长三角城市群大气污染协作治理主体网络结构变迁及优化——基于社会网络方法的分析

王 颖，沈 敏

(东北大学 文法学院,沈阳 110000)

0 引言

随着我国经济的快速发展,大气污染问题日益严重,已经严重影响经济发展和人民健康。由于大气污染的跨区域性和负外部性,传统的属地管理原则已不能满足实际治理的需要,协作治理逐渐成为解决复杂化、跨区域大气污染问题的有力工具。协作治理研究始于20世纪80年代末的西方社会,强调“治理参与者应从问题的不同方面出发共同探索超越自身能力限制的解决方案”[1]。2004年,J.Donahue明确提出了协作治理这一概念[2]。协作治理强调主体多元化,主张政府、企业、社会组织以及公民等多元利益主体积极参与社会公共事务的管理[3],在正式或非正式的制度安排下[4],通过协调合作,进行互动与决策。

地方政府对区域公共事务进行协作治理过程中会形成治理网络,进而影响地方政府的行为选择以及最终的治理效果。社会网络理论强调社会关系和人际网络在建立地方政府之间信任方面的作用[5]。社会网络有助于建立信任、创建互惠规范和降低交易成本,从而增加地方政府官员参与合作的可能性[6]。K.Provan等依据管理者角色将治理网络分为共享参与式治理网络、领导牵头式治理网络、网络中介式治理网络3种形式[7]。进入21世纪,学者们开始广泛运用社会网络分析研究大气污染协作治理的网络结构和能动者之间的互动关系[8]以及环境治理跨国网络的形状、形式和演变过程[9]。有学者认为长三角城市群协作网络在2001—2012年呈现出交叉重叠的结构特征[10],生态治理空间格局具有沿海—沿江—内陆的阶梯式递减特征[11],大气污染治理合作网络向双中心领导结构转变[12]。还有学者研究发现京津冀都市圈地方政府协作网络目前密度不高,但相互联系越来越多,北京和天津作为都市圈核心城市,对周边地方政府的辐射作用不断增强[13]。

目前,学者们已经从理论和实践层面对城市群大气污染协作治理进行了大量的研究,呈现出从经验研究逐渐转向实证研究的趋势,既有研究虽然关注区域协作治理网络的形态、结构以及治理主体的地位变化,但主要分析的是地方政府单一主体组成的协作治理网络,在构建治理网络时并没有纳入中央政府职能部门、社会组织、公民等其他治理主体,而且往往侧重于静态性的描述,对动态演化的研究关注不足。社会网络是作为节点的社会能动者及其相互关系的集合[14],可以用来研究组织内社会能动者之间的互动关系以及整体的网络结构。随着跨区域公共事件的频发,社会网络分析法逐渐被应用到跨区域协作治理研究范畴中,以可视化的形式分析跨区域协作治理中的主体协作问题[15]。因此,本研究以长三角城市群2010—2022年的大气污染协作治理实践为研究视域,将地方政府、中央政府职能部门、社会组织、公民等多元治理主体纳入协作治理网络,运用社会网络分析法,研究不同阶段长三角城市群大气污染协作治理主体网络的整体结构演变过程和多元治理主体的地位变化,提出优化长三角城市群大气污染协作治理的具体建议。

1 研究对象、数据来源与研究方法

1.1 研究对象

长三角城市群大气污染协作治理主体网络中的参与者包括中央政府各职能部门、“三省一市”省级政府和26个地方政府,以及社会组织、公民、媒体、专家等多元主体。根据《长江三角洲城市群发展规划》,长三角城市群包括上海市,江苏省的南京、无锡、常州、苏州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州,浙江省的杭州、宁波、绍兴、湖州、嘉兴、金华、舟山、台州,安徽省的芜湖、马鞍山、滁州、宣城、合肥、铜陵、安庆、池州,共26个城市。

