半正式治理:乡村危机应对中的简约治理及其实践逻辑

武廷会

(安徽财经大学 财政与公共管理学院,安徽 蚌埠 233030)

一、问题提出与文献回顾

基层治理现代化是中国式国家治理现代化的基础工程。中国是一个历史悠久、疆域辽阔、人口众多的超大规模国家,如何实现基层有效治理是一个历久弥新的理论命题和现实议题。许多学者从历史维度展开的研究对当代基层治理具有宝贵的借鉴意义。而在其中的所有理论分支中,“简约治理”无疑是极具影响力的一个分支。

“简约治理”是黄宗智提出的重要概念。费孝通指出,在传统中国,官僚机构只铺设到县级,基层治理格局是中央权威自上而下的政治轨道与绅权自下而上的政治轨道交织并轨的“双轨政治”格局[1]。黄宗智承接这一命题并指出,在官僚体制与基层社会的“接轨”处,基层治理是正式的官僚制度与非正式的乡里制度协力运作的“简约治理”过程。在这一过程中,基层治理中的大部分问题能够通过自治的方式寻求解决,具有“简约、高效”的特性[2]。

此后,关于简约治理的讨论形成了两条学术脉络。第一条脉络致力探寻传统社会简约治理的社会基础。一种观点认为,简约治理内生于传统中国“无为主义”的施政理念之中,是为了在基层社会稳定性与基层申诉渠道畅通性之间实现平衡而形成的折衷策略[3];另一种观点则认为,简约治理是传统中国在治理资源有限和治理能力不足制约下的“无奈之举”[4]。无论是“无为主义”论抑或是“无奈之举”论均认同简约治理在基层治理中的有效性。因而,针对当代基层治理中的“失效”问题,产生了关于简约治理的第二条学术脉络,即关于在乡村治理现代化建设中“重建简约治理”的讨论。如何在当下的乡村治理中挖掘乡土社会中“非正式资源”的作用[5],发挥“非正式规范”和“非正式关系”的积极作用[6],从而避免因科层机构的增设导致治理机制复杂化和治理能力低效化[7]等成为讨论焦点。

简约治理是指在国家与社会的“接合”处,将科层体制的“正式机制”与基层社会的“非正式机制”有机融合,从而实现简约而高效的治理。简约且高效是简约治理的基本特征。在这里,“简约”有两层含义:其一,组织的简约。政策“落地”不依赖科层组织的扩张,而是通过非正式组织实现政策在基层社会的“扎根”。其二,成本的简约。非正式组织的运行依赖于基层社会的“非正式资源”,其成员无需支付固定标准的薪水。就此而言,要实现简约治理,关键在于基层政府对基层社会中“非正式资源”的挖掘、动员和统筹,从而实现科层组织和基层社会的协调互动。

然而,既有研究大多考察的是常态治理情境下的简约治理,少有研究将视角切换到危机情境。在危机情境中,乡村社会的治理能力受到严峻考验,既需要乡镇政府充分发挥科层优势迅速调动科层资源用于危机应对,也需要动员并激活乡村社会中的非正式机制,打通危机应对的“最后一百米”。那么,在危机治理过程中,尤其是乡镇政府对非正式机制的动员过程中,是否存在着简约主义逻辑?简约治理如何促进乡村应对危机能力的提升?乡村危机治理的简约主义实践逻辑和运作机理是什么?重大突发公共卫生事件的暴发和应对是一种典型的危机情境,本文以安徽省L市H镇疫情防控工作为情境基础,考察个案应对突发公共卫生事件中的实践逻辑,并基于简约治理视角对其进行学理性总结。

二、分析框架建构

从“重建简约治理”的相关讨论来看,乡村治理现代化进程中的简约治理与传统简约治理有着一致的基本特征,即简约的治理过程和高效的治理结果,但其运作过程和实践逻辑已有所不同。例如,传统简约治理依靠乡绅实现正式制度与非正式规则的联结,而乡村治理现代化建设中的简约治理则依靠基层党组织的统合引领[8]。因此,有必要在与传统简约治理的比较中把握简约治理时代特征和运行过程,为下文的分析提供具有解释力的理论框架。

