高校县域办学的特征及启示——基于鲁苏浙三省的比较研究

王晓庆,高宏赋

(潍坊科技学院 发展规划处,山东 潍坊 262700)

随着我国高等教育快速走向大众化、普及化,高校县域办学逐渐成为高校区域布局结构调整的新趋势。县域主要是指县和县级市所辖的区域,以及设区市非中心城区的市辖区所辖的区域。高校县域办学是指普通高校设置在县域或把学校部分校区搬迁到县域以及在县域设立分校开展办学。在县域办学的高校简称县域高校[1]。时至今日,除西藏自治区外,我国其余省份都有高校在县域办学,但以东部沿海的山东、江苏、浙江三省最为集中和典型。这三省在高校县域办学方面既表现出差异性,又呈现出一些相同的特征,反映了县域高等教育发展的共性和个性特点。

一、山东、江苏、浙江三省县域高校的类型

山东、江苏和浙江三省的县域高校数量相对较多。如果仅统计省内普通高校,截至2023年3月,山东在县域开展高等教育的高校达59所,共计67个县域校区;浙江在县域开展高等教育的高校达47所,共计54个县域校区;江苏在县域开展高等教育的高校达43所,共计49个县域校区(具体见表1)。三省县域高校的类型特点各异。

表1 山东、江苏、浙江三省县域高校的学校类型及数量

(一)山东:县域高校中民办高校数量较多,公办高校集中在县域大学城

山东省现有高校153所,开展县域办学的高校59所,占比39%。其中,公办本科院校21所,民办本科院校9所,独立学院2所,民办高职10所,公办高职17所。山东的县域大学城主要集中在济南的长清区和章丘区两个非中心城区的市辖区,这里的高校共计25所,占省内县域高校总数的42%,以公办高校为主。山东省县域高校中,民办高校数量相对较多,高于浙江、江苏,这是由于:第一,较长一段时期内,由于山东省不支持县级政府直接建立高校,但默许县级政府举办或参与举办的高校以民办高校的名义申请建校,然后将其审批设立为民办高校;第二,教育部印发《独立学院设置与管理办法》后,山东省做出了快速反应,以求办学主动权,全省13所独立学院中,已有9所转设成功,其中有4所迁至县域并转设为独立设置的民办本科高校。还有1所独立学院在成立时便位于县域。可见,县域大学城高校和县域民办高校是山东省县域高校的重要组成力量。

(二)江苏:县域高校中高职院校占据明显数量优势

江苏省现有167所高校,其中位于县域的高校43所,占比25.7%。县域高校中,公办本科院校7所,民办本科院校1所,独立学院8所,公办高职15所,民办高职10所,中外合作办学本科高校2所。江苏省各类型县域高校中,高职院校明显多于其它类型高校,具有显著数量优势。江苏省高职院校县域办学的突出优势得益于江苏尤其苏南地区县域经济发达、产业特色鲜明,县级政府重视与企业和高校的融合发展,政府不仅是牵头人,更是参与人和组织者。县级政府和行业企业对县域高校的支持不仅限于职能及政策要求,而是政府、企业自身的一种内在需求,从而推动形成了县域高等职业教育发展的独特优势和特色。

(三)浙江:县域高校中公办高校和独立学院数量较多

浙江省现有109所高校,其中位于县域的高校47所,占比43.1%。县域高校中,公办本科院校15所,民办本科院校3所,独立学院11所,公办高职15所,民办高职3所。在各类型县域高校中,公办本科与公办高职院校数量较多。与江苏和山东相比,浙江省的独立学院在县域办学的较多。浙江省高等教育大众化及普及化进程比较快,2008年浙江省的高等教育毛入学率达到40%,2012年浙江省的高等教育毛入学率达到50%,在全国各省中率先实现了高等教育普及化。在此期间,位于城市中心区的高校为拓展办学空间在县域设立分校或校区,新建院校也在县域选址建校。素有“浙江模式”之称的独立学院为应对转设需求纷纷向县域迁移,全省22所独立学院已有11所迁址县域办学。县级政府为解决县域经济社会发展带来的人才需求问题,争相引进高校并对县域高校给予优惠政策和资金支持。

