广东省电磁辐射环境污染监管现状及对策建议

李占优,任 蓉,陈志东,宁 健

广东省环境辐射监测中心,广东 广州 510399

生态环境部为了落实《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》中关于加强电磁辐射污染防治的决策部署,推进电磁辐射污染防治立法,组织各省(区、市)对辖区内电磁辐射污染防治工作进行梳理和总结,并反馈本省(区、市)在电磁辐射污染防治工作中的先进做法和宝贵经验,为立法工作谏言献策。鉴于此,广东省生态环境厅组织对辖区内的21 个地级以上市开展电磁辐射污染防治情况调研,在研究分析各地做法的基础上,提炼先进经验,同时指出不足,并针对存在的不足给出对策和建议。

1 监管现状

1.1 主要电磁项目建设情况

截至“十三五”末,广东省境内已建有2 500 余座110 kV及以上电压等级的变电站,容量超46 万 MW,交流输电线路长度超8 万 km,超高压直流输电线路约10 条;全省广播电视发射台(站)超过600 个,总功率超过3 500 kW;雷达发射台(站)超过400 个,总功率近3 500 kW。2019年至2022年11月,全省移动通信基站建设超过67 万座,详见图1(数据来自广东省电磁环境管理与监测平台),占全国基站建设总数约十分之一,其中5G制式移动通信基站超20 万座。

图1 移动通信基站建设情况Fig.1 Construction of mobile communication base stations

1.2 电磁辐射环境监管能力建设

至“十三五”末,部分地级市没有具备与其审批权限相适应的监管能力,缺少专门负责电磁辐射环境监管业务的部门,全省各地级市从事辐射环境监管与监测的工作人员有207 人,其中监管人员为107 人,监测人员为100 人,详情见图2。151 人是兼职人员,约占73%,56 人是专职人员,约占27%,且人员轮岗频繁。有18 个地级以上市配备了电磁辐射环境监测设备,3 个地级以上市没有配备监测设备。

图2 各地市监管与监测人员统计Fig.2 Statistics of supervision and monitoring personnel in various cities

省级辐射环境监测单位每年会对地市级从事电磁辐射环境监测的工作人员开展1 次培训和考核,向考核合格的工作人员颁发电磁辐射环境监测上岗证。对于培训考核周期内轮岗过来的工作人员,未来得及开展培训和考核,存在未持证即上岗的风险。大部分地级以上市环境监测站辐射环境监测能力未通过检验检测机构资质认定,且由于编制受限,存在行政审批人员或常规类(水、气、声和固废等)环境监测人员兼任辐射环境监测工作人员的现象,因他们的日常工作侧重点和主要职责不是电磁辐射环境监测,因此一般不会主动参加培训考核并持证上岗。

在监管信息化建设方面,广东省已建立了广东省电磁环境管理与监测平台。目前,该平台已实现通信基站登记备案、环境监测、信息公开、投诉处理及监督性监测等线上监管功能,其他电磁辐射设施(设备)及活动未纳入平台监管,电磁辐射环境监管信息化水平不高。

1.3 电磁辐射环境法律法规及标准规范建设

中国在电磁辐射环境保护领域的上位法缺失,广东省暂未制定相关地方电磁辐射环境法规、规章和标准,对电磁辐射环境污染行为处理和处罚主要依据《中华人民共和国环境保护法》和《广东省环境保护条例》等综合性环境保护法律法规,电磁辐射环境监测与评价主要依据国家标准和行业标准。部分国家标准或行业标准对监测方法的阐述仍有不详之处,如《5G移动通信基站电磁辐射环境监测方法(试行)》(HJ 1151—2020)中未对影响测量结果的传输流量、传输速率等关键参数设置给予明确要求[1],以致各监测机构做法不统一。对于伴生电磁辐射设施(设备)的生产和使用,没有制定相应的电磁辐射管理办法。对于中波电台、广播电视发射台等大型电磁辐射设施,现行的环境保护法律法规中未要求其在前期规划中设立电磁辐射保护区,也未开展过电磁环境保护规划限制区划定和管控等相关实践[2]。

1.4 电磁辐射环境监测网络建设

在电磁辐射监测国控点和省控点建设方面,广东省共设立了11 个电磁辐射监测国控点,均设立在广州市,未设立电磁环境质量监测省控点。

在电磁辐射环境自动监测站建设方面,广东省已建成49 个电磁辐射环境自动监测站,其中有1 个省级监测站,20 个地级以上市监测站,还有28 个监测站由供电公司自主建设,对变电站周边的工频电磁场进行在线监测。49 个自动监测站主要分布于广州市、深圳市、佛山市、东莞市和潮州市等地,14 个为电磁环境质量监测站,35 个为电磁设施(源项)监测站,详情见表1。