(一)简约治理的时代特征

1.治理目标:简约高效

在传统社会中,基层治理的简约主义是以矛盾纠纷及其化解为中心展开的,纠纷解决构成了传统基层治理的核心内容[9]。而在当代中国,国家通过项目制将正式治理资源下沉到乡村社会的非正式环境之中,同时依托基层党组织的统合引领实现正式治理制度和非正式治理规则的积极互动。因此,现阶段的简约治理过程已经超越纠纷调解的单一职能,实现了对乡村治理事务全面而广泛的覆盖。而且,简约治理服务于乡村治理现代化这一目标,即通过简约治理过程与治理现代化目标的统合实现治理效能的提升。

2.治理形式:化繁为简

由于当代社会具有复杂性,社会治理现代化是一项复杂的系统性工程[10],在治理过程中存在着技术失准[11]、政策执行偏差[12]等问题。在简约治理模式下,通过充分发挥多元治理主体的能动性和自主性,以及对正式和非正式的资源与制度的灵活运用,构建了基层政权体系和基层社会网络的内外平衡机制,避免了国家正式治理资源单方面投入导致的治理要素内卷化和治理效用边际递减问题,在提升治理能力的同时,实现了治理形式上的“化繁为简”。

3.治理程序:灵活机动

作为一种“理想类型”,科层治理在当代社会治理尤其是基层治理中暴露出诸多缺陷,在面对高度复杂性、动态性和突发性的当代社会治理事务时显现出明显的不适应和不兼容,过于追求科层治理反而极易导致形式主义、官僚主义和痕迹主义盛行[13]。简约治理凭借着对治理程序的灵活性调整,在形式上确保治理任务完成的同时,积极寻求治理问题的根源性解决,克服了科层治理的缺陷。当然,这一灵活性调整是置于合法性框架之下的,以基层政府为代表的正式国家力量仍嵌入其中。

4.治理主体:党领群治

在传统基层治理中,治理主体仅限于乡绅、乡里、乡约等“准官员”。当下的简约治理与此不同,而是致力于构建以基层党组织为核心的治理共同体。一方面,基层党组织在走向群众、深入群众的同时,也充分发挥着“政治统合”的功能,持续动员和引导着群众通过组织起来深入参与到治理过程之中[14];另一方面,在基层党组织引领群众组织化以及支撑组织有效运转的联结机制上,又存在着大量跨越组织边界且带有情感因素的组织关系[15]。这种具有充沛情感的组织化实践,实现了治理过程在行动逻辑和价值逻辑上的统一,为形成充满活力的协商共治格局提供了充分的主体条件。

(二)简约治理的运行过程

基于对简约治理时代特征的把握,可以构建一个理解乡村治理现代化进程中的简约治理运行过程的分析框架(图1)。首先,在简约治理诸要素中,镇村两级基层党组织居于核心地位。从简约治理的主体间关系看,基层党组织在国家与社会之间发挥着“桥梁”作用,促进着乡镇政府和乡村社会的协调互动。从治理过程来看,基层党组织统合灵活机动的治理程序,在确保灵活性的同时赋予其合法性。而且党组织始终牵引着治理形式的变化,避免科层治理导致的繁复性。其次,在乡镇政府和乡村社会协调互动的过程中,乡镇政府积极地探寻着乡村社会中可使用的“非正式规则”和“非正式资源”,并且通过对治理程序的灵活调整,将这些“非正式规则”和“非正式资源”纳入到治理程序的统一轨道之中。最后,在简约治理的运行过程中,治理程序的“灵活机动”和治理形式的“化繁为简”同步进行,治理形式的简化确保了治理过程的简约,而治理程序的灵活性和机动性则提高了简约治理处理复杂问题的适用力,确保了治理效能的提升。二者并驾齐驱、协调互促,共同彰显出简约治理的简约且高效的基本特征。