二、山东、江苏、浙江三省县域高校的区域分布

山东、江苏和浙江三省的部分县域都有高校分布。目前,山东省共有90个县域,分布高校的县域有30个,占全部县域的33%,有高校分布的县域主要是省会济南下辖县域和东部沿海经济较发达的县域。江苏省共有50个县域,分布高校的县域有27个,占全部县域的54%,有高校分布的县域主要位于县域经济发达的苏南地区。浙江省共有60个县域,分布高校的县域有29个,占全部县域的48%,有高校分布的县域主要位于产业集群相对集中的四个都市区(具体见表2)。高等教育地方化空间结构的布局调整反映了我国经济发展态势。高校县域分布印证了我国高等教育布局与县域经济发展态势相匹配,是我国高等教育区域结构合理化发展的重要依据。

表2 山东、江苏、浙江三省高校分布的县域数量

(一)山东:县域高校集中分布在省会城市县域大学城及沿海县域

山东省有16个地级市,90个县域,其中12个地级市的30个县域有高校分布,这些县域主要集中在济南下辖县域和青岛、潍坊、烟台、威海等沿海城市的县域。这些城市的县域共有51个高校校区,占分布在县域的所有高校校区(67个,同一高校的不同校区统计在内)的76%。除济南的长清区、章丘区建有大学城外,也集中在青岛、潍坊、烟台、威海等沿海城市的经济强县。与江苏和浙江相比,山东县域高校占比偏低,这与山东县域经济发展不均衡有较大关系。山东省的全部县中,进入全国百强县的有16个,占比17%,明显低于浙江的37%和江苏的48%。山东省90个县域中,GDP总量超千亿的县域只有4个,县域经济的整体情况与江浙两省相比仍有较大提升空间。可见,县域经济社会发展状况是高校县域办学的重要影响因素。山东县域数量虽多,但县域间经济社会发展很不平衡,部分县域经济社会发展水平较低,尚不具备布局高校的条件,难以支撑县域高等教育发展,这也导致山东省县域高校在县域间的分布不均衡。

(二)江苏:县域高校集中分布在苏南县域

江苏省有13个地级市,50个县域,其中12个地级市的27个县域有高校分布,分布高校的县域比例达到了54%,这些县域主要集中于经济发达的苏南地区。其中,苏州5个县域全部都有高校入驻,县域高校达到13所。除连云港外,其它地级市的县域都有高校入驻。“苏南模式”充分发挥主导产业的聚集作用并培育新兴产业,做强了县域经济。2021年,江苏有24个县进入全国百强县,占全部县域的48%,GDP超千亿的县域有17个,其中,昆山和江阴超过了4000亿元,张家港3030亿元[2]。这为县域高校办学提供了强有力的经济支撑,昆山的县域高校有6所,江阴和张家港的县域高校分别是2所和3所。

(三)浙江:县域高校集中分布在都市圈县域

浙江省有11个地级市,60个县域,其中9个地级市的29个县域有高校分布,占全部县域的48%,整体分布相对均衡。其中杭州6个县域均有高校入驻,入驻高校11所;宁波5个县域均有高校入驻,入驻高校10所。仅有丽水和衢州两个地级市的县城没有高校入驻。县域经济是浙江经济的重要支撑,县域产业集群是浙江县域经济的优势和特色,产业集群聚集和经济社会发展催生了县域办学需求。围绕杭州、宁波、温州、金华(含义乌)四个都市区的县域高校校区有30个,占浙江省县域高校校区总数的60%,形成了明显的县域高校集群效应。

三、山东、江苏、浙江三省高校县域办学的阶段性特征

政策驱动是我国高校扩张发展的核心力量[3]。随着大众对高等教育的需求越来越迫切,国家对高等教育的政策进行了适时的调整,在政策引领和市场需求的驱动下,山东、江苏、浙江三省高校县域办学的发展也表现出了较为明显的阶段性特征。1999年实施的高校扩招政策和2008年教育部颁发的《独立学院设置与管理办法》两个政策文件的出台时间成为高校县域办学较为关键的时间节点。再结合徐军伟[4]对县域高校建校时间的划分,本研究将高校县域办学的发展历程分为三个阶段:1999年及以前为第一阶段,即高等教育大众化之前阶段;2000-2007年为第二阶段,即高等教育大众化初始阶段;2008年及之后为第三阶段,即高等教育后大众化阶段。分析发现,三省每个阶段的高校县域办学表现出不同的阶段性特征(具体见表3)。