表1 电磁辐射环境自动监测站建设情况Table 1 Construction of automatic monitoring station for electromagnetic radiation environment

1.5 电磁辐射环境监管制度

移动通信基站、输变电工程、广播电视发射台和雷达站等大型电磁设施建设项目,主要履行登记备案制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、信息公开制度和事中事后监管制度;对于其他伴生电磁辐射设施(如工业熔炼炉、热合机和医用热疗机等)的生产使用情况未开展监管实践,发生信访投诉时才介入,监管显得被动无力。

自建设项目竣工环保自主验收实行以来,取消了竣工环保验收行政许可,将竣工验收的主体由生态环境部门调整为建设单位,部分建设项目出现未验先投、久拖不验或验收不规范等问题。为了强化电磁建设项目竣工环保验收质量,加强建设项目事中事后监管,广东省主要采取监督检查、监督性监测、建设项目环境影响评价技术文件和竣工环境保护验收技术文件质量复核等工作方式。

1.6 电磁辐射环境信访投诉及处理情况

根据调查统计结果,2017—2021年底,广东省各级生态环境主管部门办理的电磁辐射环境信访投诉案件总数为2 651宗,其中有关移动通信基站的信访投诉案件2 355宗,输变电工程信访投诉案件101宗,雷达信访投诉案件1 宗,广播电台电视台信访投诉案件26 宗,核磁共振信访投诉案件27宗,其他(含配电房、卫星接收器、宽带设备机房等)信访投诉案件141 宗,详情见图3。可见,电磁辐射信访投诉事件大多数为移动通信基站电磁辐射问题,占比为88.83%,可能与移动通信基站建设基数大,且多建在居民区、学校和办公楼等环境区域,备受公众关注有关。鉴于此,建设单位在开展规划选址时,既要考虑选址周边的电磁环境容量,也要顾及公众的心理承受能力。

图3 各类电磁设施(设备)电磁辐射环境污染投诉统计Fig.3 Statistics of complaints about electromagnetic radiation environmental pollution

部分信访投诉案件具有多方面诉求,需要生态环境部门、卫生部门、公安部门、规划部门等多部门协调处理[3],此类案件在处理过程中容易出现互相推诿,久拖不结等现象,办理结果往往不尽如人意,影响政府公信力。

2 监管存在的问题

监管现状表明,广东省的电磁辐射环境污染监管主要存在监管对象覆盖不全、监管能力薄弱、监管制度不完善、监测网络覆盖不足、相关法规标准缺失或不完善等问题。

在电磁辐射源监管覆盖方面,工业、科学与医疗等伴生电磁辐射设施(设备)现存量底数不清、分布情况不明,使用情况不为生态环境部门掌握,部分地级以上市偶发工业医疗电磁设备电磁辐射环境信访投诉案件,而此类设备未纳入监管。在监管能力方面,大部分地级以上市没有设立独立电磁辐射监管机构或部门,监管人员专业知识水平不高,且地市级监管人员轮岗频繁,容易造成业务断层和技术骨干流失,监测技术能力薄弱,几乎没有开展现场监测的实践和经验。在监管制度方面,没有根据实际监管的需要创新监管制度和做法,难以适应新的电磁辐射环境管理需求,对于电磁辐射环境信访投诉案件处理,缺少多部门联动机制及实践。在地方法律规范和标准规范建设方面,缺少独立的电磁辐射环境监管地方法律法规和管理办法,对于国家监测标准中不尽详细的内容,未制定相应的地方标准加以明确规范。在监测网络建设方面,电磁辐射环境监测国控点和省控点过少,覆盖面不够,自动监测站集中于部分地区,不足以反映全省电磁辐射环境现状与变化趋势[4],且大部分源项自动监测站为变电站工频电磁场监测站,监测因子单一,覆盖源项类别不全。

该研究针对电磁辐射环境污染监管现状及存在的问题,在电磁辐射源普查、监管能力建设、地方法律法规及监测标准建设、完善监测网络和监管制度方面提出对策建议。

3 对策与建议

3.1 开展电磁辐射源项普查

联合相关部门,组织开展全省电磁辐射设施和伴生电磁辐射设施(设备)生产和使用情况普查,摸清全省在运的电磁辐射设施底数和分布情况,梳理伴生电磁辐射设施(设备)生产厂家和使用单位情况[5-6],制定全省电磁辐射设施和伴生电磁辐射设施(设备)清单,实现一本账监管。充分利用现有电磁环境管理与监测平台,动态跟踪电磁辐射设施项目建设情况和伴生电磁辐射设施(设备)生产使用及变化情况。