图1 简约治理的运行过程

立足于简约治理的时代特征和运行过程,可以发现当下的简约治理在实践中有两个关键:第一,基层党组织是当下简约治理运行过程的“起始点”,简约治理的实现需要党组织“积极有为”的统合引领,这也是与传统简约治理最明显的区别。第二,乡镇政府对乡村社会开展动员并在此基础上有效利用“非正式规则”和“非正式资源”,是简约治理得以实现的关键环节。在不同的治理情境中,乡镇政府对乡村社会的动员方式、态度以及取向有着明显的区别。情境不同,乡村社会对动员的回应逻辑也有所不同。

三、案例呈现:安徽省L市H镇疫情防控中的简约治理

(一)个案选取与资料来源

本文通过一项个案研究来推进本文的分析。在个案的选取上,一般要确保个案的“典型性”[16]。一方面,突发重大公共卫生事件是一种典型的公共危机,疫情期间的乡村治理情境与本文所要研究的危机情境相契合;同时,本文选取的H镇是安徽省L市一个普通的人口流出型农业乡镇,在疫情期间面临的问题、开展的治理实践以及所使用的治理资源在乡村中具有普适性。截至2022年6月最后一次调研,H镇自疫情暴发起未出现过任何一例病例,可见其防控成效突出。

本文使用的H镇相关资料来源于笔者对H镇的多次田野调查。在调研中,笔者亲身经历了H镇疫情防控工作部分过程并承担了部分志愿者工作,发现H镇在疫情防控中形成了一些正式制度以外的、内生性的治理机制,在疫情防控中体现出简约治理逻辑,并且发挥了重要作用。案例资料的收集主要是通过参与式观察、半结构化访谈、查阅工作档案和媒体信息,经验材料的多渠道来源及其比对验证确保了经验材料的客观性和准确性。

(二)情境素描:L市H镇疫情防控中的简约治理实践

2018年,H镇被评选为安徽省乡村治理示范点建设单位。在此期间,H镇高度重视乡村治理的基础性、内生性机制建设,推动各村结合村内实际情况开展自主创新,构建因地制宜的乡村治理机制。疫情暴发后,H镇各村既有的各项治理机制迅速响应并运作起来,成为应对疫情的重要制度基础和组织基础并发挥了重要作用。

以村规民约为核心的非正式制度体系为疫情防控提供了坚实的制度基础。在乡村治理示范点建设中,H镇将村规民约作为一项主抓工作,在全镇范围开展了村规民约修订,在各村建立起文本内容贴合实际、配套实施制度能够有效运作的村规民约体系。从文本内容看,可以将条款划分为“倡导类规约”与“规制类规约”。倡导类规约通常以温和表述引导村民积极践行文明行为,而规制类规约则采用较严厉的措辞说明本村禁止的行为。与村规民约条款本身相比,村规民约所配套的执行制度在内容上更加细致详尽。在执行制度中,一般会有关于如何执行、由谁执行等具体问题的明确规定。而且,执行制度通常对规制类条款进行详细补充,明确说明违反某则条款将会受到何种处罚。在修订村规民约的程序上,H镇严格遵循村民民主自治原则,充分调动村民参与积极性,在确保村规民约符合法律规定的同时,促进全体村民就村规民约内容达成共识。

以村民理事会为核心的群众自组织体系为疫情防控提供了坚实的组织基础。在乡村治理各项事务的执行与实施过程中,H镇充分发挥群众组织作用,并与当地的宗族文化传统紧密联系起来。在传统社会,在H镇当地聚居的主要姓氏均有建宗祠、修族谱、立族规的传统,社会治理事务也基本由几大家族颇有威望的长者主持。H镇将这一传统充分运用于乡村治理中,各村成立起由村内德高望重、身体康健的老者担任负责人的村民理事会,负责监督和引导村民们遵守各项制度,一旦出现违反规定的情况,也由该组织负责执行相应的规制措施。同时,H镇还将积分制度引进到乡村治理中,村民践行参与公共事务、遵守村规民约等积分事项,根据积分规则获取相应积分,积分的累计则与年终表彰、村集体福利等相挂钩。积分制度的实施也由村民理事会负责。

