落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的思考

刘兆登，张霜霜

（上海市闵行区人民检察院，上海 201199）

近二十年来我国刑事犯罪结构、态势发生了重大变化，重罪案件大幅下降，轻罪案件持续上升，且在刑事案件中占比越来越大。长期以来，在片面强调刑法惩罚性功能以及传统的“重打击、轻保护”的司法理念下，刑事案件高羁押率、高起诉率等问题突出。为深化落实宽严相济刑事政策，适应日益变化的犯罪形势，2021年4月，中央全面依法治国委员会将“少捕慎诉慎押”的司法理念上升为党和国家的刑事司法政策。同年6月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确将“严格依法适用逮捕羁押措施，促进社会和谐稳定”作为检察机关的一项重要任务。这是党中央因时制宜作出的推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重大战略部署。

一、贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策的重大意义

（一）少捕慎诉慎押刑事司法政策是顺应犯罪结构变化的必然要求

根据2020年、2021年《最高人民检察院工作报告》①参见 2020年、2021年《最高人民检察院工作报告》，载最高人民检察院官网https://www.spp.gov.cn/gzbg/，最后访问日期2023年3月10日。的数据，重罪案件涉案人数从1999年的16.2万人下降到2019年的6万人，判处不满三年有期徒刑及以下刑罚的轻罪案件的占比从2000年的53.9%上升至2020年的77.4%，审前羁押案件的占比从2000年的96.8%下降至2020年的53%，全年认罪认罚适用率均超过85%。从上述数据可以看出，在我国经济持续发展、社会长期保持稳定的形势下，重罪案件比例明显下降、轻罪案件迅速增加、社会危险性较小的犯罪行为在犯罪结构中占比越来越高，传统羁押率过高，过度依赖羁押强制措施的办案方式显然已经不适应新的犯罪结构的变化，限制逮捕、羁押手段已成为趋势必然。虽然在全面贯彻宽严相济刑事政策的背景下，审前羁押率已经有所下降，但下降幅度远不能适应当下轻罪比例大幅上升的形势。确立少捕慎诉慎押刑事司法政策正当其时，体现了司法机关在惩治犯罪与保障人权作出的新调整，有利于修复社会关系、减少社会对抗、增加司法温度，是立足当前、着眼长远的重要决策。

（二）少捕慎诉慎押刑事司法政策有利于实现强制措施的诉讼保障功能

强制措施适用的根本目的是为保障刑事诉讼活动的顺利进行，这也是强制措施诉讼功能的正确定位。司法实践中，个别公安、司法机关工作人员对强制措施的诉讼功能定位认识存在偏颇，将逮捕、羁押措施作为办案手段，过度适用逮捕措施，“以捕代侦”“够罪即捕”“有罪必诉”“一押到底”等不合理现象不同程度存在，这种做法偏离了强制措施保障诉讼的基本功能定位。实践中，逮捕和羁押往往影响刑期的长短和刑罚执行方式，被追诉人的量刑一般也会与羁押期限息息相关。审前是否被羁押在很大程度上已经决定了被追诉人的命运，在“捕诉一体”办案模式下，同一名检察官负责一个案件的审查逮捕和审查起诉，犯罪嫌疑人被逮捕羁押后往往会被起诉判实刑。逮捕、羁押偏离了保障刑事诉讼的功能，反而成为最终是否被定罪处罚的信号。在刑事诉讼中慎重采用逮捕、羁押措施，对一些罪行较轻的案件，在犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的情况下，综合考虑其社会危险性等因素，合理地选择非羁押措施，尽可能减少审前对人身自由的剥夺，有利于强化人权保障，也彰显检察机关司法理念的转变。而随着手机定位、“大数据筛查”“非羁押监督平台”等手段的应用，以前存在的非羁押“监管难”等问题也逐步得到解决。以笔者所在基层检察院为例，通过创建“云报告”平台，在非羁押犯罪嫌疑人手机安装该App,设置人脸识别、手机定位以及监督打卡、越界提醒的功能，有效解决了非羁押人员的监管难题，自该平台运行以来，无一例脱保现象发生。实践证明，在“少捕不押”的情况下照样可以保障刑事诉讼的顺利进行。因此，少捕慎诉慎押刑事司法政策的提出，为解决长期以来存在的“高羁押率、低取保率”问题提供了新路径。

