关于新时代地方人大对外交往工作的思考

王新风

（湖北省人大常委会办公厅，武汉，430071）

习近平总书记在党的二十大报告中提出：“坚持高水平对外开放，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。”“积极推进人大、政协、军队、地方、民间等各方面对外交往。”2021 年修正的全国人大组织法增加规定：“全国人民代表大会及其常务委员会积极开展对外交往，加强同各国议会、国际和地区议会组织的交流与合作。”地方人大对外交往作为国家总体外交的重要组成部分和中国人大对外交往的有机组成部分,在新时代新征程担负着新使命新任务，加强新时代地方人大对外交往研究，积极做好地方人大对外交往工作，对于服务国家总体外交、服务保障中国式现代化、助力地方经济社会高质量发展具有十分重要的意义。

一、地方人大对外交往的历史回溯

（一）地方人大设立常委会为地方人大对外交往搭建了平台、提供了必要条件。1979 年7 月1 日，五届全国人大二次会议通过了《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，规定“县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会”“根据本行政区域的具体情况和实际需要……可以制订和颁布地方性法规”。据此，1979 年8月，西藏自治区在全国率先设立人大常委会。同年，青海、新疆等21 个省、自治区、直辖市先后设立人大常委会。1980年湖北等其他7个省级地方也相继设立人大常委会。自此，地方人大拥有了自己的常设机关和立法权，中国人大对外交往也因此具备了可以在国家与地方两个层面上同时开展的必要条件，也成为地方人大对外交往的正式开端。需要说明的是，本文所涉及的地方人大对外交往，即为地方人大设立常委会以来所开展的对外交往活动。

（二）改革开放历史进程为地方人大对外交往提供了物质保障、赋予了丰富内容。伴随改革开放的不断深入，地方人大对外交往陆续展开，开展地方人大对外交往较早较多的是经济相对发达的北京、上海、广东、江苏等省市。在接待来访外宾方面，1980年，上海市人大全年外事活动就达44件。1980年，湖北省人大接待了来访的美国俄亥俄州贸易界人士代表团、新加坡总理、日中友协等访华代表团。在组团出访方面，1981 年，湖北省人大首次组团出访美国俄亥俄州，这也是地方人大有资料可查的首次组团访问。1983年10月，江苏省人大组团访问日本爱知县，这是江苏省人大的首次组团出访。1984年10 月，上海市人大组团访问日本大阪府议会，并在次年与日本大阪府议会建立友好关系，这既是上海市人大的首访，也是国家间地方议会建立友好关系的首例。在设立人大专门委员会方面，江苏省人大（1993 年）、湖北省人大（1996 年）较早设立了外事委员会。地方人大对外交往还有诸多的首次。例如，2003 年12 月，上海市人大首次向驻沪领事官员介绍上海人大工作情况。2004 年9 月，上海市人大首次邀请外籍人士参与政府官员述职评议工作。2010 年1 月，江苏省人大首次邀请外国人旁听省人大会议等。此时期，各地方人大对外交往紧扣党和国家新形势新任务，服务改革开放和社会主义现代化建设，坚持不以社会制度和意识形态异同论亲疏，积极配合我国加大融入国际社会步伐。在延伸扩充国家外交和全国人大对外交往中，不断加强国家间地方议会交往交流，为国家塑造长期稳定外部环境等方面做出了重要贡献，自身对外交往也因此得到长足发展。

