2. 党的十八大以前的“三重一大”制度

2005年,中共中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》(中发〔2005〕3号),其中第13条再次重申了“三重一大”制度的重要性。这使得“三重一大”制度开始即被定位为监督程序。随后,中国共产党中央委员会办公厅(以下简称中办)和中华人民共和国国务院办公厅(以下简称国办)又分别印发了《中央纪委关于贯彻落实实施纲要的分工方案和工作要点》,将“三重一大”制度建设和执行的具体任务分解到中央国家机关相关部门,使“三重一大”制度的贯彻执行不再局限于党内,而是推广到行使公权力决策的各级部门;不仅要求中央机关落实,而且延伸到地方和基层各个层面都要落实。自此,“三重一大”制度进入起步发展阶段。

(1) 高等院校和国有企业领域

从现有的资料来看,这一时期“三重一大”制度的实践主要集中在高等院校和国有企业领域,并且可以发现高等院校与国有企业最早启动了“三重一大”制度建设。就教育领域而言,北京大学在2004年即制定了相关制度(2)见《北京大学关于党政领导班子落实“三重一大”制度的实施办法》(党发〔2004〕4号)。,而随着教育部两份重要文件(3)见《中共中央纪委 教育部 监察部关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》(教监〔2008〕15号)和《教育部关于进一步推进直属高校贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》(教监〔2011〕7号)。的印发,一时间教育部直属的各高等院校均开始建立或完善“三重一大”制度,包括上海交通大学(4)见《上海交通大学党委常委会执行“三重一大”决策制度的实施办法》(沪交委字〔2011〕43号)。、清华大学(5)见《中共清华大学委员会关于校领导班子贯彻“三重一大”原则的实施意见》(清委发〔2012〕21号)。、东南大学(6)见《东南大学“三重一大”决策制度实施办法》(东大委〔2011〕35号)。等。而在国有企业领域,最早则可以追溯到中国水利水电建设集团公司下属企业于2003年陆续开始建立“三重一大”制度[9]。2010年7月15日,中办、国办印发关于“三重一大”的文件(7)见《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》(中办发〔2011〕17号)。,要求国有企业健全议事规则,明确“三重一大”事项的决策规则和程序。可以说,以“三重一大”制度为核心的国有企业决策机制已然确立。

(2) 行政决策领域

“三重一大”制度进入党政机关领域的时间稍晚于高等院校和国有企业领域。不仅如此,这一时期“三重一大”制度与行政决策联系并不紧密。“三重一大”进入行政决策的视野之中,在地市级层面的制度化建设最早可追溯至浙江省宁波市于2005年出台的《“三重一大”保廉工作实施意见》[10],在省级层面则最早可追溯至2007年上海市委办公厅印发的《关于党委(党组)实施“三重一大”制度的若干意见(试行)》(沪委办发〔2007〕22号)。笔者梳理发现,2005年时任浙江省委书记和2007年时任上海市委书记均为习近平同志。

2007年3月24日,在上海市委常委会扩大会议和全市党政主要领导干部会议上,习近平同志指出:“我到上海以后,当务之急是集中精力做好四件事。……第四件事就是要弘扬正气、惩治腐败,加强党风廉政建设。”[11]2007年8月7日,沪委办发〔2007〕22号文件印发[12],习近平同志在当年8月9日召开的全市党政负责干部大会上再次强调,要切实加强反腐倡廉的制度建设,只有加强制度建设才是反腐倡廉的治本之策[13]。由此可以看出,习近平总书记早在主政地方时就十分注重包括“三重一大”制度在内的党风廉政监督制度建设,为党的十八大之后“三重一大”制度的完善奠定了坚实的实践基础。

从习近平总书记所著的相关文献中也可以看出,民主决策、集体决策一直是他所倡导的,这与“三重一大”制度追求的“民主”价值观以及发挥监督作用的制度功能是一致的。因而,可以说“三重一大”制度深刻反映了习近平新时代中国特色社会主义思想中的民主思想[14]和“把权力关进制度的笼子里”[15]的反腐思想。

3. 新时代的“三重一大”制度

(1) 数量上显著增加

图1为涉及“三重一大”制度的法律文件数量统计(8)数据来源于北大法宝法律检索系统,由笔者以“三重一大”作为关键词以全文检索方式得到,检索时间截至2021年12月31日。图2和图3同。。