1.2 数据来源与研究方法

为了确定长三角城市群中各主体间的协作关系网络,以“长三角大气污染合作治理”“长三角一体化”“大气污染合作治理”“环境考察”等为关键词依次进行检索,提取关于大气污染治理的合作行动、会议、政策制定等文件与信息,共获得有效文本数据288条。数据采集的时间区间为2010年1月1日至2022年12月31日。2014 年1月,长三角区域大气污染防治协作机制正式启动,标志着长三角大气污染协作治理进入新阶段。因此,选择2014年1月1日作为第一阶段和第二阶段的划分节点。2014—2016年,长三角区域举办了多个大型活动,如国家公祭日、南京青奥会、杭州G20峰会,为保障活动顺利进行,各城市之间大气污染治理协作频繁,2017—2022年长三角大型活动数量减少,相关运动式治理行动显著减少。因此,2017年1月1日可以看作长三角城市群大气污染运动式治理逐步转向常态化治理的转折点,在此基础上将2014年1月1日至2016年12月31日作为第二阶段,2017年1月1日至2022年12月31日作为第三阶段。

长三角城市群大气污染协作治理主体网络特征及演化过程分析主要包括整体网络特征、主体地位演化以及凝聚子群分析3个部分。整体网络特征分析指标包括网络密度、网络关联度、网络效率、网络中心势。其中,网络密度反映网络中各治理主体之间联系的紧密程度,网络密度越大,主体间联系越紧密。网络关联度数值介于0～1,用于衡量大气污染协作治理主体网络稳健性和脆弱性,关联度越高,网络越稳健。网络效率数值介于0～1,用于衡量网络中各节点之间的连接效率,两节点之间存在最短路径,最短路径越短,网络效率越高,表明该各主体之间的协作越紧密。主体地位演化分析指标包括网络度数中心度、中间中心度和接近中心度。度数中心度反映主体处于协作网络中心位置的程度。中间中心度反映行动者对资源控制的程度[14]。接近中心度反映一个主体与其他主体直接关联的程度,数值越高,该主体与其他主体的直接联系就越多[14]。群体是社会网络研究的重要内容,采用凝聚子群分析和核心-外围分析方法对网络内部各主体之间的派系进行细化研究,有助于更加细致、具体地分析协作治理网络的演化过程[14]。

2 结果与分析

2.1 大气污染协作治理主体网络整体结构演化

对长三角城市群大气污染协作治理3个阶段的数据进行分析,绘制出协作治理主体网络3个阶段的密度图。根据样本内容,可将网络主体之间的联结关系分为协议类、合作类、会议类、考察类和活动类5类。协议类是指网络主体签订大气污染协作治理协议,合作类是指主体就大气污染治理展开具体合作行动,会议类是主体就大气污染协作治理开会研讨,考察类是指主体之间就大气污染治理展开考察、交流与学习,活动类是指主体为保证大型活动期间空气质量良好而开展运动式治理。受篇幅限制,仅列出长三角城市群3个阶段大气污染协作治理总体的网络结构(图1)。为更全面地观察不同层级、功能、公私部门主体之间的协作情况,在整体网络结构分析中,将所涉及到的中央政府职能部门、省级政府、市级政府、社会组织、公民、媒体、专家等所有主体同时纳入协作治理主体网络中进行分析。

图1 长三角城市群大气污染协作治理主体网络密度

图1由UCINET软件自动生成,白色方块是网络主体节点,而节点与节点之间的连线表示各治理主体之间的联系。从3个阶段的网络结构可以看出,长三角城市群大气污染协作治理主体网络中的节点以及节点之间的连线并非是一成不变的,而是在不同阶段体现出明显的差异性。就节点而言,第一阶段中治理网络的节点数量以及属性相对有限,整体行动力量较为单薄,伴随着时间的推移,到第二阶段、第三阶段节点数量呈现明显的递增之势,如第二阶段增加了专家、媒体、协作小组办公室等节点,第三阶段增加了长三角政协联合督查组、第三方检测机构等节点,这表明更多主体参与到长三角城市群大气污染协作治理中,行动队伍逐步壮大。就节点之间的连线而言,第一阶段中各节点之间的连线较为松散,主体交流互动频率处于较低迷的状态,到第二阶段、第三阶段,节点之间的连线逐步密集,说明随着长三角城市群大气污染协作治理的深入发展,主体之间的联系互动与信息交流逐渐频繁,协同配合程度日渐提升,长三角城市群大气污染协作治理共同体逐步发展成熟。

