加强基层人大工作发展全过程人民民主

任怀玉

（中共甘肃省委党校，兰州，730000）

一、有关基层人大工作的相关论述与研究

我国人民代表大会制度经过多年的实践，已经在各个方面得到发展与完善。目前，我国人大工作的薄弱环节主要在基层县乡两级，加强基层人大工作是补短板和强弱项的重点。关于基层人大工作的研究，学者主要从加强党的领导、代表主体意识、强化基层立法、运用现代技术赋能等角度总结了基层人大工作面临的挑战与问题，并提出加强基层人大工作的对策建议。如戴激涛从党和人大的关系角度提出，宪法法律为我国全过程人民民主提供了基本的法律依据，中国共产党通过人民代表大会制度，领导全国各族人民实现全过程人民民主，加强人大工作应该坚持和加强党的全面领导[1]。李文亮等从人大代表的角度阐述了其主动履职意识与能力不足，因此要进一步提高人大代表的思想认识与使命感，加快提升人大代表的履职动力与能力[2]。黄毅等提出，大数据技术能够调动民主参与，有助于赋能人大履职，提高其履职能力与水平，应充分利用人工智能技术，提高人大履职水平与效果[3]。也有学者提出综合性观点，即人大工作要突出政治性、针对性、时效性、规范性与人民性五大特征，坚持党的领导，服务大局，问计于民，提高能力[4]。结合党的二十大报告及学者研究我们可以看出，人大是我国全过程人民民主最重要的组成部分，我国人大工作的薄弱环节在基层，研究基层人大工作具有重要的意义。国内学者从不同角度研究了我国基层人大工作面临的困难与问题，这些研究成果为本研究提供了重要启示。然而，纵观相关研究，从管理学基本要素角度系统研究基层人大工作问题的文献相对较少，从制度角度对基层人大工作进行研究方面相对薄弱。本文试图从管理学角度出发，从机构、人员、能力与制度四个方面研究我国基层人大工作面临的问题，并提出相应对策建议。

二、我国基层人大工作中面临的实际问题

经过几十年的实践探索，我国已制定了一系列比较完善的法律法规来推进基层人大工作，充分保障了人民代表大会在国家生活中的地位与作用。但是，在基层人大的工作实践中，我们发现一些急于解决的问题。

（一）基层人大机构建设长期滞后

人大作为国家权力机关，具有立法权、监督权、决定权和任免权，使用好人民赋予人大的权力，保护民众利益和国家公器不被损害，首先必须加强组织机构建设，脱离了组织机构建设，人大履职就无法压实责任，基层民主也就无法真正落实。在我国县乡人大机构建设过程中，目前面临的主要问题就是县级人大机构建设滞后，乡级人大机构建设更加滞后。我国最新公布的地方组织法对县级及其以上人大常委会的构成人员作了明确要求，在职权方面，该法规定了县级以上地方各级人民代表大会的十五项职权，涵盖内容广泛，其中包括国民经济发展规划、财政预算、重大项目等专业性非常强的工作事项。从职权清单内容来看，需要县级人大设置专业的机构来落实相关要求。关于县级人大机构设置，地方组织法第三十三条规定，“县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会”。该法第五十九条又规定，“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和法制工作委员会、预算工作委员会、代表工作委员会等工作机构”。该法第三十三条与第五十九条中的规定对于县级人大机构设置没有强制性，现实中很多县区人大机构设置随意，在全国范围内差别巨大，有的县人大机构只有“一室四委”，有的县人大机构则“多室多委”，机构建设的规范性与制度性不足。在乡镇街道一级层面，一般乡镇人大机构只有主席和秘书两人，人大主席由党委书记兼任情况突出，专职副主席配置不足，秘书临聘现象突出。乡镇一级人大机构建设薄弱问题，严重影响了基层人大履职能力提升，急需加强机构建设。

（二）基层人大人员构成“少老兼”现象突出

配置结构合理的工作人员是落实人大主体责任的重要依托，也是实现基层全过程人民民主的重要载体，为县乡两级人大配足派强工作人员是充分发挥人大职能与发展全过程人民民主的应有之义。从目前我国人大工作的实际情况看，基层人大人员构成方面存在“少老兼”三方面的问题。地方组织法规定，在县级人大常委会组成人员的配置方面，“县、自治县、不设区的市、市辖区十五人至三十五人，人口超过一百万的县、自治县、不设区的市、市辖区不超过四十五人”。相对于县级人大要听取审议政府工作报告、审查批准预算、讨论决定重大项目、组织选举与协助立法等的工作要求，目前地方组织法对于县级人大常委会组成人员名额的规定无法满足实际需求，其人员数量下限太小，上限还有提升的空间。按照三人一个委员会进行设置，能设置五到十二个办事机构，无法满足履职要求。地方组织法对于委员兼职和年龄结构方面，并无明确规定。在人大的实际工作中，一些离退休干部占到委员中的很大部分，其年龄结构偏大，立法与评估等方面的专业知识与技能不足，不利于县级人大开展工作。另外，委员中存在大量兼职人员，其主责主业并非人大工作，影响了县级人大工作的有效开展。就乡级人大而言，无论是地方组织法还是选举法，都没有对乡级人大机构人数与专职情况作出明确规定，现实中乡镇一级人大机构及其人员设置随意，有的地方党委书记兼任人大主席，有的乡镇人大副主席为兼职人员，主要领导长期不能专职，影响了人大工作有效开展。县乡两级人大直接面对群众，而人大工作人员的“少老兼”问题，使得民主最为基层的部分出现了薄弱环节，影响了人大履职能力与发展全过程人民民主。