二、少捕慎诉慎押刑事司法政策的基本内容诠释

（一）少捕慎诉慎押刑事司法政策的基本内涵

“少捕慎诉慎押”意在将羁押强制措施、刑事追诉得到更为优化的适用，旨在实现打击犯罪、保障人权的最佳平衡。少捕慎诉慎押也并非盲目的不捕不诉不押，而是更严格、准确、规范地把握逮捕、羁押、起诉的法定条件，在宽严相济刑事政策指导下，坚持区分情况、区别对待。主要是指“对绝大多数的轻罪案件体现当宽则宽，慎重羁押、追诉，加强对逮捕社会危险性的审查，依法能不捕的不捕，尽可能适用非羁押强制措施，尽可能减少犯罪嫌疑人羁押候审”。①参见庄永廉、孙长永、苗生明、彭胜坤、常锋：《少捕慎诉慎押刑事司法政策的内涵功能及其落实》，载《人民检察》2021 年第 15 期。“少捕”是指在刑事诉讼中检察机关在审查逮捕时对轻罪案件要谨慎适用逮捕，严格把握逮捕的标准，加强对社会危险性的审查，对没有逮捕必要的应该当宽则宽，慎重适用逮捕强制措施，对满足取保条件的应尽量采取取保候审等非羁押措施；“慎押”是指加强对羁押必要性的审查，羁押必要性审查并非仅仅是对逮捕决定的重复审查，除了及时纠正错捕、审前羁押期限可能超过判处刑期等情形外，对于决定逮捕的条件已经发生变化的，比如出现当事人赔偿和解、认罪认罚等情形，要及时审查继续采取羁押措施是否适当，撤销、变更不必要的羁押措施。“慎诉”是指检察机关在审查起诉时要充分发挥起诉裁量权，对是否追诉要结合个案事实、犯罪情节以及犯罪嫌疑人自身情况进行必要性考量，对符合法定条件的要充分适用不起诉，对于符合起诉条件但没有追诉必要性的被追诉人，如果认为不起诉更加有利于维护公共利益和犯罪嫌疑人、被害人的合法权益，也宜作不起诉处理，发挥审查起诉的审前把关、分流作用。

（二）少捕慎诉慎押刑事司法政策的适用范围

最高人民检察院检委会副部级专职委员苗生明提到少捕慎诉慎押刑事司法政策适用重点是：一是可能判处三年以下有期徒刑的轻微犯罪案件；二是罪行较轻的案件，可能判处三年以上有期徒刑但有从轻处罚情节，比如过失犯罪、从犯、胁从犯等；三是犯罪嫌疑人认罪认罚，没有其他恶劣情节的案件；四是未成年人、在校学生、企业经营者等等，不予羁押不致发生社会危险性且更符合社会公共利益的案件。以上列举的适用范围可以看出少捕慎诉慎押刑事司法政策的适用具有灵活性，并没有限定案件范围，没有局限于轻罪案件，而是需要对案件进行综合审查，这对适用少捕慎诉慎押刑事司法政策提供了广阔的空间。从适用对象来看，除以是否适用认罪认罚作为社会危险性审查判断标准以外，还充分考虑到社会特殊主体，对于未成年人犯罪，刑事检察工作一直奉行“德法共治”，体现“恤幼”“慎刑”思想，在少捕慎诉慎押刑事司法政策的指引下，检视少捕慎诉慎押刑事司法政策在未成年人检察工作适用时发挥的有效价值，对未成年人提供更全面、更专业的保护；此外，大学生作为一类特殊群体，其可塑性强，为教育、挽救涉嫌犯罪的大学生，尽可能使教育资源能够回报社会大众，应该考虑对他们区别对待”。②参见黄岳峥：《对在校大学生犯罪“法外容情”的司法现状之反思》，载《青少年犯罪问题》2010年第4期。对未成年人和大学生积极适用少捕慎诉慎押，有利于未成年人和在校学生积极配合案件调查、争取早日回归社会。此外，适用范围也涵盖了部分企业经营者，对于此类案件尽量不适用逮捕、羁押措施，是因为企业经营者一旦被羁押并交付审判，企业很可能会无法正常经营，所以我们在惩治犯罪、保障良好营商环境的基础上，要充分看到价值的多元化，督促企业合规整改，可诉可不诉的尽量作出不起诉决定，既可以保证法律的正确实施，又能保障经济正向发展和社会秩序的稳定。