为了进一步增加对长三角城市群大气污染协作治理主体网络整体结构演变的认识,从网络关联度和网络效率2个方面进行具体描述(表1)。

表1 长三角城市群各类型协作关系网络结构特征

从总体网络来看,3个阶段的网络关联度越来越高,这表明长三角城市群大气污染协作治理总体网络随时间推移越来越稳健。从各类型网络来看,第一阶段中合作类网络关联度相对较低,可见其稳健性有待提升;第二阶段考察类网络关联度相对降低,网络结构相对脆弱,与此阶段各主体之间考察、调研、学习活动逐渐减少有关;到第三阶段,除活动类协作外的其他类型的网络关联度都达到1.000 0,表明此阶段各类型协作网络稳健性更强。值得注意的是,由于第三阶段鲜有大气污染治理协作相关的大型活动,因此,活动类协作网络的网络关联度及网络效率为0。

网络效率方面,总体网络的网络效率数值在3个阶段分别为0.575 8,0.544 1,0.368 4,呈下降趋势,表明总体网络中主体之间的联系越来越紧密,网络趋于稳定(表1)。从各类型网络来看,在第一阶段,除活动类和协议类网络外,其他类型的网络效率都较高,表明第一阶段长三角城市群总体、合作类、会议类、考察类协作网络中主体之间的联系较为松散,网络稳定性不足。在第二阶段,合作类网络效率显著下降,稳定性得到明显提高,表明此阶段各主体之间的合作行为明显增加。到第三阶段,考察类网络效率显著上升,各主体之间联系减少。

2.2 大气污染协作治理网络主体地位演化

网络个体特征主要通过中心度指标进行测度[16],从度数中心度、中间中心度和接近中心度3个方面分析各主体在网络中的地位演化(表2)。

2.2.1 度数中心度

长三角城市群大气污染协作治理总体网络在第一阶段、第二阶段、第三阶段的度数中心度均值分别为5.32,7.04,8.96,数值不高但呈上升趋势,表明长三角城市群少数主体处于网络中心位置的特征不明显,但这一特征有增强趋势。

从各主体中心度排序来看,在地方政府层面,上海、江苏、浙江、安徽4个省级行政单位和南京、杭州、合肥3个省会城市排名较为靠前,表明它们与城市群内其他主体之间的协作治理活动较多,联系较为紧密。相比较而言,度数中心度大于均值的主体在第二阶段、第三阶段明显增加,表明第二阶段、第三阶段各主体在网络中的度数中心度值趋于协调,跨区域协作活力增强,长三角城市群协作治理网络发展态势良好。此外,在第一阶段中,安徽省8个城市(芜湖、马鞍山、滁州、宣城、合肥、铜陵、安庆、池州)的度数中心度普遍低于其他地方政府,排名较为靠后,与其他政府的协作治理活动较少,联系不够紧密,到第二阶段、第三阶段排名才得以提升,原因在于安徽省8个城市在2016年6月才正式加入长三角城市群,在此之前较少参与长三角城市群大气污染的协作治理。

在中央政府层面,3个阶段中,生态环境部、华东督察局等与大气污染治理密切相关的职能部门度数中心度更高,与其他主体的联系也更加频繁。第一阶段华东督察局度数中心度最高,因为2014年之前长三角的跨区域大气污染协作治理组织是长三角地区环保合作联席会议(简称为“联席会”),由上海市牵头,江苏省、浙江省联动参与组成,华东督察局作为外部参与者加入其中,增加了联席会的权威性和可信性。2014年1月,在国务院的支持下,组建了长三角区域大气污染防治协作小组,取代原有联席会成为新的区域协作组织,因此,到第二阶段和第三阶段,生态环境部、国家发展改革委、交通运输部、国家能源局等其他部门度数中心度明显上升。若不区分职能部门,中央政府整体在3个阶段的度数中心度排名呈现出先上升后下降趋势,表明第一阶段中央政府较少参与到长三角大气污染协作治理中,而到第二阶段,为了更好地建设和引导长三角大气污染协作治理机制,中央政府参与次数增加,过渡到第三阶段时,在协作治理网络逐渐完善、成熟的情况下,中央政府逐渐减少了对长三角大气污染协作治理的参与,将更多主动权交予其他治理主体。