图1 2000—2021年涉及“三重一大”制度的法律文件数量

图2 涉及“三重一大”制度的法律文件发布部门(中央)统计结果

图3 相关省份涉及“三重一大”制度的法律文件数量

从图1可以看出,自党的十八大之后,“三重一大”制度被法律文件提及的次数呈阶梯式攀升,在2018年达到峰值。值得注意的是,从2015—2017年中央层面的数据可以看出,中央三令五申、反复强调“三重一大”制度的重要性,使得地方法律文件在2018年出现了大幅度增长,说明全国呈现上下一心、自上而下层层传递加强制度建设的良性态势。

(2) 多领域全面覆盖

图2为涉及“三重一大”制度的法律文件发布部门(中央)统计,图3为相关省份涉及“三重一大”制度的法律文件数量。

从纵向来看,根据图2可知,在中央层面不仅是行政机关,立法机关[16]、司法机关[17]均普遍建立了“三重一大”制度。从目前调查数据来看,国务院各部委均以规范性文件或者部门规章的方式,在本机关和下属企事业单位确立“三重一大”制度。图3说明,我国内地31个省(自治区、直辖市)全面覆盖建立了“三重一大”制度,其中江苏省各县市、各级政府机构基本上都以规范性文件的方式针对“三重一大”出台具体意见,具有重要的参考和研究价值。

从横向来看,目前“三重一大”制度已经不仅仅在国有企业[18]和高等院校[19]741领域继续发展,而且在全国多个领域也有了一定的发展,例如金融领域[20]、医疗领域(9)见《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》(国办发〔2017〕67号)。、行业协会领域[19]691等。

综上,党的十八大之后“三重一大”制度已经全面覆盖各级公权力行使机关和各领域,其重要性日益凸显。随着这一制度的不断覆盖,其在各领域理论界和实务界得到普遍接受和认同,已经形成了自下而上贯彻落实的良好社会基础。

(3) 制度内容不断丰富

通过对“三重一大”制度的内容梳理,可以发现“三重一大”的内容不断丰富,表现为决策事项的范围不断扩大。以天津市人民政府“三重一大”制度为例,天津市各部门纳入集体决策的“三重一大”事项范围包括所有的制度性行政政策调整,所有的党政领导干部、人大代表和政协委员的任免和推荐,重点项目安排和大额支出(10)见《天津市人民政府关于进一步规范“三重一大”决策工作的意见》(津政发〔2015〕6号)。。可以说,“三重一大”制度从具有全局性、基础性和长远性社会公共利益的决策事项,拓展到决策机关的制度性安排建设,已经涵盖决策机关日常工作的全部范围。

通过不断加强制度建设,各地的“三重一大”制度不仅包括决策事项的内容,一般情况下还包括决策程序、监督检查和责任追究等内容,并已成为“三重一大”制度的固有内容。“三重一大”制度已经展现出强大的自我发展动力和法治化发展的趋势表征。

(4) 党内法规日益重视

“三重一大”制度也在党内法规日益完善的过程中受到重视:一方面,集体决策作为“三重一大”制度的核心要义,被多部党内法规予以规定。例如,《中国共产党章程》在以集体决策作为民主集中制组织原则具体体现的基础上,又在干部选拔方面(11)见《中国共产党组织工作条例》第39条。、党组工作方面(12)见《中国共产党党组工作条例》第28条。以及政法工作领域(13)见《中国共产党政法工作条例》第16条。等党内法规中,对集体决策予以细化规定。另一方面,2021年3月27日发布的《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》中,明确要求在对“一把手”的监督中要“贯彻执行民主集中制,完善‘三重一大’决策监督机制”;不仅如此,还要求把“三重一大”决策制度执行情况作为巡视巡察、审计监督、专项督查的重要内容。

