数字乡村建设背景下乡镇社工站的“悬浮”困境与破解之道

张方洁

(安徽大学 社会与政治学院,安徽 合肥 230601)

一、引言

2021年民政部办公厅印发《关于加快乡镇(街道)社工站建设的通知》,要求全国各地统筹加快推进乡镇(街道)社工站建设进度[1]。乡镇(街道) 社会工作站,又称乡镇(街道)社会工作服务站或乡镇(街道)社工站,是新时期中国特有的基层社会建设与民生服务保障的新模式,乡镇(街道)社会工作站的站长通常由民政部门负责社会事务或社会救助工作的基层干部担任,部分省份乡镇(街道)社会工作站是由社会工作机构承接,民政部门通过直接购买社会工作岗位的方式支持乡镇(街道)社会工作站人才队伍的建设[2]。近年来,在民政部门的推动下,乡镇(街道)社会工作站建设正在全国范围内铺开,在改善民生、加强和创新基层社会治理、构建乡村振兴和发展的社会基础方面发挥积极作用[3]。在乡村振兴背景下,乡镇(街道)社工站(以下简称乡镇社工站)参与乡村治理的实践得到持续探索,在承担乡村治理工作的同时面临诸多困境,促进国家治理资源有序下放,增强乡镇社工站乡村治理活力,是当前学术界研究的重要议题。

二、文献梳理

基于我国特有的乡土特征,在乡村熟人社会中,传统的中国乡村治理思路是国家通过依托基层组织,如宗族和乡里村社进行具体的事务治理,在那个时代背景下,宗族和乡里村社为乡村主要的“权威机构”,主导和把握乡村治理,为乡村提供最终保障,实现国家和基层组织的协同治理[4]。随着中国进入改革和转型的新时代,越来越多的社会主体以乡村治理创新背景为基点参与乡村协同治理,其中社会工作参与乡村治理是实现乡村振兴战略的有效途径[5]。我国社会工作在借鉴西方社会工作发展经验基础上进行了本土化探索,随着社会工作在我国的发展,其理念、功能与我国社会治理的内涵、目标具有高度的契合性,这使得社会工作介入乡村治理成为可能[6]。2021年2月,中共中央和国务院办公厅印发的《关于加快推进乡村人才振兴的意见》明确指出,要“加快推动乡镇社会工作服务站建设,加大政府购买服务力度,吸引社会工作人才提供专业服务,大力培育社会工作服务类社会组织”[7]。从2017年至今,我国的乡镇社工站经历了从试点出现到逐渐铺开再到争取全面覆盖的发展历程。2017 年广东省民政厅率先启动实施了“双百计划”,到2021年民政部办公厅印发《关于加快乡镇(街道)社工站建设的通知》,截至2022年6月30日,全国已建成乡镇街道社工站 2.1 万余个,5.3 万余名社会工作者驻站开展服务,7 个省份实现了乡镇街道社工站全覆盖,17 个省份覆盖率已超过 50%,全国覆盖率达 56%[8]。

围绕乡镇社工站研究议题,学者们从规范建设、嵌入治理、专业思考三方面展开研究。乡镇社工站的规范性体现在建设规范以及服务规范两方面,规范的乡镇社工站建设包括硬件设施和软件服务两方面内容,其中硬件设施包括:空间场地、功能布局、服务标识;软件服务包括运营团队、人员素质、托管资质、服务内容、项目设置、管理制度、服务成效等内容[9],这些也是服务规范的前提。当下乡镇社工站建设过程中存在制度、方向、资金、机构、人才、服务六个方面的困境[10],这也导致规范化的乡镇社工站建设受到制约。政府的许可及合法性背景奠定了乡镇社工站主体嵌入乡村场域的基础[11],而乡村场域中的传统行政管理弊端与新公共管理中绩效思维可能会导致乡镇社工站自主性被窒息,极有可能沦为一种完成指标或迎检的工具[12],而难以回应服务对象的实际需求。因此,突破机构、人才、资金、制度、方向瓶颈[13],探索建构本土化的社会工作人才培育机制,最大化发挥乡镇社工站工作人员专业优势,并结合本土特色参与乡村治理,才能促进乡镇社工站专业化与本土化的融合发展[14]。