新冠疫情暴发后,H镇充分运用村规民约和村民理事会这两项乡村治理机制,在疫情防控工作中调动了大量的非正式资源,展现出危机应对的简约治理逻辑。疫情初期,如何把疫情科普知识、疫情防控政策知识迅速传递到所有村民之中是H镇政府的重要任务。在坚持程序合法、内容合法的前提下,结合疫情防控需要,H镇倡导各村通过微信群、QQ群、电话等媒体手段开展“线上云会议”,对村规民约进行了新一轮修订。村规民约修订后,疫情防控相关措施被纳入村规民约,实现了村规民约和疫情防控政策的联动与配合。这一做法在低成本、高效率地宣传普及疫情防控相关知识的同时,通过将处罚措施与违反疫情防控措施的行为进行挂钩,强化了疫情防控政策的执行效力。

与此同时,在H镇政府的动员下,村民理事会承接了乡镇政府和村“两委”的部分职能,在疫情防控中充分发挥了组织、动员、引导和教育群众的作用。村民理事会充分利用其“扎根”于乡村社会的特性,通过人情、面子等非正式资源,迅速动员了一大批村民参与疫情防控志愿活动,组建了一批富有公益精神的志愿者队伍,积极参与到疫情防控值岗、疫情防控知识宣讲、为居家隔离村民提供生活服务、动员疫苗接种等活动,为疫情防控工作贡献了重要力量。志愿者队伍的壮大使得村民自组织队伍呈现出不同于常态情境的“扩大化”“平行化”特征。常态情境下,H镇各村村民自组织队伍以村民理事会为核心,主要由村内德高望重的长者负责、小部分积极热心的群众代表参与。在疫情防控中,随着更加广泛深入的群众动员,村民自组织队伍吸纳了更加多元化的社会主体,有些组织在后续的工作中发挥了不亚于村民理事会的作用。村民自组织的扩大化和平行化发展,极大地增强了H镇应对疫情的“韧性”,而这些组织大多提供的是志愿服务,使得H镇在疫情防控中节约了大量的成本。

四、半正式治理:乡村危机应对中的简约治理实践逻辑

从H镇疫情防控实践来看,危机应对中的各项内生机制既依赖于乡村社会的“非正式力量”,同时也与代表国家“正式力量”的乡镇政府频繁互动。也就是说,内生于乡村社会的危机治理机制在疫情防控中的运作过程体现出简约治理特征,并且将乡村社会的危机治理能力寓于“正式力量”与“非正式力量”相互交织互动、协同融合的半正式运作过程之中。本文将这一实践逻辑概括为“半正式治理”。半正式治理具有简约而高效的基本特征,在降低治理成本的同时强化了乡村社会的危机应对能力,但在实践逻辑上与常态情境的简约治理有所差异。

(一)半正式治理的微观机制

1.党组织引领:危机应对过程的情理统合

与传统“无为而治”的简约治理不同,当代的简约治理是在基层党组织领导之下形成的“积极有为”的治理方式,基层党组织在其中发挥着“政治统合”的作用[17]。在疫情防控中,H镇基于乡镇党委、行政村党支部、自然村党小组三级党组织的纵向联动,一方面领导乡村党员充分运用村规民约和村民理事会做好宣传、教育和服务工作,形成了应对危机的共识和合力,另一方面将“人民至上”的充沛情感注入实践过程,以党建引领的“合情”赋予了这一过程中“正式制度”与“非正式规则”交织融合的“合理性”与“合法性”。比如,H镇各村村民理事会对村民进行倡导、规劝时,他们往往倾向于着重声明其自身的老党员身份,也往往更容易获得村民的认同。由此可见,基层党组织的统合引领在简约治理过程中往往具有强大的情感力量。