以上党内法规的有关规定,均体现出党中央旗帜鲜明地反对“一言堂”的政治态度,而且把“三重一大”制度作为执行民主集中制的重要考量依据。

综上所述,从数量、地域、领域、内容和受重视程度均可看出,新时代的“三重一大”制度具有独特的政治地位,应当被赋予更大的时代意义和更高的法律地位。

二、“三重一大”制度与行政决策集体讨论决定程序之重合

党的十八届四中全会明确指出:“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”这是党中央对行政决策科学化、民主化和法治化提出的总目标。其中,“集体讨论决定”被定义为行政决策中重要的法定程序。2019年4月20日,国务院颁布《重大行政决策程序暂行条例》(以下简称《条例》),其中第三章第二节明确规定了集体讨论决定程序。不仅如此,全国各省份关于重大行政决策程序的规定都确立了这一程序。在学界,有学者对行政决策中的“集体讨论决定”展开了较为细致的研究[21-22]。从法律规定和研究成果来看,笔者认为“三重一大”制度与行政决策集体讨论程序已经高度重合。

1. 理论基础重合

2. 制度目的重合

《条例》之所以规定集体讨论决定制度,是因为“对重大行政决策实行集体讨论决定,有利于发挥决策机关领导班子的集体智慧,对加强领导班子内部民主监督也具有重要作用”[24]146。对比“三重一大”制度,以昆明市为例,《昆明市人民政府“三重一大”集体决策工作制度》第2条明确了制度目的:“严格执行‘三重一大’集体决策制度,是落实党风廉政建设主体责任的基本要求,是推进科学有效预防腐败的重要手段……”(14)见《昆明市人民政府关于印发昆明市人民政府“三重一大”集体决策工作制度的通知》(昆政发〔2016〕5号)。以上两项工作制度均充分体现出对行政权力予以监督的制度目的。究其原因可以发现,无论是集体讨论决定制度还是“三重一大”集体决策制度,二者的实质和根本仍然是会议决定制度,凡有会议必有议题,这表明决策事项至少要在内部予以公开化,“‘阳光’是最好的防腐剂”,因此二者同属会议决定制度使其制度目的产生了重合。

一般而言,公开范围越广,滋生腐败的可能性就越低。但在重大事项决策上,并非公开范围越广越有利于工作的开展,而是越是重大的决策越应当谨慎公开。这就形成了矛盾,而解决这一矛盾的方法即在于对公开范围予以合理控制。决策具体事项在行政机关内部予以公开,既可以有效避免尚不成熟的决策事项引发民众争议,也能够防止行政首长独断专行。因而,二者制度目的上的重合也是在公开范围上予以考量后形成的重合。

3. 决策事项范围重合

根据对“三重一大”制度的解释,通过检索可以看出,在党内法规方面“三重一大”所决策的事项表现为《中国共产党党组工作条例》第17条第1款(15)党组讨论和决定本单位下列重大问题:(一)贯彻落实党中央以及上级党组织决策部署的重大举措;(二)制定拟订法律法规规章和重要规范性文件中的重大事项;(三)业务工作发展战略、重大部署和重大事项;(四)重大改革事项;(五)重要人事任免等事项;(六)重大项目安排;(七)大额资金使用、大额资产处置、预算安排;(八)职能配置、机构设置、人员编制事项;(九)审计、巡视巡察、督查检查、考核奖惩等重大事项;(十)重大思想动态的政治引导;(十一)党的建设方面的重大事项;(十二)其他应当由党组讨论和决定的重大问题。的规定,而《条例》第3条第1款(16)本条例所称重大行政决策事项(以下简称决策事项)包括:(一)制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施;(二)制定经济和社会发展等方面的重要规划;(三)制定开发利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施;(四)决定在本行政区域实施的重大公共建设项目;(五)决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项。规定的决策范围事项,与之存在重合。这一重合只是部分重合,经过对比可以发现,重大行政决策事项只是党组职责的第(三)至(七)项。因此,“三重一大”制度中决策事项的范围实际上是广于行政决策的,主要区别在于“三重一大”制度中决策事项不仅包括行政决策,还包括行政机关内部事项的决策,如重大人事变动、业务调整等。这一现象产生的原因在于外部行政行为和内部行政行为的区分,内部行政行为主要调整对象是机关与机关之间以及机关与国家公务员之间的法律关系[26]。因此,可以看到《条例》不仅在事项上排除了这两类法律关系,而且从整个体例安排来看,公众参与、专家论证等制度由于内部行政行为的内部性而均不应出现在对内部行政事务的决策中,故《条例》中的“行政决策”并未涵盖对内部行政事务的决策。但如果因此而将二者分离看待,则可能出现在重合部分的决策事项上党组决定和重大行政决策存在冲突的问题。