表2 长三角城市群各类型协作网络主体中心度 Tab.2 Centrality of subject of various types of cooperative relationship networks in Yangtze River Delta Urban Agglomeration

在私人部门层面,社会组织和公民度数中心度在3个阶段呈逐渐上升趋势,但与其他治理主体相比,其度数中心度相对较低。随着长三角城市群协作治理网络的发展与完善,各地方政府越来越意识到社会组织参与和公民参与在大气治理中的重要性,也有意采取多种措施促进社会组织与公民的民主参与活动,如上海市环境科学学会举办“大气污染防治专题论坛”,邀请大气污染防治领域的专家、社会组织、公众和媒体代表就大气污染防治问题进行对话与探讨。在民主政治发展与政府推动的双重作用下,越来越多的社会组织和公民逐渐参与到大气污染治理中来,与其他治理主体之间的合作联系也日渐紧密,但相对其他主体而言,社会组织与公民在大气污染治理方面的参与和监督还处于较低水平,后续有待提升。

2.2.2 中间中心度

总体网络在第一阶段、第二阶段和第三阶段的中间中心度的均值分别为1.51,0.97,0.60,呈明显下降趋势,表明中心城市对资源要素的掌控能力和影响力逐渐减弱,各城市逐渐较为平等地与其他城市开展合作。

从各主体中心度排名来看,在地方政府层面,省级城市和省会城市的中间中心度均值排名在3个阶段各个类型的协作网络中都较为靠前,第一阶段尤为明显,到第二阶段和第三阶段中心度大于均值的城市数量逐渐增加,地方政府在3个阶段的中间中心度呈现逐渐下降趋势,表明省级、省会政府在协作网络中控制力和影响力较高,但随时间发展这些城市对协作网络的控制能力逐渐下降,其他城市影响力不断增强,各个城市逐渐以更加平等、开放的姿态参与到协作治理中。在中央政府层面,各部门在会议类协作网络和协议类协作网络中的中心度排名较为靠前,说明中央政府较多地参与到会议和协议签订过程中来,在合作、活动、考察学习等方面参与较少。在私人部门层面,社会组织和公民的中间中心度较低,影响力有限。

2.2.3 接近中心度

总体网络在第一、二、三阶段接近中心度的均值分别为39.93,67.30,75.60,呈明显上升趋势,这意味着在总体协作网络中,各主体之间的直接联系增加,通达性提升。除此之外,3个阶段中,中心度大于均值的主体数量逐渐增加,表明越来越多的主体与其他主体之间建立直接联系。在总体网络、会议类协作网络和考察类协作网络中,社会组织、高校、专家的接近中心度明显上升,说明无论是在会议研讨、学习考察过程中还是在整个大气污染协作治理过程中,社会组织、高校、专家与其他主体之间的直接互动都更加频繁,其专业性知识和能力也得到更好的运用与发挥,但其参与形式仍较为单一,且主要依靠政府组织、引导,主动性有待提升。

2.3 大气污染协作治理主体网络凝聚子群分析

网络结构分析的一个重要关注点是分析网络中存在的“子结构”[13],主要采用凝聚子群分析和核心-外围分析对网络内部各主体之间的派系进行细化研究。核心-外围分析可以反映网络中哪些节点处于核心区域,哪些节点处于外围区域[17]。