2.全过程民主:危机应对过程的集体协同

H镇在危机应对中的民主原则主要体现在两个方面:一是协商民主的全过程应用。村规民约的制定与修订均经村民共同参与讨论、草拟和表决,尤其是疫情防控期间新增的、动态变化的条款,尽管由于疫情原因无法广泛召开线下协商会议,各村依然通过线上“云会议”确保村民对相关条款的知晓和认同,这体现出具有鲜明目标导向、追求话语表达正当性的“可治理式民主”[18],实现了民主过程与危机治理过程的融合。二是民主过程与结果的透明化与可视化。各村均设有“疫情期间村规民约管理公示栏”,定期对村规民约修订执行、积分激励与违规惩戒信息进行公示。H镇在危机应对全过程中对民主原则的践行,确保了危机应对措施贯彻集体意志而非个人意志,在民主自治中增强了防控措施的合法性,同时也使村民集体在理念与行动上实现最大限度的协同一致,保障了危机应对措施的有效性。

3.融合交互:危机应对措施的垂直式联动

在党组织的领导下,H镇形成了“乡镇、行政村、自然村”的纵向垂直联动式疫情防控组织体系。从表浅的层面来看,村规民约等非正式规则在某种程度上成为政府行政权力非正式运作的工具。实质上,这是简约治理在危机情境下的合理变化。这是由于国家与乡土社会在危机情境下治理目标具有同质性。在疫情防控中,H镇政府与村民所期望和追求的均是最大程度避免疫情扩散和降低疫情影响,常态情境下二者之间的分歧和争端被“激活乡村应急能力”这一共同任务目标消解。这反映出在危机治理“最后一公里”中国家权力的行政控制与乡土社会自主性之间以目标导向的互动型适配逻辑[19]。

4.兼收并蓄:危机应对措施的可持续执行

“非正式运作”往往会为政策执行偏差和不可持续等问题创造生长空间。在疫情防控中,随着自组织队伍扩大,这一问题更是不容忽视。在H镇的实践中,村民理事会的领衔者大多是老党员,确保了自组织在党组织的引领之下运行。同时,自组织的领衔者往往在乡村社会中具有很高的威望,他们在实践中向村民作出示范和表率,也能够感召村民积极响应倡导。此外,适度的物质与精神激励增进了自组织成员的获得感,增强了其履责动力。通过这些举措,H镇各村在危机应对中实际上形成了党组织领导下对正式与非正式的多元主体的兼收并蓄,实现了各种治理主体的协调配合,使乡村治理内生性机制的危机治理功能得以践行并在危机情境下迸发出强大的治理能量。

(二)半正式治理的实践特征

对半正式治理微观机制的梳理有助于理解危机应对中简约治理的基本结构。相较于常态情境的简约治理,危机应对中的半正式治理既有“变化”,也有“不变”。因此,要深入理解半正式治理的实践逻辑,尤其是其中发生“变化”的部分,在分析其基本结构以外,还需要立足于其实践过程,在与常态情境简约治理实践过程的比较中,把握其不同于常态情境中简约治理的实践特征。

第一,在半正式治理实践中,乡镇政府对乡村社会的动员具有整体性。在常态情境下的简约治理实践中,乡镇政府会针对特定的治理任务对具体的社会群体展开动员。但在危机情境下,治理任务的紧急性、危机后果的严重性以及治理资源的有限性重塑了乡镇政府动员乡村社会的态度和方式。为了迅速和有效应对危机,乡镇政府转向对乡村社会的全面、整体的动员。同时,基层党组织在危机应对中对“情”与“理”的统合为乡镇政府的整体动员提供了情理基础,协商民主的全过程运用成为乡镇政府整体动员的有效工具,在危机应对中乡镇政府构建的垂直式联动组织体系以及危机应对措施的融合交互与兼收并蓄特征,也进一步增进了乡镇政府整体动员乡村社会的能力。