（三）进入新时代地方人大对外交往有了全新使命、更广阔舞台。党的十八大以来，地方人大对外交往定位更加精准、任务更加明确、成效更为显现。一是地方人大对外交往的数量明显增加。2018 年至2019 年，江苏省人大接待外国访问团组80 余批次。2019 年，广东省人大接待外国访问团组42 批次。2013 年至2023 年，湖北两届人大组团出访109批次。二是地方人大对外交往的质量全面提升。地方人大不仅积极服务地方发展和人大自身工作，也在国家外交和全国人大对外交往中做出积极贡献。例如，近年来，广西壮族自治区人大利用自身区位优势，积极与老挝、越南、柬埔寨、缅甸等东盟国家地方各界深化合作交流，同心防疫抗疫、相互借鉴学习，有力促进了双方经济社会发展进步。2018 年2 月，伊朗“桑吉”号油轮在我国东海发生事故沉没，上海市人大主动向来访的伊方代表团介绍我方海上救援处置情况，赢得伊方理解并消除误会，斡旋取得明显效果。2019 年1 月，加拿大非法扣押我国知名企业高管，上海市人大利用加拿大联邦议会来访时机主动发声，既打友谊牌、感情牌，更讲国际法和国际通行规则，说服加方代表团同意向加议会和政府报告我方意见，取得积极效果。三是地方人大对外交往的形式内容越来越丰富。一些地方人大逐步形成与外国地方议会定期交往机制。例如，广东省人大先后与8 个外国地方友城议会建立了机制性友好交流关系。湖北省人大先后与4 个外国地方议会建立了友好交流合作机制。与美国亚拉巴马州众议院、俄亥俄州众议院签订了友好交流意向书。一些地方人大在不方便线下交流的情况下探索形成视频信函交往方式。例如，2020年3月，湖北省人大在收到墨西哥合众国联邦议会众议院关于湖北疫情的慰问信后，及时回复感谢墨方慰问。在得知美国亚拉巴马州疫情蔓延情况后，又迅速送上湖北省友好省州的慰问祝福，表达携手抗疫的良好愿望。2021年3月，湖北省人大参加“第五届中美省州立法机关合作论坛视频会议”；同年7 月，湖北省人大参加“中俄立法机构地方合作视频会议”。还有一些地方人大积极探索开展“走进人大”活动。例如，2014年1月，广东省人大首次邀请华侨列席广东省人大会议。2018年6 月，上海市人大组织“外国驻沪总领事走进人大”活动等。此外，在加强地方议会交往，建立健全地方人大发言人机制，宣介国家、地方人大制度等方面，也有诸多新形式新内容不断涌现，有力服务了国家和地方经济社会发展。

二、新时代地方人大对外交往的重点任务

地方人大对外交往的任务选择决定了地方人大对外交往的方向及质效，地方人大对外交往的任务应从哪里来？我们必须从国家、全国人大、地方以及地方人大自身的角度进行深入分析后作出回答，以求定位准确、任务明确。

（一）新时代中国外交乘风破浪，地方人大对外交往要精准聚焦国家外交总体布局。面对世界百年未有之大变局，中国外交站在实现中华民族伟大复兴的战略全局高度，全面贯彻习近平外交思想，不断在世界乱局中化危为机，在全球变局中开创新局，为实现中华民族伟大复兴的中国梦、为推动构建人类命运共同体创造了良好的外部条件。与此相适应，地方人大对外交往就是要在服务国家总体外交中准确定位自身的工作任务。一是要善于从推动落实国家元首之间达成的重要共识中，定位地方人大对外交往的工作任务。在国家外交中，国家元首之间互访会达成广泛共识，其中会包括涉及地方人大的诸多内容，落实这些共识既是全国对外交往“一盘棋”的需要，更是地方人大作为政治机关，坚定做到“两个维护”的政治自觉，这也是地方人大对外交往工作任务的一个重要来源。例如，2015年9月，习近平主席访美期间与时任美国总统奥巴马达成加强中美地方交流与合作的重要共识。2016 年6 月，中国地方人大常委会与美国地方州议会共同参加的“首届中美省州立法机关合作论坛”，就是因此而产生的地方人大对外交往工作任务。经过双方共同努力，先后举办5 届论坛，历经中美关系跌宕起伏而未中断，为稳定中美关系做出了积极贡献。二是要善于从实行更加积极主动的开放战略中，定位地方人大对外交往的工作任务。例如，共建“一带一路”是我国提出的重大国际倡议，是解决世界经济问题的中国方案。共建“一带一路”倡议提出以来，从夯基垒台、立柱架梁到落地生根、持续推进，取得了令人瞩目的丰硕成果，共建“一带一路”的“朋友圈”越来越大，共建“一带一路”成为深受欢迎的国际公共产品和国际合作平台。然而，国际反华势力通过不断歪曲我国民主、人权、生态等状况，给共建“一带一路”制造麻烦。地方人大对外交往具有主体众多、方式灵活、交往宽广等特点，积极主动开展对外交往，既能展示我国的民主与开放，也可使“一带一路”沿线国家人民更好了解中国国情，消除误解与偏见，增加对华发展关系的动力。三是要善于从我国民主法治建设的使命职责中，定位地方人大对外交往的工作任务。进入新时代，我国民主法治建设取得历史性成就，地方人大在我国民主法治建设中的地位作用十分重要，在对外交往中应自觉肩负起宣介习近平法治思想、习近平总书记关于全过程人民民主的重要论述的光荣使命。人民代表大会制度是我国人民当家作主的根本途径和最高实现形式，是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。地方人大作为地方立法机关、代表机关，要大力宣介更加健全的中国法治领导体制、完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系，全面介绍法治政府建设的最新成就，司法体制改革的最新突破，法治社会建设取得的最新进展等。要大力宣介最广泛、最真实、最管用的社会主义民主，传播好过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一的中国民主声音，讲述好全链条、全方位、全覆盖的中国民主地方生动实践故事。通过传播讲述，让世界全面深入了解中国民主法治建设进程，从而有效应对西方“话语霸权”挑战。