从核心-外围分析结果来看,省级政府在3个阶段均是协作网络的核心成分,在市级层面,苏州、杭州、嘉兴、舟山等活跃度较高的城市处于核心位置。从派系分析结果来看,中央政府、省级政府、杭州、南京等主体是多数子群的稳定成员,彼此之间以及与其他成员之间联系密切。第一阶段的凝聚子群主要围绕上海组成;到第二阶段以南京、杭州为中心的凝聚子群增加,且凝聚子群中的城市与南京都市圈中的城市重合性较高,这与第二阶段南京、杭州举办大型活动有关;到第三阶段,凝聚子群中成员数量明显增加,各主体合作越来越紧密。此外,2019年江苏苏州吴江地区、浙江嘉兴嘉善地区和上海青浦地区共同建设长三角生态绿色一体化示范区,对区域内大气污染治理展开密切合作。2020年11月3日,该示范区首次开展跨区域、多部门联合、全要素综合应急演练,重点检验突发环境事件的预警、响应和处置水平,因此,在凝聚子群中关系较为紧密。值得注意的是,在协议类和会议类协作网络中,中央政府在凝聚子群中出现次数相对较多,并且占据较为重要的位置,这说明在举办会议和签订协议时,中央政府各职能部门参与度较高,进一步增强了会议和协议的权威性。

3 结论、建议与讨论

3.1 结论

2010—2022年长三角城市群大气污染协作治理主体网络密度呈上升趋势,各主体之间协作治理行动越来越频繁,联系越来越紧密,彼此之间依赖程度也不断增加。同时,协作治理网络也逐渐成熟、稳定,向规范化、常态化方向转变。网络主体地位方面,长三角区域大气污染协作治理机制建立初期,中央政府在协作治理中的参与频率明显增加,以更好地建设和引导协作治理机制,到第三阶段协作治理网络逐渐完善、成熟的情况下,中央政府在协作治理中的参与频率降低,将更多主动权交予其他治理主体。与中央政府不同,26个地方政府的跨区域协作活力在3个阶段不断升高,城市之间的协作联系也越来越紧密。同时,各个城市在协作治理主体网络中的地位差距不断缩小。随着长三角协作治理网络的发展与完善,越来越多的社会组织和公民逐渐参与到大气污染治理中来,与其他治理主体之间的合作也日渐紧密。协作类型方面,在合作类、会议类和协议类协作网络中,长三角城市群各主体之间在大气污染治理领域相互合作、会晤交流和签订协议频率逐渐增加,相比较而言,考察类协作网络中各主体之间考察、调研、学习活动逐渐减少,另外,活动类协作网络主要集中在第一阶段和第二阶段。

3.2 建议

长三角城市群大气污染协作治理主体网络逐渐成熟,但仍存在主体力量不均衡的问题,主要表现为政府协调能力有待提升、社会组织参与水平较低、公民参与意识薄弱,如果不重视并解决这些问题,将阻碍协作治理网络的进一步完善。长三角城市群可从增强政府协调能力、促进社会组织发展、提高公民参与意识等方面提升大气污染治理主体多元协作水平。第一,增强政府协调能力。在协作治理过程中,政府应发挥主导作用,指挥、协调各治理主体平等、充分、有序地参与到协作治理过程中来,对协作治理工作进行统一指导和统筹协调,对多元主体之间的合作行为进行领导与安排,明确大气污染协同治理的任务目标、组织架构与具体实施路径,并在治理过程中进行监督和指导,根据治理过程中遇到的问题对协同治理计划进行实时、灵活的调整,使协同治理不偏离任务目标;第二,促进社会组织发展。社会组织应该谋求自立、自强,吸纳专业人才,进行环境保护相关研究等活动,在实证研究的基础上向政府提出专业化建议,积极为大气污染治理建言献策;第三,提高公民参与意识。公民应主动关注政府或企业发布的环境公报、排放数据、重污染预警等信息,对企业的污染排放情况和政府的治理工作进行详细了解,发挥监督作用,依法将违规排放、超量排放等行为上报给政府部门。

3.3 讨论

本研究对长三角城市群大气污染治理主体网络结构的动态变迁进行了分析,时间跨度较大,且将地方政府、中央政府职能部门、社会组织、公民等多元治理主体纳入协作治理主体网络,呈现了长三角城市群协作治理主体网络的整体演化状况以及各治理主体的地位变化状况。但本研究只对长三角城市群大气污染协作治理的参与主体进行网络分析,并没有对具体协作过程和协作效果作进一步研究,这也是未来需要关注的问题。