第二,在半正式治理实践中,乡镇政府对治理过程介入具有深入性和强力性。在常态情境的简约治理中,一旦一项任务转交至非正式组织,科层组织通常不再作过多干涉,仅提供必要帮助。但在危机情境中,乡镇政府加强了对非正式规则和非正式组织的介入和管理。比如,在H镇的实践中,不同于常态情境下村规民约的修订程序,一些疫情防控相关的村规民约条款,往往是由H镇政府提议再经由民主程序评议通过,而非完全出于村民的自发建构。但正如前文所述,这种介入程度的加深和介入力度的加强,实际上是简约治理在危机情境下的自我适应性转变,其最终目的是服务于“有效应对危机”这一治理目标。可以看到,在半正式治理中,尽管乡镇政府对治理过程介入具有深入性和强力性,但危机应对中国家与乡村社会是一种融合交互关系而非国家权力单向度渗透乡村社会[20],政府并不试图在其中发挥主导或控制作用,其目的主要在于对民主过程及结果进行把关和审核,避免危机应对实践中违反法律与不合情理的情况发生。

第三,在半正式治理实践中,乡村社会对乡镇政府动员的回应具有“强自主性”特征。无论是何种治理情境,乡村社会对乡镇政府的动员均有所回应,这是简约治理得以实现的前提。不过,在常态情境下,大部分村民及村民自组织对乡镇政府的回应是一种“弱自主性回应”,他们或是囿于面子、人情等被动回应,或是基于理性选择不回应,仅有少部分“积极分子”表现为“强自主性回应”。在危机情境下,乡村社会的“强自主性回应”从少部分人扩散到大部分人。这是H镇村民自组织在疫情防控中呈现扩大化和平行化发展趋势的重要原因。这是因为在危机情境下,许多常态情境中的矛盾和不一致被暂时搁置,有效应对危机成为科层组织和乡村社会的共同目标。基于这一共同目标,许多在常态情境下难以动员或是无法利用的“非正式资源”得到充分挖掘和使用,参与危机应对的非正式机制持续发育,为危机应对的半正式治理提供了充分的治理资源保障和组织制度支撑,有效增进了乡村社会应对危机的内生能力。

五、结论与讨论

本文通过考察安徽省L市H镇疫情防控中以村规民约为代表的“非正式规则”和以村民理事会为代表的“非正式组织”的实践过程,发现乡村社会内生性治理机制及其实践在危机情境下往往呈现为一种简约主义的“半正式治理”过程,并且在乡村危机治理过程中发挥重要作用。一方面,乡镇政府的介入并不试图实现行政权力扩张或建立总体性政治支配关系,而是通过将正式制度带入非正式规则之中,在提升行政效率和治理效能的同时,以正式制度克服非正式规则的弊端,使非正式规则和组织的治理功能能够在合法、合理的边界之内实现“软硬兼施”,从而确保危机治理中的半正式运作过程方向不会偏离治理能力提升这个总体目标。另一方面,作为简约治理最突出的特征,村民自治体现于半正式治理的全部过程并构成了乡村社会的内生性动力,通过村民自治过程构建约束与激励相辅相成的治理机制,村民的自主性、自觉性和积极性得到发掘和培育,从而使得乡村社会拥有充分的回应力以在危机情境下激活自我调节能力和自我运转能力。

本文的研究对于如何利用乡村社会既有的内生性机制构建简约、高效的基层危机治理体系具有一定的启示意义。此外,本文重申了简约治理这一极富生命力的本土理论的时代意义。当下基层治理在正规化、行政化和程式化进程中逐渐陷入困境,简约治理很可能为摆脱这一现实困境、实现超越科层化的乡村治理现代化提供理论支撑。本文也存在着一定的局限性。当代社会的危机与风险具有多样性特征,在其他类型乡村社会风险的应对中,简约治理能否有效发挥作用?简约治理是否呈现其他的实践逻辑?这些问题仍有待进一步研究。