综上所述,已有不少文献围绕乡镇社工站建设进行了卓有成效的探索,并指出当前乡镇社工站在嵌入乡村场域过程中存在专业不足、角色模糊、服务悬浮、缺乏本土特色等困境。在乡村振兴的大背景下,数字乡村建设成为乡村建设的重要内容,在乡村治理体系中,数字乡村建设对监管国家资源下乡、创新乡村治理手段、破解乡村治理困境、完善乡村治理体系具有深刻影响。在数字乡村建设背景下,将数字优势延伸至乡村,以数字化技术赋能乡村,激活乡村内生动力,是促进乡村振兴的创新模式。本文基于M市6个乡镇社工站的调研,对乡镇社工站参与乡村治理的“脱嵌”现状进行研究,分析数字乡村建设背景下乡镇社工站的治理转机,并在此基础上进一步探索乡镇社工站参与乡村治理的优化路径(见图1)。研究数字乡村建设背景下的乡镇社工站参与乡村治理,一方面是紧跟时代发展背景,发挥创新治理手段破解乡镇社工站参与乡村治理的悬浮困境;另一方面分析数字乡村建设对缓解乡镇社工站参与乡村治理的作用机制,为后续更好地发挥乡镇社工站治理效应提供借鉴参考。

图1 数字乡村建设背景下乡镇社工站参与乡村治理分析框架

三、乡镇工作站参与乡村治理的“悬浮”困境与治理转机

在当下的乡村治理结构中,村委会有一定的治理自主权,但由于其转型潜力不足导致国家资源在村级社会组织中消耗,并没有很好发挥基层治理优势。鉴于此,基层政府开始购买社会服务参与乡村治理。笔者调研的M市6个乡镇社工站都为政府向社会购买服务引进社会工作服务机构运营,在这样的“外包”模式下的乡镇社工站较依赖基层政府与村委会的资源,如果处理不好政社关系,乡镇社工站则易陷入行政“旋涡”,从而导致服务悬浮。

(一)乡镇社工站参与乡村治理的现状分析

农业税的取消,促进管理型政府向服务型政府转型,乡村的工作模式发生了重大调整,随着“资源下乡”的不断深入,提供公共服务,参与乡村社会治理是基层政府的重点工作。近年来,乡镇的治理任务越来越重,为了减轻基层政府的治理负担,提升基层治理效能,国家鼓励引进社会力量参与基层治理工作。

1.纵向下放与直线运作

国家资源通过层层下放到乡村,同时也受到从上而下的资源监管,基层政府为避免资源滥用与浪费,对乡镇社工站的资金使用、项目推进进行了严格把控,因此在层层监管下的乡镇社工站呈现出“按部就班”的运行模式。以M市6个乡镇社工站为例,乡镇社工站必须按周、按月报送项目进度资料;推进每一场活动都必须先报备落地乡镇;走访的特殊困难对象名单也需要报备才能使用。由于对乡镇的资源依赖,乡镇社工站往往把基层政府的工作摆在第一位,只要分配任务,乡镇社工站通常会优先处理,在单一指挥型治理结构下,乡镇社工站难有发言权,治理权更无从谈起。其次,乡镇社工站往往是“空降”到基层治理神经末梢,一方面需要与基层政府建立信任关系,另一方面也需要通过专业服务在乡村建立公信力,缺乏来自当地乡镇的引荐,乡镇社工站难以开展工作。在乡村治理体系中,非正式资源能够促进乡镇社工站破解本土性治理难题,是乡镇社工站动员本地村民参与乡村治理的敲门砖。