（三）基层人大履职能力与履职意识相对不足

就目前基层人大工作履职内容与实际需要来看，基层人大工作涉及发展规划、财政预算、重大项目、执法检查等专业性非常强的事项，人大工作对其干部能力要求很高。目前，在大多数乡镇一级的人大代表选举过程中，所选出的代表，其政治素质与专业水平相对较低，其履职时间和履职能力相对不足，很多代表不会开展调查研究等，任期内提不出任何建议、意见。在县乡两级人大代表的选举过程中，为了增强代表的广泛性，地方组织法与选举法中对代表人数作了规定，但对代表的专业能力并无要求。在实际工作中，有的县乡在代表选出后，打破选区概念，按照专业分组，但依然无法满足专业性工作的需要。目前，我国基层人大代表基本上以兼职代表为主，据最新研究表明，全国兼职人大代表占总人数的比例在95%左右，专职代表主要分布在省级及其以上人大代表之中[5]，加上代表选举过程中对专业性关注和要求不足，有的基层兼职代表无法胜任工作。一些代表既不懂调查研究方法，不会数据统计，又无时间开展调研，导致其无法完成提出议案、建议意见等工作，履职能力现状堪忧，影响了人大履职和全过程人民民主的质量。人大是国家权力机关，人大代表履职肩负人民重托，但一些代表对人大代表的责任义务及享有权利没有全面清醒的认识。县乡两级党委在代表推荐过程中，对候选人的责任意识与能力把关相对不足。代表选出后的教育学习和培训工作没有较好落实，再加上基层兼职人大代表的考核机制、奖惩机制与代表述职制度有待完善，无法对代表形成有效的激励与约束。这致使基层人大代表的履职意识不强、履职能力不高，人大代表作用发挥不充分。

（四）基层人大履职机制有待完善

基层人大履职面临的机制问题，主要体现在基层人大对“一府两院”的工作监督方面。基层人大的职能有着自身的特殊性，其虽然不直接在本区域内立法立规，但是其承担着检查国家法律法规执行情况、审议决定本区域内重大民生项目、审查批准县乡两级财政预算等重要事务。然而在基层人大工作实践中，往往由于代表自身与体制机制原因，使得监督工作比较薄弱，甚至在某些领域监督困难，基本无法实施。如在县乡两级重大项目的实施过程中，人大对于项目的预先审查决定很少，事中监控很难实现，事后效果评估也无法做到。造成这一问题的原因是多方面的，一方面是地方组织法规定基层人大要决定本区域内重大经济、社会、文化与公共项目，但没有对具体事项的审批决定程序作出明确要求，没有提出强制约束性条款，如没提出“非人大审查不得审批开建”等强制性条款。另一方面，相关重大项目建设及预算的审查方面，需要一定的专业人员，一般县乡两级人大不具有这方面的专业人才或专业人才紧缺，基层人大的实际审查能力不足。再如对于司法机构工作的审议，其面临着指标全面及分析客观等很专业的问题。另外，相关法律法规也没有明确规定拒绝调查监督的责任后果，没有规定对“一府两院”报告审议不合格的责任后果，这些问题需要完善相关制度予以解决。

三、推进基层人大工作的对策建议

按照党的二十大报告要求，要进一步提高全过程人民民主的制度化、规范化、程序化水平，在2035年实现国家治理体系与治理能力基本现代化，就必须解决基层人大工作中的实际问题，完善相关制度。针对基层人大工作面临的问题，本文提出以下对策建议。

（一）压实党委责任，加强基层人大机构建设研究与检查

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，党领导人大工作是中国特色社会主义的重要制度。因此，加强基层县乡两级人大工作，必须加强党委领导，压实基层县乡两级党委领导人大的责任，切实发挥人大职能。从目前实际情况来看，应从三个方面加强基层人大机构建设。一是要强化对基层人大工作的考核，倒逼基层人大机构建设。各级党委要按照地方组织法和选举法的规定，对县乡两级人大工作及其机构建设进行考核，相关考核指标与考核结果可作为工作能力与工作业绩判定依据。压实县乡两级党委对基层人大工作的领导责任，倒逼基层党委重视和加强人大机构建设。二是在各级党委的领导下，加强基层人大机构建设研究。按照党的二十大精神，到2035 年我国要建立基本现代化的民主制度，人民代表大会制度也不例外。目前，从我国基层人大工作的实际看，亟须加强基层人大工作研究，尤其是对全国各地基层人大工作中机构设置情况进行研究，适时完善相关法律制度，推动基层人大机构建设。三是推动地方组织法相关条款落地，加强县乡人大机构建设。地方组织法第三十三条指出，“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、环境与资源保护委员会、社会建设委员会和其他需要设立的专门委员会；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会”。该法对县一级人大机构设置作出了明确要求，实践中，可以在县级人大常委会现有办事机构和工作机构基础上，增设法制委员会、财政经济委员会。