表3 三省各阶段县域高校的学校类型及数量比较

(一)山东第二、三阶段民办高校和县域大学城公办本科高校集中发展

山东67个高校县域校区中,有2个校区是1999年之前建设的,占所有县域高校校区的2.9%,这类学校一般为公办院校,办学历史较长,具有较强的地域特色。2000年到2007年间建设的县域高校校区共计37个,占高校县域校区总数的55.2%,该阶段正是高等教育快速大众化发展阶段,县域大学城校区建设和民办高校县域办学在此过程中都得到了发展,成为助力高等教育大众化发展的重要力量。2008年以后有28所高校开始了县域办学,占高校县域校区总数的41.8%,其中公办本科高校的县域分校区办学较为突出。

(二)江苏三个阶段县域高校的均衡发展与第二阶段高职院校的集中发展

1999年之前江苏省已有7个高校县域校区,占高校县域校区总数的14.2%,该期间县域办学高校类型较为均衡。2000年到2007年期间开始县域办学的高校校区有16个,占高校县域校区总数的32.6%,该阶段主要是高职院校的县域办学。这与江苏省大力发展职业教育的战略决策有直接关系。1999年江苏省通过并施行的《江苏省实施<中华人民共和国职业教育法>办法》提出:“县级以上地方各级人民政府应当将发展职业教育纳入本地区国民经济和社会发展规划……地方各级人民政府应当把职业学校的基本建设纳入城乡建设规划……积极发展民办职业教育”[5],之后又陆续出台了一系列职业教育发展改革方案。政策的推动力量和职业教育发展的内驱力使得县域高职院校在此阶段建设并发展起来。江苏2008年之后开始县域办学的高校校区有26个,占高校县域校区总数的53.0%。该阶段的县域办学主要体现为公办本科和高职院校的县域建校或县域分校区建设,以及独立学院的县域办学。不少双一流院校是在该阶段后期即高等教育刚进入普及化阶段后开始县域办学。值得关注的是,目前还有7所院校正在建设县域校区,多为双一流院校。

(三)浙江第三阶段公办院校建设县域分校区和独立学院迁建县域快速推进

1999年前浙江省在县域建立的高校校区有3个,占所有高校县域校区总数的5.5%。2000年到2007年期间开始县域办学的高校校区有10个,占浙江省高校县域校区总数的18.5%。2008年以后建设的高校县域校区有41个,占浙江省高校县域校区总数的75.9%。可见,浙江省高校县域办学主要集中在第三阶段,即高等教育大众化后期阶段和高等教育普及化初期阶段,尤其以公办院校县域分校区建设和独立学院迁建县域现象更为突出。第三阶段有11所独立学院开始县域办学,占全省独立学院总数的50%。可以看出,浙江省独立学院县域办学受2008年教育部印发的《独立学院设置与管理办法》的影响较大。

四、山东、江苏、浙江三省高校县域办学存在的问题

山东、江苏、浙江三省高校县域办学都取得了明显成效,为县域经济社会发展做出了积极贡献,但由于建校时间较晚,发展迅速,加之办学的影响因素极其复杂,因此,高校县域办学在实践中遇到了一些问题。

(一)高校县域办学的制度供给不足

按照我国现行教育政策法规,县级政府尚不具备法律支持的高等教育管理职能,县级政府举办和管理高等教育的制度供给不足,使得县级政府与县域高校的关系存在政策盲区,高校县域办学往往无章可循。县级政府在推进县域高等教育发展方面或职能缺位或越位或钝化。在高校县域办学的实践中,少部分县域高校是由县级政府举办的县办高校,县级政府是此类县域高校的举办者和经费投入者,自然也成为了管理者。然而由于受现实条件的制约,县级政府对县办高校的办学和发展很难提出明确的要求和指导,以及县域政治生态的复杂性等诸多因素,导致县办高校受到的行政干扰较多,学校往往缺乏人事管理自主权以及财务自主权。

三省很多县域高校在发展过程中得到地方支持的同时,也受到了相关政策的制约,其中,县域高职院校受到的制约较为明显。三省的县域经济较为发达,产业集群优势突出,对应用型本科层次人才的需求非常迫切。部分县域高职院校办学条件较好、办学水平较高,对办本科层次职业教育的需求强烈,但在联合本科院校办本科职业教育上遇到了政策障碍,进而影响到了县域高职院校的招生、就业、学校持续发展以及社会服务功能发挥。

三省的公办本科县域分校区在县域办学受到了当地县级政府的特别优待,涉及用地、建校、配套到生活的各个方面。这类高校一般是省属或部属优质高校,属省部级管理。县级政府引进该类高校后,其权责范围及合作模式都无章可循,缺乏制度保障,不利于高校服务县域经济发展。浙江省的县域独立学院主要由县级政府同独立学院的母体高校共建校区,实施合作办学。由于浙江独立学院实质上的办学主体是母体高校,母体高校又大都属于省属或部属高校,因此形成了母体高校、独立学院、县级政府、市级政府以及省级政府的复杂关系,给县级政府与独立学院的合作带来了困难。