2.条块分割与碎片参与

陈义媛认为,“多中心工作”模式带来了基层治理的两大困境:一方面,国家资源的大量输入并未带来基层治理效率的显著提升,致使国家资源输入的内卷化;另一方面,基层行政日益走向科层化,基层组织超负荷运转,却无力回应群众的真实诉求,基层政权仍然“悬浮”于村庄之上[15]。随着国家资源的输入,以及本土资源的发展,乡镇的资源管理能力,资源利用效率也会影响乡村治理工作成效。乡镇部门之间存在条块分割,资源隔绝,信息不畅通等情况,导致乡镇社工站面对多中心“指挥”时,疲于应对重复性的行政工作,难以发挥联动作用。其次条块分割的部门布局,共享、畅通的信息资源流动难以形成,这也是导致乡镇社工站资源不足、权力缺失的原因之一。

3.服务悬浮导致互动不够

乡镇社工站要发挥兜底保障作用,不仅要协助做好民生工作,还要搭建乡镇与村民之间的桥梁,孵化培育村级社会组织,扶持辖区内的社会组织成长发展,整合利用辖区资源动员村民、产业合作社、社会组织与基层政府联动,构建本土化的社会治理共同体。在现有的乡村治理体系中,乡镇社工站服务指标由政府有关部门制定,加上应对基层行政工作,重复的多部门协调沟通,以及临时性的工作,乡镇社工站陷在基层治理的“量化”考核中难以抽身。因此,在现有的乡村治理体系中,由于基层政府的“资源悬浮”“权力悬浮”导致乡村建设“服务悬浮”。乡村服务的“设计者”缺乏需求调研,存在“复制”“照搬”的治理工作现象;其次,基层治理结构不完善,导致各部门在乡村治理工作中各行其是,行政压力和沟通压力最终都涌向村委会、乡镇社工站,在繁重的行政考核体制下以及局限的治理结构中,乡镇社工站难以发挥精准服务功能,难以促进政社联动,难以组织动员村民参与乡村治理。

(二)数字化技术嵌入后的治理转机

数字化技术嵌入乡村治理的理想状态是:社会多元主体参与基层社会治理时能够做到信息的实时共享与及时沟通,极大提高其资源配置的速率与效率,为社会提供更丰富、优质的公共产品与公共服务[16]。进入数字时代,市场、社会多元主体参与社会协同治理离不开数字技术,大数据将社会公共事务进行精准统计、按照层级系统划分治理任务,并对治理任务进行标准化考核。例如,湖南省民政厅以“互联网+社会工作”为背景,指导开发了全省社会工作站项目管理系统,并于2020年6月在所有社会工作站铺开使用。通过该系统,各级民政部门、第三方评估机构可共同对辖区内社会工作站项目进行日常监测和评估[17]。在数字乡村建设的大背景下,我国乡村治理进入发展新阶段,将数字技术嵌入乡村治理,发挥信息技术科学、精准、高效、共享等优势有望破解乡村治理动力不足的现实困境。

1.精准服务的公共服务体现

大数据技术手段发挥“全样、实时、巨量”的大数据深度挖掘和相关性分析优势,可以全面掌握公民的基本需求状况,准确把握人民群众办事的难点、痛点和堵点,运用物联网技术自动透彻感知公民的公共服务需求,运用情感分析技术洞察公共服务需求的差异,实现公共服务供给精准化[18]。乡镇运用大数据、云计算、物联网、区块链等技术将村民需求与服务供给高度匹配,为乡镇社工站的一线服务提供了行动指南。公共价值强调基层服务要最大程度地回应社会需求,大数据分析乡村公共需求,使得乡村公共服务得到有效反馈。通过数字技术赋能乡村建设,让乡村治理的工作更精细化、服务更精准化,真正具有公共价值。

2.民主参与的公共治理推进

数字化时代为村民参与政治协商提供了便利条件,远在外地的人们通过QQ群、微信群、APP参与乡镇、农村政务,合理表达诉求,协商治理乡村事务。数字信息技术为群众民主参与、协商议事提供了平台,村民可以随时随地参与基层事务,及时表达自己的需求和建议。基层政府、村级社会组织通过网络平台收集意见与建议,改进服务质量,推进公共价值的实现。在数字乡村建设过程中,村民的数字表达、数字参与、数字协商使乡镇社工站能动员更多村民、村级组织参与乡村治理,在公共价值体系下完善社会治理共同体建设。