4. 主体重合

无论是“三重一大”制度还是行政决策,如前所述均体现为集体决策,而此处的“集体”是具有一定范围的。通过对制度梳理可以发现,“三重一大”制度中的决策主体应为该决策机关的党组成员,而重大行政决策中的“集体”则是指决策机关领导班子,即机关的正职和副职领导。笔者对各级人民政府党组成员及其主要领导进行比较后发现,二者高度重合。参照对比国务院领导班子组成人员可知,国务院党组成员与国务院领导班子人员完全一致。这意味着各级人民政府党组会议与常务会议组成人员基本相同,因而,党组会议与常务会议讨论所得出的结论并不会因主体上的不同而意见相左。当然,按照《条例》的规定,进行重大行政决策时亦可召开全体会议予以讨论,这时的主体范围必然是广于党组会议的。因此,此处的重合只能认定为交叉重合而非全部重合。

三、“三重一大”制度与行政决策制度统一构建的优势

面对日益复杂的社会利益关系,国家治理体系现代化要求“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”[27]。行政决策在权力运行体系中扮演着重要角色,是所有行政活动的起点。因此,在法治政府建设过程中,必然需要一套行之有效且成熟的制度予以规范和引领。“三重一大”制度与行政决策制度的统一构建,将有效弥补制度上的不足与缺陷,具有多重优势。

1. 党的领导贯穿于行政决策全过程

“中国的党政制度性结构是中国社会运作的基本框架,政府行为无不在其框架下运行。这是中国政府决策的制度基础。”[28]因此,《条例》第4条明确规定要把党的领导贯彻于重大行政决策全过程,其具体制度安排体现在《条例》第31条(17)重大行政决策出台前,应当按照规定向同级党委请示报告。。尽管按照相关党内法规(18)见《中国共产党党组工作条例》和《中国共产党重大事项请示报告条例》。的规定,请示报告制度已经实施,但面对“全过程”要求仍然稍显不足:一是重大行政决策作出前请示报告意味着行政决策已经形成,党委的批复只能证明其对已经形成的行政决策进行了审查,而无法体现党的领导贯穿始终。这使得重大行政决策形成的整个过程中并未充分体现党的领导的制度安排,请示报告也可能因此而流于表面或脱离实际。二是如果党委在行政决策形成过程中全程参与,那么请示报告制度的意义则不复存在,反而加重了行政机关与同级党委的工作负担,影响工作效率。

“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[29]具体到行政决策制度之中,党的领导首先在于行政决策是否充分发挥民主,因此一套科学的行政决策制度必然是民主的制度;其次在于行政决策是否真实反映了党的意志。党的路线方针即是党的意志的最好体现,政府治理始于行政决策,党领导下的政府所作的行政决策绝不能歪曲或背离党的路线方针,党组织的参与则能有效保证这一要求。“三重一大”制度有效解决了党的领导与行政决策之间的间隙问题,因为“三重一大”制度既有民主的讨论,同时又是党委(组)直接参与的活动,所以该制度将有力推动党的领导贯彻于行政决策始终。

2. 党内法规与行政法律之间互补与转化

回顾“三重一大”制度的整个发展脉络,其诞生之初是作为党组织运行的规范机制而存在的,而党内法规是各级党组织和全体党员都应遵守的规范。因此,从历史脉络和规范群体来看,“三重一大”制度应当属于党内法规范畴。党的十九大报告提出,要实现依法治国与依规治党的有机统一。依法行政的合法性原则要求行政机关应当将法律作为基本遵循,而党的人民性决定党内法规的价值取向与行政法律具有一致性,促使党内法规与行政法律之间形成了相互促进、相互补充、相辅相成的局面。因此,党内法规的补充功能已然完全体现在“三重一大”制度对行政决策制度的补充之中,最典型的例证即在于各地各级行政部门纷纷出台关于“三重一大”的实施办法,作为日常行政决策的制度性规定。