(二)部分县域高校发展战略定位存在偏差

部分高校虽然地处县域,但却忽视了服务县域经济社会发展。山东省部分省属县域高校的办学目标定位倾向于综合性、服务范围定位于省域或全国,人才培养目标定位于国家需要的一流人才,生源面向全国,毕业生本地就业率较低。有的高校入选了应用型人才培养特色名校,但办学定位却是综合性大学,将考研率作为宣传亮点,考研报考率达到了88%,升学率达到38%。该类高校由于是省属高校,有着与生俱来的优越感,与县域产业和县域经济的融合并不紧密。另外,山东省部分县域本科和高职院校在专业设置上受市场和学生专业选择偏好的影响较大,对热门专业盲目扩大招生规模,导致学校专业建设失衡,部分专业师资和教学实训设施难以满足人才培养需求,人才培养质量不高,人才的县域需求与供给脱节。

江苏省部分县域高职院校的发展战略定位比较“接地气”,大部分高校将“立足地方+特色发展”作为立校之本,融合县域地方资源,将技术技能型人才作为人才培养目标,将服务范围定位在了当地及周边地域的企业。属地招生和属地就业满足了县域人群对高等教育和职业教育的需求,提高了县域人才质量。该类院校大都属于县级政府办学,政府按照县域产业布局规划高校发展,但在实际办学中,也有部分高校对县域规划的反应较慢,不能及时做出办学调整,对县域产业规划配合度不高,水平不够。还有部分县域高职院校的办学需求受到了上级教育行政部门框架定位的约束和限制,不能全面且有效地服务县域经济发展。

浙江省独立学院的学科专业与母体高校相似度较高,整体迁校至县域后,未能及时调整专业结构,办学模式、人才培养和师资队伍没有按照县域经济社会发展需求进行调整及改革。调查结果显示,浙江省很多独立学院开设的专业有93%与母体高校一致[6]。如果该类院校持续不能清晰定位,将会导致高校难以持续健康发展。

(三)部分县域高职院校的师资不稳、生源不足

部分县域高职院校尤其民办高职院校的师资队伍不够稳定、生源相对不足是三省县域校区共同面临的问题。高等教育进入大众化阶段后,高职院校数量增多,规模增大,民办高职院校兴起,出于建校成本等因素考虑,部分高职院校到县域办学。随着我国人口的变化,高等教育适龄生源相对减少,加之民众对职业教育和民办高校依然存在观念误区,以及县域高职院校的地理位置等因素,导致部分县域高职院校尤其民办高职院校的生源不足。在我国高考招生制度中,将高校招生批次与办学层次对应,使得部分县域高职院校不仅面临生源不足,还面临着生源质量不高的问题。随着生源大战的愈演愈烈,县域高校的本土生源越来越少,导致毕业生的本地县域就业率较低,影响了县域高校在当地的办学成效。同时,学校办学层次水平和地处县域带来的教师个人发展空间受限,以及子女教育受到影响、生活不便等问题,导致部分县域高职院校尤其民办高职院校的师资队伍不稳定,特别是难以引进高层次人才。

五、山东、江苏、浙江三省高校县域办学的启示

通过对山东、江苏、浙江三省高校县域办学的比较发现,同属东部县域经济发达大省,高校县域办学在学校数量、县域分布、学校类型和办学阶段上表现出各自不同的特征,同时也存在制度缺失、政策受限等共性问题,三省的县域高校发展应各有侧重。

(一)需要持续优化高校县域办学的区域布局结构

山东省的县域大学城办学明显促进了所在县域第三产业的发展,高等教育消费市场为县域经济发展助力,大学城本身也成为县域经济的重要增长点,对带动投资和城市建设都起到了积极作用。目前在大学城建设基本完成的情况下,应充分发挥大学城联盟的优势,制定区域内部合作互利的大教育发展规划。创新优化大学城集聚效应,在发挥其第三产业带动作用的基础上,推动高端技术产业和科学研究的聚集。另外,民办高校是县域高校的重要组成力量,对于县域民办高校办学,省级政府要创新管理体制,加强分类指导,针对不同情况给予适当的政策和资金支持。正确引导当地县级政府与县域高校开展多元化、多样性合作,建设政校合作的长效机制,促进高校与县域经济融合发展。