3.及时透明的公共监督构建

村民通过社会参与实现公共实践价值,通过“线上信箱”“网络留言”等方式促进乡村治理工作完善。近年来,“互联网+政务服务”“监督一点通”以及微信公众号、视频号等,让基层政府、乡镇社工站服务透明,农村网民可以第一时间上传评价数据,人人成为服务落实的监督者。因此,在数字乡村建设过程中,基层政府、乡镇社工站在使用数字平台、数字技术带来的工作便利时,也必须承担着数字考验。互联网的嵌入,让更多远在外地的村民能够表达需求,也让更多的本地村民能够成为需求的反馈者,他们借助网络平台实现公共价值,对完善乡村治理内部机制,梳理乡村治理体系具有促进作用。

原有治理结构中,单一的治理模式极大限制了乡镇社工站参与乡村治理的专业释放,加上二元结构的历史因素,乡村治理需要弥合城乡数字差距,重组碎片治理与原子治理结构,借助互联网建立基层治理网络,化解当前乡村治理矛盾。基于治理理论的数字治理与社会公共价值相契合,通过数字赋能基层政府、数字赋能乡镇社工站、数字赋能村民,推动乡村治理向智能化、智慧化升级,回应村民民生需求,促进基层政府与乡镇社工站、乡镇社工站与村民、基层政府与村民的良性互动,协力打造共建共治共享的社会治理新格局。

四、数字乡村建设背景下乡镇社工站参与乡村治理的优化路径

城市社区的数字建设已经取得一定的成效,智慧社区、网格治理、“互联网+政务”等数字建设逐步成型,反观数字乡村建设还处于探索阶段,数字化网络技术嵌入乡村建设程度侧面反映了城乡发展差异,因此数字乡村建设应该避免一味地进行数字嵌入,而要基于乡村发展现状利用数字化建设重塑乡村治理思维与治理方式,以治理共同体构建视角发挥数字乡村治理优势。乡村治理应该充分发挥本土优势,提高国家资源使用效率,通过数字乡村建设赋能乡村治理,优化乡村治理结构,对乡镇社工站合理赋权、坚持为民服务理念,大力赋能乡村村民,并通过夯实数字治理信任关系,促进乡村服务回应村民需求、提升乡镇社工站服务质量,以构建乡村社会共建共治共享的现代化治理格局。

(一)优化乡村治理结构,适度让权乡镇社工站

1.理清政府与乡镇社工站的权责分工

以M市为例,乡镇社工站由政府购买服务引进社工机构运营,运营资金在10～20万元不等,项目为一年一签或一签三年,工作内容主要围绕社会救助、养老服务、儿童关怀、社区治理,并在这些服务上进行延伸,按照要求需配备不少于2名专业社会工作者,在一些偏远的地区,可以先职业化再专业化。乡镇社工站为政府分担了基层公共服务和治理工作,并在服务协议里明确划分了职责,另有第三方机构进行严格评估,而职责下放并没有实现权力下放。因此,在数字治理结构中,需要明确政府与乡镇社工站的治理边界。数字治理应借助大数据,打通政府与乡镇社工站的信息壁垒,按照专业化标准划分权责,依托数据信息增强政府对乡镇社工站的信任,并通过互联网平台的评论,监督乡镇社工站的服务成效,搭建线下结合线上、线上连接线下的双重治理结构。首先,要避免数字治理走向形式化,避免追求政绩效率,应关注具体服务。其次,化简不必要的工作环节。在工作汇报、服务审批上尽可能地减少行政流程,为乡镇社工站的基层服务扫清行政阻碍。最后,给予合理的治理权。乡镇社工站不同于政府部门,要尽可能地保持治理自主性,在治理结构中明确自己的定位,避免陷在行政事务的漩涡中。