然而,这样的制度补充具有一定的不足之处:一是“三重一大”制度的重要性与其效力级别不符,致使现实生活中行政决策的重要遵循与制度建设脱节。从表1和图4可看出,“三重一大”制度建设均以规范性文件形式出现(19)数据来源于北大法宝法律检索系统,由笔者以“三重一大”作为关键词通过标题检索方式得出,检索时间截至2021年12月31日。。规范性文件的效力级别较低,与“三重一大”制度在行政决策领域的重要程度不相符,将导致制度权威性受损,同时时效性较短。二是“三重一大”制度在中央与地方受到的重视程度不一,导致该制度出现中央与地方两极分化。尽管党和国家的重要文件中均提及“三重一大”的重要性,但表1却显示出中央层面的“三重一大”制度建设主要体现在高等院校和国有企业领域,覆盖面有待进一步扩大。

表1 中央层面“三重一大”制度建设文件

图4 地方层面“三重一大”制度建设文件效力级别

上述不足意味着党内法规与行政法律的粘合度不够,统一构建具有其必然性。不但如此,尽管学界已有学者提出了将成熟的党内法规统合升级至法律体系之中[30],但现实中尚未见到实例。因此,将“三重一大”制度与行政决策制度统一构建是党内法规向法律转化的开创性之举,具有深远意义。

3. 深化全面从严治党

行政决策制度建设相对滞后是目前行政法领域的突出问题。当前实践中,行政活动中大量行政决策均以规范性文件的形式出现,而理论学界往往是以规范性文件的事前控制(公众参与和专家论证)和事后审查(司法审查)为重点进行制度建设和讨论,对事中监督的探讨不够充分。从《条例》的立法体例可以看出,集体讨论决定制度已是行政决策作出前的“最后一道关口”,也是最重要的一环,原因在于无论是从我国行政机关首长负责制的要求来看,还是从体现民主集中制中“集中”的要求来看,都需要行政机关领导予以决定。在行政决策事前酝酿以及事后执行过程中,行政机关领导并不是直接实施者,因而唯有在行政决策作出前的最后一环中才能发挥实质性作用。

“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验。有权的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[31]加强对权力运行的制约和监督是全面从严治党的应有之义,坚持“把权力关进制度的笼子里”是党的十八大以来全面从严治党的标本兼治之策。“三重一大”制度的关键定位在于监督,可以说监督是“三重一大”制度的源泉和灵魂,关键即在于通过民主会议的形式让事关全局、民生的决策权行使受到制约。从前文对“三重一大”制度内容的阐述来看,“三重一大”已然建立起“决策事项—决策方式—决策程序—决策监督”的链条式制度。反观《条例》监督色彩不强,更注重突出决策的科学性和民主性,强调了行政决策中党的领导,对决策过程中党的监督则强调不够。监督一旦弱化,责任追究的力度必然削弱。目前,关于行政决策责任追究的制度建设虽然不少,然而主要依据的仍然是中央的政策性文件和地方规范性文件,没有全国范围统一的、专门的关于行政决策责任追究的法律。“三重一大”制度内容进入行政决策制度之中,是在权力结构中将制度治党和责任追究法治化的举措之一。

四、“三重一大”制度与行政决策制度统一构建的路径

从前文可以看出,“三重一大”制度与行政决策制度并轨运行具有了制度上的相融性和必要性,可以说二者的统一构建已具备了相当基础,但仍然需要解决以下问题。

1. 决策形式的选择

根据《条例》第30条第1款之规定:“决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论。决策机关行政首长在集体讨论的基础上作出决定。”而“三重一大”制度中的决策形式往往规定为“党政班子会议”“党委会议”等党政主要负责人参与的会议。根据《中华人民共和国公务员法》第4条之内容,我国公务员制度坚持“党管干部”的原则。因此,中国共产党机关工作人员同样被纳入国家公务员序列之中[32]。尽管决策主体上存在交叉重合,但仍然应该注意到某些行政机关的党委(组)负责人和机关负责人并不一致。这也就意味着决策机关常务会议中可能并不包括党委(组)负责人,而党委(组)负责人参与并发挥重要作用的“党政班子会议”所作决策未能完全纳入法治化轨道。因而,当“党政班子会议”出现决策错误时,难以对领导班子“一把手”予以追责。

基于权责一致的逻辑,党委(组)负责人理应对“党政班子会议”“党委会议”等会议上所作关于行政决策之决定负责。因此,自然应当将“党政班子会议”“党委会议”等会议形式在《条例》中规定为合法的决策形式之一。这样规定将具有两大作用:一是党委(组)直接参与决策会议,在避免向党组织重复请示汇报提高工作效率的同时,又体现出决策过程中党的领导;二是有效利用法律制约党委(组)负责人以党的名义“以权代法”。若出现行政决策重大失误,责任追究将更加准确,避免权责不一的问题。