（二）新时代中国人大对外交往扬帆启航，地方人大对外交往要在承接补充中发挥自身作用。人大对外交往是在国家和地方两个层面同时展开的，地方人大对外交往实际上是全国人大对外交往的延伸和补充，是中国人大对外交往的有机组成部分。为此，地方人大对外交往要在与全国人大对外交往上下联动中定位自身的工作任务。一是高质量承接好全国人大安排到地方人大的各类外事工作任务。全国人大的对外交往活动中，有时有外宾考察地方人大或者地方的日程安排。地方人大要配合做好接待，可在突出地方特色上做延伸补充。同时，在完成相关工作任务中获得适合地方人大对外交往的对象及资源。二是全国人大对外交往的现成经验及成熟内容，可以拓展形成适合地方人大对外交往的工作任务。例如，由国家间议会交往拓展而来的国家间地方议会交往，就是适合地方人大的对外交往工作任务，这也是全国人大对地方人大对外交往提出的工作要求。再例如，由国家间立法机关合作交流拓展而来的中美、中俄地方立法机关合作交流即是此类任务。还例如，全国人大对外交往探索形成的定期机制、友好小组、人大代表参与对外交往等做法中，均包含适合地方人大对外交往的工作任务，需要认真学习借鉴转化。三是与全国人大一起共同承担宣传人民代表大会制度的工作任务。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。习近平总书记在中央人大工作会议上指出：“人民代表大会制度是符合我国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度，是我们党领导人民在人类政治制度史上的伟大创造，是在我国政治发展史乃至世界政治发展史上具有重大意义的全新政治制度。”对于担负宣传人民代表大会制度这一神圣使命，地方人大更具独特优势，更应在宣传中国民主政治制度方面发挥作用，讲好中国民主故事，讲好中国人大故事。

（三）新时代地方外事工作务实开放，地方人大对外交往要紧扣助力地方经济社会高质量发展。地方人大对外交往是地方外事工作的重要组成部分，也是地方人大履行职能、服务地方经济社会发展的具体体现。一是要肩负起推介地方经济社会各领域独特优势的任务。要善于利用地方与外国结成的友好城市，发展友好城市间的地方议会交往，利用各种对外交往场合，大力宣介地方法治环境、营商环境、人文环境、生态环境，形成有利于高水平对外开放、提升贸易投资合作质量和水平、促进地方高质量发展的良好环境。二是要肩负起维护地方涉外企业合法权益的任务。例如，地方人大出访安排要有考察目的国所在的本地方涉外企业，通过多种途径维护中国企业海外合法权益，维护地方涉外企业合法权益。三是要肩负起为地方经济社会发展提供法规制度供给的任务。地方人大要充分发挥地方立法机关作用，及时制定或者修订涉外的地方法规，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，依法保护外商投资权益，助力营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。