2.完善治理结构,有效推进政社联动

数字乡村治理体系的建设,是对基层治理结构的完善。在当下的治理体系中,由政府为导向的治理工作推进并不顺利,随着社会治理共同体的建设,治理结构出现了新的变化,单一治理走向多元治理。村民借助智能工具参与基层治理的渠道增多,能够便捷、直接地表达服务需求,并且对基层政府与乡镇社工站的服务进行实时监督,因此,在数字乡村治理体系中,社会的公共价值得到提升,村民的话语权、参与权、监督权得到加强。一方面,村民可以打消因行政机制带来的互动障碍,另一方面也可以发挥村民的治理优势,在乡镇社工站的引导下,让乡村治理动力发挥最大优势。国家资源通过网络透明与线下公示,驱动乡村力量维护公共设施与监督公共服务,在避免资源浪费的同时还可以增强村民的治理动力。通过互联网搭建基层政府与社会组织,村民的互动网络弥补了当下治理空间的不足,基层政府、乡镇社工站、村民通过“指尖”“语音”等智能方式便可以实现联动。

(二)坚持为民服务治理理念,大力赋能乡村村民

数字乡村治理如何回应村民因经济条件、文化水平、数字素养而难以享受数字服务、参与基层治理的现实困境,是当下治理状态往数字化转型实践的关键,同时,对基层政府、乡镇社工站的治理工作提出了新的要求。在数字技术嵌入乡村治理后,基层政府可借助互联网调动乡村资源,修补城乡资源差距。而乡镇社工站作为资源分配过程中的实践者,要及时发现村民的数字困境,挖掘村民需求,实现资源顺利落地的同时,增强数字服务的人性化。因此,数字对村民的赋能,是数字对基层政府、乡镇社工站赋能的延伸和发展。

回顾乡镇社工站建设初衷,旨在打通居民服务的“最后一米”,乡镇社工站应及时发现并向有关部门反馈服务对象的数字困难,优化数字服务方式,及时传达服务信息,链接服务资源,回应社会诉求,重塑乡镇数字服务体系。针对数字工具使用困难的情况,乡镇社工站可以通过开展数字宣传活动,“手把手”教学,开设“数字课堂”等方式缩小数字鸿沟,提升村民们的数字素养。近年来,“互联网助农”“互联网助残”等数字服务往基层延伸,乡镇社工站应该抓住大数据机遇,挖掘当地困难对象潜能,为有一技之长却苦于没有资金、平台、技术的残疾人、低保、特困等困难家庭链接技术资源,增加困难对象家庭收入。同时,满足服务对象的精神需求同样重要,通过网络平台为服务对象提供文化活动,分享活动信息,让老百姓切实感受到数字社会带来的益处。最后,乡镇社工站的数字服务应该体现数字包容性。由于区域发展不平衡导致一些村经济水平有限,难以将数字服务推广落实,因此,将数字服务具体实物化以惠及更多的人民群众,是数字治理公共价值的体现。

(三)夯实数字治理信任,建构基层亲密网络

随着传统乡村社会共同体的解构,社会组织作为组织化的平台,除了提供公共服务等功能之外,还有助于乡村主体间交往与乡村社会发展[19]。治理信任体现了新型治理关系中治理主体之间的互动关系,可以作为构建社会治理共同体的参考指标。数字治理中的信任关系建立,主要体现在需求回应上,乡镇社工站既要回应政府服务需求,也要回应服务对象需求。基于公共需求的数字治理运行逻辑,是从根本上解决“资源悬浮”“服务悬浮”的治理困境。在科学、规范的数字分配中,国家资源有序下放,为基层政府回应群众切实需求提供了技术保障,也为基层政府放权乡镇社工站提供了科学依据。数字治理并不是单一体现技术价值,而是借助数字技术为人民群众提供更完善、更智慧、更简约、更精准的公共服务,并借助数字技术接受村民监督,让村民有监督空间,从而才能有治理空间,借助互联网将“人治”和“智治”相融合,实现真正意义的服务下沉。