三、少捕慎诉慎押刑事司法政策的适用现状与存在的问题

少捕慎诉慎押刑事司法政策提出后，最高人民检察院也出台了相应的措施保证政策真正的落实到位。2021年7月，最高人民检察院在全国检察机关组织开展了为期6个月的羁押必要性审查专项活动，选择重点案件开展全流程、全覆盖的羁押必要性审查。①参见《最高检组织开展为期6个月的羁押必要性审查专项活动推动落实“少捕慎诉慎押”刑事司法政策》，载最高人民检察院官网https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202107/t20210705_523119.shtml，最后访问日期2023年3月10日。专项活动重点围绕三类案件展开，即法定刑为三年以下有期徒刑的在办羁押案件、涉民营企业经营类犯罪在办羁押案件以及提出羁押必要性审查申请的在办羁押案件。后最高人民检察院又将羁押必要性审查专项活动时间延长至2022年12月31日，专项活动覆盖的案件范围扩展到全部在办羁押案件，从而深化专项改革效果。②参见《最高检：推动羁押审查规范化、常态化、长效化》，载最高人民检察院官网https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/202202/t20220210_544015.shtml，最后访问日期2023年3月10日。2021年8月，最高人民检察院发布《人民检察院羁押听证办法》，明确检察机关在依法办理审查逮捕、审查延长侦查羁押期限、羁押必要性审查等三类案件时，可以通过组织召开听证会的方式听取各方意见，规范开展听证审查活动，依法准确作出是否适用羁押强制措施的审查决定。2021年12 月，最高人民检察院发布首批5件检察机关贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策典型案例，对少捕慎诉慎押的实践经验进行总结，为进一步深化政策落实提供指导。这些政策和典型案例的发布，为检察机关积极开展少捕慎诉慎押司法实践提供了方向和指引，经过一系列的探索实践取得了一定成效。根据2022年《最高人民检察院工作报告》，全年不批捕38.5万人、不起诉34.8万人，比2018年分别上升28.3%和1.5倍。③参见2022年《最高人民检察院工作报告》，载最高人民检察院官网https://www.spp.gov.cn/gzbg/，最后访问日期2023年3月10日。检察机关不捕率、不诉率以及诉前羁押率发生了比较明显的变化，根据全国检察机关统一业务应用系统数据，2021年 1 至 10 月，全国检察机关不捕率 29.9%，同比增加 7.4 个百分点，其中，无逮捕必要不捕占 48.5%，同比增加 11.4 个百分点；不起诉率15.0%，同比增加 1.9 个百分点，从以上数据可以看出，少捕慎诉慎押刑事司法政策取得了显著成果，但在贯彻适用过程中还存在以下难点：

1. 传统的“重打击轻保护”观念根深蒂固，思想认识不到位。在办案实践中，部分检察人员还是沿袭传统的“够罪即捕”和“够罪即诉”的办案理念，处理案件时惯有思维难以迅速改变，仍然仅把重点放在审查证据是否能够认定犯罪，而往往忽视社会危险性的评估，忽视羁押必要性的实质审查，未能使办案效果和办案质量有机统一，重视人权保障的理念未能得到彰显。此外，为了配合侦查机关“成案”，完成公安机关业绩考核的要求，考虑到侦查人员后续侦查取证的积极性及便利性，而作出批捕决定，这些都没有真正从社会危险性角度来评估逮捕的必要性。此外，检察机关的考核机制设置也有不尽完善之处，一定程度上阻碍了少捕慎诉慎押刑事司法政策的深入实施。