2. 决策事项的范围

如前所述,“三重一大”制度的部分决策事项属于内部行政之范畴。笔者认为,统一构建时应当以外部行政行为与内部行政行为的划分为依据,将所有对行政机关外部行政相对人权利和义务产生实质影响的行政决策事项纳入《条例》规制之范围,而与内部行政相关的行政决策事项只适用《条例》第三章“合法性审查和集体讨论决定”,其余均排除适用。这主要是基于以下原因:

一是内部行政行为的性质或特征决定其不应适用决策前论证和决策后执行监督。内部行政行为大致可分为两类:一类是行政机关与行政机关之间的往来公函、请示批复以及磋商会谈等;另一类是行政机关与工作人员之间的人事安排。这两类行政行为有其独立的运行机制:第一类决策前往往是由行政机关负责人以行政机关名义与另一行政机关的负责人进行商讨或协商,可能尚无确定性结论,并不会对外部行政相对人产生实质影响(20)若对外部行政相对人产生实质影响,则出现了内部行政行为外部化,自然不再归属于内部行政行为,而理应适用《条例》规定。,进而无需谨慎论证和后续执行。第二类决策实质是行政机关对工作人员的管理行为,根据“党管干部”的原则,在决策作出之前应由组织部门予以考察考核;决策作出之后,理应受到《中华人民共和国监察法》的监督,而非《条例》所管辖之范畴。故内部行政行为不必完全适用《条例》之规定。

二是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第13条之规定,单纯的内部行政行为并不可诉。因此,行政决策事项的范围应受限于司法审查的范围,否则将会造成行政决策制度与行政诉讼制度的冲突。故上述范围的框定将更具有可操作性,更符合当前的行政法体系。

三是内部行政行为仍然需要合法性审查。依法行政的原则适用于所有行政行为,故不应因外部行政行为和内部行政行为的区分而忽视内部行政行为的合法性问题。甚至由于内部行政行为多与行政机关职能职责、行政机关人员配置等宪法或宪法性法律相关,而更应着重审查其合宪性。

四是内部行政行为经集体讨论作出是“三重一大”制度的应有之义。根据前述的党组职责以及“党管干部”的原则,尽管内部行政行为不属于传统意义上的行政决策,但仍然受到行政机关与党组织的双重管辖,故在作出内部行政行为时理应适用“三重一大”制度,即重大干部任免必须经集体讨论作出决定。加之“三重一大”制度本身与行政决策集体讨论决定制度存在一定重合,内部行政行为仍然需要适用《条例》中关于集体讨论决定的条款,这也使内部行政行为更能为行政法所规制。

3. 监督机制的完善

按照《条例》的立法体例,公众参与、专家论证、合法性审查等机制一定程度上对行政决策的失误起到了纠偏的作用,其第五章规定的行政决策机关、决策承办和决策执行等单位的法律责任,也从决策错误的后果上明确了责任追究问题。但无论是决策前的纠偏机制,还是事后的责任追究,都难以完全保证决策机关在决策时保持警醒和慎重。行政决策失误所带来的后果往往具有影响力强、危害性大、覆盖面广的特点。因此,如果对行政决策权的监督只以结果而论,可能导致难以挽回的损失。综合分析多地关于“三重一大”制度的规定,笔者认为,《条例》应当吸纳“三重一大”制度中的下列议事规则,以实现从事中监督的角度有效制约行政决策权行使:

一是领导末位表态。领导末位表态是指,凡领导班子在研究决定决策事项时,由班子其他成员先表态发言,经集体讨论,“一把手”在议事决策中应最后一个表态发言。这一做法将有效防止“跟风”现象和“一把手”利用权力对决策走向产生影响。

二是纪委监委列席会议。纪委根据党内法规对党员进行监督,而监委依据《中华人民共和国监察法》等在法律上依法享有监察权。纪委监委列席会议能有效“把纪律挺在前面”,通过列席能够有效避免决策失误,也能有效将各议事规则真正落到实处。

上述做法能有效防止决策时党政负责人的主观擅断和权力任性,有助于实现对行政决策全过程的有效监督。