3.2 加强电磁辐射监管能力建设

顺应机构改革要求,紧扣广东省“十四五”核安全与放射性污染防治规划的工作方向,推动成立各地级以上市电磁辐射监管机构,壮大监管队伍。优化业务骨干和技术骨干轮岗机制[7],建立电磁辐射监管人员培训机制,持续稳定提升监管水平。深化“放管服”,依法下放部分电磁辐射建设项目的审批权限,加强审批权限下放后的事中事后监督检查,以督导和实践相结合的方式稳步提升地级以上市监管水平。强化地级以上市监管队伍培养,加强专业知识与业务能力培训,加大培训力度。引导地级以上市配备与监管职责相适应的电磁辐射环境监测能力,培育社会化监测力量,探索引入优质社会监测力量为监管服务的途径[8]。完善现有电磁环境管理与监测平台,逐步实现电磁辐射污染治理、项目审批、登记备案、环境保护竣工验收、环境监测、信息公开、信访投诉、科普宣传信息化和智能化[9-10]。

3.3 建立地方法律法规和标准规范

国家正在制定电磁辐射环境管理条例,条例将重新明确各部门的电磁环境保护职责,国家条例正式出台后,广东省应针对省内电磁辐射环境监管的实施实际,对照国家的做法,尽早制定电磁辐射污染防治地方性法规。一是明确各职能部门和建设单位的环境保护责任和义务,畅通协调联动机制,形成监管合力[11];二是强调电磁辐射污染防治规划,为大型电磁辐射设施(设备)规划限定区,建立规划限制区保护制度和建设项目准入制度,压实地方政府责任,切实保障规划限制区合理管控[3];三是明确违反电磁辐射污染防治规定行为的种类以及相应的法律责任,细化电磁辐射污染责罚,加强执法的可操作性;四是加强事中事后监管,强化属地监管责任,拓宽监管渠道,优化公众参与制度,提倡电磁辐射污染社会共治[12]。

在地方标准规范制定方面,加强与卫生、无线电、电力等领域电磁辐射防治相关法规和标准规范衔接,研究出台相关电磁辐射环境污染防治实施细则、评价导则、监测规范等文件,形成完整、统一的电磁辐射污染防治监管法规标准体系。持续研究在内容上存在模棱两可的现行技术规范,形成认识统一、操作性强的技术标准,规范行业行为。

3.4 完善电磁辐射环境监测网络

建立电磁辐射环境监测省控网,在城市主城区、人群密集区、关键人群区(如学校、医院)设立电磁环境质量监测点,在处于居民区的电磁发射设施周围设立电磁辐射监测点,采用单兵现场和自动在线监测相结合的方式[13-14],监控电磁环境质量和电磁辐射水平变化情况。整合社会资源,充分利用业主单位已建的电磁辐射环境自动监测站,监测数据接入省控网,实行全省电磁辐射监测数据“一张图”管理[15]。

3.5 完善电磁辐射环境监管制度

鉴于电磁技术利用发展迅猛,新生电子产品和电磁设施(设备)多样化,应用领域广[16],电磁辐射影响范围大,传统的监管手段过于单一,难以适应发展中监管的需要,亟须在原有监管基础上完善监管制度,实现多维度监管。一是建议国家建立电磁辐射设施(设备)分类分级监管制度,对接国家具体做法,制定电磁辐射设施(设备)分类分级管理名录,施行精准管理[17];二是建议国家建立市场准入制度,只有电磁辐射水平、比吸收率[18]等符合环境保护规定等级的电子设备才能进入市场销售,实行源头管控[19];三是建立豁免管理制度,结合现有环境保护和卫生行业关于电磁辐射公众暴露控制限值的要求,设定豁免管理条件,企业按要求开展产品豁免管理评估,进行自我合格声明;四是加强信息公开,日常加强电磁建设项目监督性监测工作,不定期开展电磁环境质量普查,并向社会、公众公开监测结果,督促建设单位依法落实信息公开主体责任;五是探索多部门联合执法机制,寻求以效果最佳、成本最低的方式处理涉及多方面诉求的信访投诉案件。

4 结论

多年来,广东省一直紧跟国家的做法,主动作为,推陈出新,不断强化监管抓手,创新监管模式,在电磁辐射环境污染防治监管工作上取得一定成绩。同时,广东省一直是全国改革开放的前沿阵地,也是电磁技术利用大省,电磁设施(设备)存量和增量巨大,且增量部分电磁设施(设备)分布情况不被生态主管部门掌握,电磁技术利用的快速发展对监管提出了更高的要求。在电磁辐射环境污染防治监管方面,广东省存在监管能力薄弱、监管法律法规缺失、监管制度和监测网络不完善等不足,面对监管新形势,广东省需要提前谋划,补短板,强弱项,提能力,加强监管能力建设和法律法规标准体系建设,进一步完善监测网络及监管制度。