2. 社会危险性评估缺乏客观标准，认定标准不统一。逮捕作为最严厉的强制措施，抓住“少捕”这一关键，就等于抓住降低审前羁押率的关键。现阶段，衡量检察机关是否应适用逮捕的标准就是“社会危险性”条件。1996 年颁布的《中华人民共和国刑事诉讼法》首次引入了“社会危险性”概念，但并没有对何种情形属于发生社会危险性作出明确规定，这使得当时的审查逮捕一直延续高批捕率。现行《刑事诉讼法》将发生社会危险性的判断细化为五种情形，仔细研读第八十一条规定，五种列举情形里包含着“可能”“企图”等模糊用语，“现实危险”自带的不确定性，本身是一种假设或推测，其中夹杂过多的主观色彩。①参见郭烁：《取保候审适用的影响性因素实证研究》，载《政法论坛》2017年第5期，第163-165页。这种抽象的表述在赋予检察官较大自由裁量权的同时，也成为困扰司法机关审查是否有逮捕必要时面临的问题。此外，由于社会危险性标准的不明确，公安机关往往较少收集移送证明犯罪嫌疑人社会危险性的证据，导致检察机关在审查逮捕时往往以定罪证据代替社会危险性审查证据。

3. 社会公众对逮捕羁押存在认识误区，被害人信访、上访压力大。社会公众通常会把“捕与不捕”等同于“罪与非罪”，把 “诉与不诉”等同于“罚与不罚”，认为不捕就是在消极办案、放纵犯罪。为了应对被害人的对立情绪，减少案件后遗症，公安、司法机关一般会倾向“有力打击”。在当前司法实践中，多数案件的当事人在非羁押状态下也能够保证诉讼顺利进行，非监禁刑也能够达到教育惩戒的效果，但确有少数犯罪嫌疑人妨碍干预诉讼或者重新违法犯罪的情况发生。当后一种情况累积多了，就会影响社会危险性的正确判断，会动摇政策的正当性，产生负面社会效应，反过来制约政策的落实。②参见史兆琨：《“准确适用少捕慎诉慎押，需要辩证思维”》，载《检察日报》2021年12月4日。

四、少捕慎诉慎押刑事司法政策实施的配套机制探究

1. 破除陈旧办案司法理念与内部制约因素。深化公安、司法机关对少捕慎诉慎押刑事司法政策的适用执行，一是要统一思想认识，充分认识到少捕慎诉慎押对于保障人权和推动法治国家建设的意义。办案过程中认真贯彻宽严相济的刑事政策，将国法、天理、人情融为一体，综合考虑犯罪嫌疑人犯罪情节、认罪态度、危害性等情节，坚持可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的尽量不起诉，同时在源头上进行控制，公检可以通过制定统一工作指引，对无报捕必要的案件达成共识，控制公安机关提请报捕案件数量，以免大量的报捕案件浪费司法资源，也减轻当事人的诉累。二是要优化办案程序，将少捕慎诉慎押成为自觉行动。办理不捕不诉案件往往需要检察官投入更多时间、精力去化解矛盾，达成赔偿谅解等，这就需要完善工作指引。可以对常见案件适用不捕不诉的情形、条件进行类型化处理，利用大数据作为支撑，在充分调查研究的基础上，对一类案件不捕不诉制定统一的标准和条件，优化不捕不诉的办理和审批程序，化繁为简，使检察人员在审查案件时不仅能有统一标尺，规范不捕不诉，又能适用简便，从而大大提高检察官适用的积极性，同时防止自由裁量权的滥用，并最大限度化解社会矛盾。三是完善考核评价标准，重设科学、平衡的考核机制，检察机关作为审前逮捕的决定机关，对于控制审前羁押率承担着重要责任。通过将不捕率、不诉率、诉前羁押率纳入考核，来激励检察人员对有条件不捕不诉的案件尽可能作出不捕不诉决定，而针对公安机关过于注重起诉率的考核导向也作出相应调整，防止公安机关和检察机关的考核指标相互冲突，不利于少捕慎诉慎押刑事司法政策的执行。