在乡村治理工作中,数字技术的掌握和运用还不成熟,同时,不同部门之间的信息资源共享也存在缝隙,内部的信任网络和亲密关系需要继续建构。乡镇社工站应该积极探索数字民生服务,提升数字治理能力,及时补充民政部门公共服务工作,保质保量完成项目目标,夯实政社信任关系。政府有关部门通过优化数字治理结构,简化行政工作环节,减轻乡镇社工站行政负担,按照实际情况下放自主权,促进乡镇社工站与基层政府的有效沟通,建立良性政社合作信任关系。由于区域发展的不平衡性,数字资源难以平均分配,因此,在数字化转型中出现的“数字难民”更需要得到关注。政府应该加大对偏远地区的数字建设投入,并做好安全风险评估,为基层社会治理打好数字硬件基础。除此之外,乡镇社工站应依托数字平台,宣传“数字下乡”有关政策,收集并反馈基层人民群众的切实需求,因地制宜设计数字培育课程体系,帮助居民提升数字素养,以缩小上与下、城与乡的数字“鸿沟”,让基层服务对象在数字治理体系中平等参与、平等对话、平等享有利益分配,实现真正有价值的数字善治。

农村的乡土性特征对数字嵌入乡村建设提出了较大挑战,如何缩小因城乡差距导致的数字“鸿沟”,如何落实数字乡村建设“悬浮”现状,如何转变乡镇社工站在乡村治理中的“脱嵌”状态,如何回应村民的民生需求,是数字乡村建设必须破解的难题。通过从中央到地方,从乡镇到乡村的数字化建设、数字化推广、数字化应用,实现了数字乡村建设与数字乡村治理的融合,促进数字乡村治理共同体建设。当数字化技术真正嵌入乡村治理,国家资源得到最大化利用,从而促进治理权力下放到乡镇社工站,乡村治理主体之间角色归位,服务下沉也驱动村民进入乡村治理体系,乡村社会共建共治共享治理新格局才有望实现。

五、结语

近年来,数字乡村建设已经成为当前社会研究的热点话题,将数字治理理念嵌入乡村治理体系,是构建社会治理共同体的应有之义。基于理论逻辑,治理理论追求的是公共参与治理、多元协同治理,打破政府对公共事务的“垄断”,使公共利益最大化,数字化技术嵌入乡村治理是与之契合的。一方面,基层政府让权乡镇社工站,为村民参与乡村治理提供了平台。乡镇社工站培育本土化的志愿者队伍、村级社会组织,对本地的治理队伍专业赋能,以实现村民自治,促进社会共治。另一方面,借助互联网平台,越来越多的本地村民与外出务工村民能够跨越时间和空间,自由表达合理诉求,为乡村治理工作出谋划策,并对政府部门以及乡镇社工站的工作关注监督,有效促进民生服务工作改进,建设公共参与协同治理体系。基于实践逻辑,民政部门以大数据为参考,引进专业的社工机构及人才,并通过政务系统共享部门资源,下达治理工作,提升了基层治理工作效率,乡镇社工站也能依托数据平台为村民提供更精准的服务项目、服务内容。数字技术嵌入乡村建设的同时也会带来一些难以回避的风险,主要体现在技术依赖、服务悬浮、信任质疑上。数字嵌入乡村治理要以回应村民需求为核心,过度技术依赖也会导致基层服务“悬浮”于社区之上、村民之上,而数字化服务导致的信任质疑也需要基层政府、乡镇社工站引起重视。因此,我国的数字乡村治理工作不仅需要提升基层政府工作人员的治理能力,引进更专业的治理团队和社会工作者,更需要与时俱进转变治理方式,规避数字化嵌入乡村治理的风险,将数字化治理思维嵌入基层治理体系,通过“去行政化”,回应实际需求,优化治理结构,坚持服务理念,夯实乡村信任关系,提升乡村社会治理效能,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。