（二）多措并举，加强基层人大干部队伍建设

针对基层人大干部队伍建设方面存在的“少老兼”问题，可从以下三个方面加强工作。一是增强政治意识，配足基层人大工作人员。县乡两级人大是基层国家权力机关，如果基层人大人员配置不足，全过程人民民主必然会打折扣。因此，要尽快为县乡两级人大配置足量的工作人员，切实加强人大的各项工作。二是尽快实现县级人大常委会组成人员的年轻化。县级党委要充分考虑人大常委会组成人员的年龄结构，对于无法履职或履职有障碍的“老龄人员”进行严格控制，以防人大成为干部退休的过渡机关，切实建立起老中青相结合的人大工作队伍。对于常规性工作需要而招聘的人员，一律按照年轻化标准来招聘使用，为县级人大的每个工作委员会配备一名相关专业的年轻专职干部。三是建立一支专兼结合的人才队伍。针对基层人大专职人员太少、兼职人员太多的实际情况，可探索建立一支专兼结合的人才队伍。在乡镇街道一级，建立人大主席专职制度，减少党委书记兼任人大主席的情况，切实增强人大监督职能。

（三）加强管理培训，利用各种资源提升基层人大履职能力

针对基层人大履职能力相对不足的实际问题，要着力加强以下几方面的工作。一是加强人大代表的考核管理。人大代表是通过复杂严肃程序选出的国家权力机关的组成人员，对其履职进行监督考核与奖励，是推进人大履职工作的重要手段。基层人大要根据实际情况，根据地方经济社会发展水平，建立相应的人大代表履职管理制度，避免代表工作流于形式，消除“橡皮图章”现象。二是要加强人大代表的学习培训工作，增强基层人大代表的政治素质与专业能力。每年要制订人大代表履职培训计划，并把培训资金列入财政预算且严格执行，通过培训提高其政治理论水平与专业能力，补齐短板。对于县乡人大工作人员及人大代表，要根据工作的需要进行专业性培训，在内容上突出问卷设计技巧与方法、调查研究技能、统计知识与技能、法律法规与政策等方面的培训，通过专业培训提高工作人员和人大代表的工作能力和履职能力。三是建立和使用好外联资源。县乡两级人大机构的专业人员缺乏，因此要借助省市人大指导工作的机制，与上级人大建立常规性工作联系机制，借助省市人大机构专业化资源的优势，服务县乡两级人大工作。县乡两级人大要建立基层人大工作专家库，整合县乡内法律、财经、审计、规划、环保等方面的专业人才，形成县乡人大可以使用的专家库。省级人大也可以建立全省人大系统共享的专业人才库，指导基层人大开展工作，协助基层人大提高履职能力。

（四）完善人大履职相关机制与制度

制度建设是加强基层人大工作的重要途径，也是推进全过程人民民主的重要方面。针对目前基层人大工作中存在的相关机制与体制问题，可从以下几个方面完善制度，解决相关问题。一是尽快完善相关法律法规，完善人大与“一府两院”之间工作机制的制度设计。做好地方组织法等相关法律法规实施调查，总结基层人大工作中的突出问题，为下一步完善和修改相关法律法规提供坚实的现实依据和法理基础。未来修改相关法律时，要对人大监督“一府两院”的机制、程序与后果作出明确说明。具体来说，要明确出台区域内重大项目决议的程序，建议加入“非人大审议不得报批与审核”的条款，明确说明人大审议“一府两院”工作报告时不通过的后果，明确说明县乡两级政府及相关部门不配合人大代表监督的后果。总之，对于各类不作为、懒作为的后果，在相关法律制度中给予明确说明，以便相关制度得到真正贯彻执行。各级人大要加强政府重大项目审批立法立规审查，在相关制度和程序中明确加入“非同级人大审查不得报批”这一条。同时，结合实际问题与基层人大机构人员设置需要，适时修改地方组织法，从法律层面对基层人大机构设置与人员配置作出明确规定，从而解决基层人大人才队伍不足问题，解决人大常委会组成人员“少老兼”问题，切实提升基层人大的履职能力。可在法律中对人大代表联系群众的机制、群众反映问题的办理、相关考核奖励等进行明确规定，以促使提高基层人大的履职能力与水平。