2. 建立科学、有效的“社会危险性”认定模式。社会危险性的认定可以从二个方面着手：一是细化社会危险性量化评估标准，逮捕社会危险性评估本质上是一种对风险的预测手段，通过对犯罪嫌疑人、被告人的一些表现或特征来预测其发生社会危险性的可能性。结合逮捕的具体目的来说，逮捕社会危险性量化评估主要是用来预测犯罪嫌疑人、被告人再犯新罪、逃避审判以及实施干扰刑事诉讼顺利进行的风险。以笔者所在检察院为例，早在2005年，就曾制定未成年人非羁押措施可行性评估制度，通过对不捕率、轻刑率的统计分析，积极探索细化社会危险性量化评估标准，制定社会危险性量化评估表，将评估内容标记为红、黄、绿，其中，红色代表具有逮捕必要性、黄色代表扣分项，绿色为加分项，通过对比对个案评估内容得出分值，以此来评估社会危险性，这为检察官审查逮捕案件提供了具体量化的标准，有助于减少同案不同结果的现象发生；二是推动有争议的案件进行公开听证审查，充分发挥公开听证作用，以公开促公正，以“看得见”“听得见”的方式使审查程序纳入规范的办案机制中，加强和规范人民检察院的羁押审查工作，促使司法机关在认定有无逮捕必要时更加科学，通过邀请人大代表、政协委员、专家学者列席倾听，听取不同社会领域对关于犯罪嫌疑人社会危险性的意见，以增加对社会危险性判断的规范性和权威性。

3. 完善少捕慎诉慎押后的社会支持配套机制。破除公众认可的用逮捕羁押方式与犯罪作斗争根深蒂固的观念：第一，加强法治宣传，通过主流媒体、走进社区等普法方式，以案说法，使政策法规更接地气，帮助群众更好地理解政策提出的背景和初衷，以便获得公众普遍的理解和认同感，获得“民意”对政策的支持，也有利于政策推行和社会稳定。第二，构建多元化纠纷解决机制，建立舆情防控机制。积极维护被害人权益，在为被害人提供法律咨询时，检察人员要耐心积极加强释法说理，化解矛盾，对依法作出不捕、不诉决定的法律依据和事实理由进行详细解释，同时进行必要的情绪疏导，防止因为贯彻少捕慎诉慎押引起群众误解，影响社会稳定，真正做好调解员的工作，构建和谐检群关系；当然当事人如果对检察机关办理的案件存有异议的，也应该保障信访渠道的畅通，保障当事人信访权利，确保矛盾及时化解。第三，为保障诉讼顺利进行，要加强对被追诉人非羁押状态下的监管，加强对犯罪嫌疑人脱逃行为的惩戒力度。将电子科技运用到监管当中来，通过使用“电子手环”“非羁码点名APP”等方法实现对监管人员的管控，使监管更人性化、智能化，同时达到对监管人员远程实时定位监控的效果；对逃脱管控的犯罪嫌疑人可以建议法院作为从重情节予以考量，且不再适用缓刑，通过此种方式，使被监管人不能且不敢脱逃。第四是做好不起诉案件“后半篇文章”，与行政执法机关做好衔接配合，相向而行、协同发力，检察机关对作出不起诉的案件应当及时进行宣告，告知其所涉罪名、不诉原因，并及时推送给相关执行机关，同时在对被不起诉人作出相应的行政处罚后也应该及时反馈给相关承办人员，可以在系统内录入行政处罚情况，让当事人受到应有的惩戒教育。