（四）新时代地方人大建设不断发展，地方人大对外交往要创新服务地方人大自身工作。中央人大工作会议提出，各级人大要建设成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关。这既为地方人大建设指明了方向，也为地方人大对外交往明确了工作任务，地方人大对外交往要为守正创新地方人大工作提供助力。一是加强立法机关合作交流。要把国家间地方议会的交流与合作作为主要方向，以立法机关为平台，不断深化同各国地方立法机关之间的交流与合作。二是开展治理能力互学互鉴。要以生态流域治理为突破口，不断深化各领域治理相互交流，共同学习借鉴人类共性治理成果。三是大力宣介地方民主实践。要以全方位宣传展示全过程人民民主的地方实践为主线，大讲依宪执政、良法善治，大讲依法监督、有效监督，大讲民有所呼、我有所应的中国民主法治地方实践。四是广交各国友华人士。地方人大对外交往要坚定道路、理论、制度、文化自信，大力宣传人类文明多样性、民主多样性的中国主张，动员人大代表参与，通过广交外国地方议会议员、各界友华人士，为我国强国建设、民族复兴伟业添砖加瓦、贡献力量。

三、地方人大对外交往的对策建议

（一）要充分发挥地方人大对外交往的自身优势。一是地方人大对外交往地位特殊。地方人大是地方国家权力机关、代表机关、民意机关，这些特征使地方人大在对外交往上具有特殊影响力。例如，很多国家的地方议会对政府决策拥有重要影响力，地方人大可通过扩大与外国地方议会交往交流，广泛宣介中国发展带来的机遇，增加外国地方议会对我国倡导议程事项的了解支持，进而影响政府决策。再例如，许多国家地方议会议员，大都有多重身份，也有不少是国家智库专家，地方人大可通过议员交往，以民意代表的身份系统阐述我方观点，从而通过专家智库间接影响对方政府立场。此外，地方人大积极活跃的对外交往本身就是我国政治民主、自信开放的形象展示，可以更加充分地让世界各国和人民了解中国，增强合作动力。二是地方人大对外交往主体众多。参与地方人大对外交往的主体一般分为四大类。第一类是地方人大及其常委会，是邀请来访的主体，也通常是承办外事活动的主体。第二类是地方人大常委会领导人，这类主体最重要，是组团出访、出席会见等外事活动的具体主体。第三类是地方人大专门委员会和常委会工作机构，这类主体专业性比较强，可与交往对象直接就专业领域进行讨论，因此称之为行动主体。第四类是人大代表，此类主体在对外交往中身份灵活、认同度高，只是目前参与度还不高。如此数量众多的地方人大对外交往主体，在开展对外交往中必然形成数量可观的外事活动量。据统计，2019 年省级地方人大年均外事活动在20件左右（包括出访和来访），以我国31个省级地方人大来计算，地方人大每年对外交往活动的总量就达620 多件，可谓人多力量大，这是地方人大对外交往的一项重要优势。三是地方人大对外交往身段灵活。首先是身份灵活，地方人大对外交往的主体中，有些往往具有多重职务身份，在对外交往时可选择使用不同身份，落实外事工作任务。其次是方式灵活，地方人大对外交往相较国家外交，更容易避开一些难解的政治分歧、必需对等的外交礼仪，要么直接对话，要么迂回撬动，从而取得积极效果。再次是表态灵活，一些事件适合地方人大表态时，还有一些敏感问题国家不便第一时间表态时，可由地方人大选择适当时机进行各种程度的表态，从而配合国家外交达成目的。例如，2008 年我国残疾人运动员金晶在法国巴黎传递奥运火炬遭到“藏独”分子袭击，这一事件骤然使得中法关系恶化，此时如果开展两国首脑外交，极有可能会适得其反。上海市人大经多方考量后，精心安排到访上海的法国参议长克里斯蒂昂·蓬斯莱会见金晶，宣读转交法国总统亲笔慰问信，快速缓和平息社会舆论情绪，为中法关系重回健康轨道铺平了道路。