江苏省的县域高职院校是县域高校的主体组成部分。江苏县域高职院校通过校校合作、县(区、镇、乡)校合作、校企合作进行多元主体办学和育人,深化服务县域能力。通过下移发展来实现与应用型本科院校的错位发展,走有特色、可持续的发展道路。而服务乡村振兴是县域高职院校下移发展的重要契机,也是国家重大战略背景下的历史责任和担当,县域高职院校应结合县域实际,主动融入乡村振兴,以科技研发及推广助推现代农业发展,以文化传播促进农村建设和乡村文明,以人才培养实现乡村人才振兴。

浙江省县域公办本科和高职院校的县域分校区以及独立学院是县域高校的主体组成部分,且大都是政府和学校共建合作办学模式,体现了政府与高校协商的市场机制。应赋予县级政府必要的办学及管理权力,有效调动县级政府办学积极性,明确责权统一。浙江的高校县域办学主要集中在2008年后,至今还有很多高校筹划县域办学,因此还需要进一步加强顶层设计和整体布局规划。经济现状、人口、交通条件、基础设施等方面符合条件的县域,经过论证后可以建设县域高校,以推动县域实现经济转型升级。

(二)县域高校明晰战略定位实现特色发展

高校只有在明晰自身定位的基础上,使用适切的发展战略,才能实现特色化发展[7]。县域高校战略定位不能脱离服务县域人才需求和县域经济社会发展。县域经济社会发展所需要的人才层次和类型是多样的,既需要技术技能工人和管理人才,更急需“工程师”。三省的县域高校按照办学层次和类型的不同,需要作出不同的定位来满足县域需求。省属或部属的县域高校和县域分校区在人才培养目标定位上要适当向县域经济发展倾斜,注重学生服务县域意识的培养。在社会服务定位上要加强与县域企业的深度合作,并与县级政府共同搭建学生县域就业平台,制定学生县域就业优待政策,以培养满足县域经济社会发展所需的“工程师人才”。县域建校的本科高校和独立学院要打破原有的趋同性的学科专业体系,立足地方特色和地方发展重大需求,找准结合点,结合跨学科,重点打造服务地方能力强的优势学科专业和学科专业群,将地方优势和办学优势有机融合,提高办学能力和社会服务能力。县域职业院校要立足县域放眼地方,在融入县域经济社会发展中形成特色,推动特色专业群和品牌专业建设,构建与县域产业发展紧密融合且具有竞争力的专业体系。在传承地域文化中培育特色,构建具有地方特色的人才培养模式,为县域及周边地方输送高素质技术技能型人才。

(三)创新县域高等教育制度及政策供给

政府需对各类普通高校的设置予以明确、适合的规定,对民办高校、市属和县属高校的设置一视同仁。应对实践中已存在的高等教育四级办学予以法律上的认可,并赋予市、县级政府举办普通高校的权利。在坚持高等教育由中央和省级政府两级管理为主的前提下,赋予市、县级政府与举办高校密切相关的必要的高等教育行政管理权力,但教育业务管理权仍属省级政府教育行政部门。省级层面的高等教育法规还应对省、市、县各级政府对县域高校的管理权限作出明确规定,进一步界定、细化好省、市、县三级政府的权利和责任边界,有利于各级政府依法办学、依法治教。同时,省级政府应鼓励和支持县级政府和县域高校在发展实践中的制度探索与创新,对于县域高校在实践中探索出来的成功经验应通过政策文件予以肯定和推广。此外,对于县域职业院校的升格等问题,应避免一刀切的统一要求,要充分论证并构建准入制度,鼓励有条件县域先行先试。根据不同省域和县域的差异性,高等教育政策应坚持国家统筹、各省为主、分类指导和多样发展方针,为县域高校发展创造良好的政策和制度环境。

(四)打破传统生源办学格局,多渠道拓展生源

随着高等教育普及化的深入,受教育者的范围将不断扩大,非传统生源将成为高等教育主要增长点[8]。县域高校应把握政策机遇,秉持平民教育、个性教育、包容教育和开放教育的基本理念[9],实施招收传统生源与非传统生源并重,开展学历教育与职业培训并重,向企业提供技术服务与为社区提供教育服务并重,服务县域经济发展与服务县域全民终身学习并重。广泛招收农民及农民工、企业在岗及下岗职工、退役军人等非传统生源,并积极探索以受教育者为中心、灵活适用的人才培养模式,送课进厂,送教下乡,以满足人们对高等教育的多样化需求,促进县域内劳动者整体素质的提升。