（二）要整合补齐地方人大对外交往的弱项短板。一是要提升站位，解决认识不足的问题。比如，有的简单认为“外事无小事”，人大对外交往不能“轻举妄动”，表现在行动上则是主动研究谋划对外交往工作不够。有的认为立法监督是主业，对外交往是副业，不愿下大力气推进对外交往工作。有的人甚至把对外交往等同于待遇福利，安排的出访任务不愿意接受，自己没去过的国家却想着要去，无形中拉低了地方人大对外交往工作的格局。这些认识上的问题需要通过不断加强学习，提高思想认识，认真加以克服。二是要主动谋划，解决主动性不强的问题。地方人大对外交往受国家外交主导、全国人大指导、地方外事安排，对外交往的任务、内容、对象、方式等有一定程度的限定，客观造成地方人大对外交往主动性不足。地方人大对外交往长期配合国家外交、承接全国人大对外交往、服务地方外事工作，在做出贡献的同时，也因此产生了一定的依赖性。也由于主动性偏弱，地方人大对外交往无形中“遭忽视”“被安排”。解决主动性不强的问题既需要提高认识，更需积极作为，加以推进。三是要健全机制，解决外事关系不顺的问题。首先，地方人大对外交往与地方政府外事关系还需要进一步理顺。从领导体制看，地方人大对外交往和地方政府外事同属地方党委统一领导，并无隶属关系。其次，地方人大对外交往的内部机制也需要进一步理顺。虽然各地方人大先后均设立了外事委员会，但外事立法监督职能和外事协调管理职能往往分隔，部分职能在外事委员会，部分职能在办公厅。有的地方设有专门的外事部门，有的直接将外事管理职能放在秘书处或者其他职能并不相关的处室代管。有的地方设有专门分管外事的副秘书长，有的地方则没有。设有分管外事副秘书长的地方，有的分工联系外事委员会和对应的分管外事委员会的常委会领导，有的则没有这样分工联系。理顺这些内部关系问题，才能使地方人大对外交往焕发活力。

（三）要深入挖掘地方人大对外交往的动力潜力。一是加强理论研究，挖掘业务潜力。首先，要深入学习研究习近平外交思想。在深刻领悟习近平外交思想“十个坚持”所蕴含的思想伟力、真理光芒、坚定自信、崇高情怀和重大意义中，准确把握地方人大对外交往的正确政治方向。在深入践行习近平外交思想实践中，筑牢加强党对对外工作集中统一领导的思想自觉、政治自觉、行动自觉，练就提升对外交往的能力本领、从容气度和斗争精神。其次，要深入学习全国人大对外交往。准确把握全国人大对外交往聚焦国家总体外交、服务国家经济社会大局、服务人大自身工作的政治站位和工作定位。积极借鉴全国人大对外交往艰辛探索形成的宝贵经验和行之有效的成功做法。再次，要深入研究总结地方外事实践经验。要在坚持党委统一领导方面有更深领悟、更高站位，在保障地方经济社会发展方面凝聚智慧力量，在创新地方人大自身工作方面拿出更多办法。二是突出地方特色，挖掘创新潜力。在对外交往的主体方面，既要强化地方人大常委会领导的对外交往，也要加强地方人大专工委的对外交往，还要积极探索地方人大代表参与地方人大对外交往的方式路径，夯实地方人大对外交往的代表性、民意性。在对外交往的对象方面，既要有国外地方议会、立法机关、地方议会下属组织等已有交往对象，也要积极探索与国外地方议会的议员、各界知名人士、友华人士等对象的交往。在对外交往的内容方面，既要加深已有的立法技术交流，也可拓展到政府监督、治理能力等方面的交流，还可根据地方科技、文化、区位等自身优势，拓展流域治理、人文交流等方面的交流合作。在对外交往的形式方面，既要对接配合国家和全国人大对外交往工作任务，也应主动以地方人大为主体积极“请进来”“走出去”，巩固拓展国家间地方议会定期交流机制。同时，还应该运用视频电话信函保持经常性联系，组建人大代表中的专家团、运用“走进人大”加强与驻本地外宾联系等新形式，搞活地方人大对外交往，形成地方特色。三是加强能力建设，挖掘工作潜力。首先，地方人大及其常委会应高度重视地方人大对外交往工作，检视外事职能履行情况，理顺外事工作关系。牵头研究国家涉外法律对本地涉外企业的影响，将国家涉外法律中需要本地配套地方涉外法规的纳入立法计划并积极推进制定工作。其次，地方人大专门委员会和相关工作机构应深入调研本地涉外企业经营状况和对涉外法律法规的需求情况，认真梳理本地涉外法规制定情况，开展本地涉外法规执法检查，积极履行外事立法监督职能。再次，要在充分借鉴全国人大“统一领导、归口管理、分级负责、协调配合”的外事工作原则基础上，逐步推动形成地方人大常委会管总，办公厅负责牵头管理，外事委员会依法履行外事职能，专职外事处室具体负责的外事工作格局。加强外事工作制度建设、人才队伍建设，努力提升对外交往能力实效。