轨道交通领域政企合作经验及展望——以深圳地铁4号线BOT项目为例

李鹏凯

（深圳国家高技术产业创新中心高级工程师，广东 深圳 518000）

0 引言

党的十八大以来，党中央、国务院大力推进简政放权、放管结合、优化服务改革，不断推动政府职能转变，持续激发市场活力，力求打造经济新增长点，先后印发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18 号）等政策指导文件，积极鼓励在在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，简称PPP），引入优质社会资本并建立利益共享、风险分担的长期合作关系，增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率[1-2]。

近年来，全国各地积极响应国家政策号召，在轨道交通领域积极探索以PPP 模式引入社会资本，参与地方轨道交通项目建设及运营。据统计，截至2022 年底，全国轨道交通领域PPP 项目已达78 个，总投资约1.5万亿元，有力带动全国轨道交通行业的快速发展，但在操作过程中也暴露出部分问题，具体包括以下方面[3]。

1）重建设轻运营：各地轨道交通领域PPP 项目通常注重建设，具体体现为国内90%以上PPP 项目中标社会资本都由施工企业主导；而施工企业更为注重短期施工利润及回报，参与后续经营动力不足，不利于项目可持续经营。

2）风险分配不合理：各地轨道交通PPP 项目均存在不同程度兜底现象，采用承诺回购、约定客流、约定车公里数等方式，将社会资本经营风险控制在较低范围，未能合理转移项目经营风险[4]。

3）经营考核机制不完善：各地轨道交通PPP 项目主要依据《城市轨道交通客运服务》（GB/T 22486—2008）编制运营考核指标，但在实际操作中存在标准尺度宽松、指标辨识度不高等缺点，且与考核相挂钩的违约处罚金额相对偏小，导致难以达到考核目的[5]。

为此，财政部在2017年以来相继出台多部文件，不断规范PPP项目各项要求，对于项目实施机构、社会资本方、回报机制、考核机制等核心事项作出明确规定，强调不得向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足[6]。同时，国家发展改革委进一步加强轨道交通领域资金来源的管控力度，要求严禁以任何债务性资金代替财政资金，严禁借PPP等名义变相融资，严禁以承诺回购社会资本投资本金、承诺最低收益等方式变相举债，不得以项目可行性缺口补助等各种名义将债务风险转嫁给地方政府，严防不规范的PPP项目增加地方隐性债务风险。

在当前国家严控地方债务风险的政策环境下，结合地方政府财政紧约束的实际情况，如何更好发挥社会资本优势，切实提高基础设施领域民间投资比例，将是摆在各地政府面前亟需破解的难题。深圳4 号线BOT 项目是国内首例由境外资本完全投资建设的城市轨道线路，突破了当时以政府投资为主的传统模式，在风险分配机制、回报机制、考核机制等方面均进行积极探索，通过总结分析项目成功经验，可为我国后续轨道交通领域投融资改革提供借鉴。

1 深圳4号线BOT项目介绍

1.1 项目概况

深圳4 号线是深圳市中部发展轴南北走向的地铁骨干线路，南起深港福田口岸，经福田中心区、龙华新中心，北至龙华北部观澜片区。项目串联深圳核心商务区、中北部居住组团，衔接对外高铁枢纽深圳北站，是深圳居民日常出行最重要的轨道交通线路之一。深圳4 号线全长30.9 km，设站23 座，分三期建设。其中，4 号线二期工程南起一期工程终点少年宫站，北至龙华中心区清湖站，全长约16.0 km，设站10 座，工程投资约58.0 亿元，采用BOT 模式引入香港铁路有限公司（以下简称港铁公司）负责项目投资、建设并运营30年。

1.2 项目运作模式

深圳4 号线二期BOT 项目采用BOT 方式运作，港铁公司作为项目社会资本方，在深圳市注册成立全资子公司作为项目公司，即港铁轨道交通（深圳）有限公司（以下简称港铁（深圳）公司）。深圳市政府授予港铁（深圳）公司特许经营权，港铁（深圳）公司负责投资、建设深圳4号线二期工程，同时租赁深圳4号线一期工程资产，并负责全线运营，运营30年期满后无偿移交于深圳市政府（图1）。

图1 深圳地铁4号线二期工程BOT项目运作模式图

运营期内，港铁（深圳）公司按照协议要求及深圳市地铁票价政策提供客运服务，并获取项目全部经营收入。深圳市政府按照协议规定，在运营期前十年每年给予港铁（深圳）公司定额财政补贴，除此之外港铁（深圳）公司在运营期内须承担项目全部运营成本并自负盈亏。

1.3 项目经营效果

深圳4号线二期工程自2011年6月开通运营，年日均客流最高至66万人次，年日均客流强度最高至3.3万人次/日·km，是深圳市最繁忙的地铁线路（图2）。受益于港铁（深圳）公司的高效运营，近年来深圳4号线列车准点率、列车服务可靠度、设备运行可靠度及列车安全运营可靠度等指标均呈不断上升趋势（图3）。如列车运行图兑现率指标，深圳地铁4号线历年均超过99.8%，2014年后列车运行图兑现率均维持在99.95%以上，远高于《城市轨道交通运营管理规范》（GB/T 30012—2013）中列车运行图兑现率不低于99.0%的要求。

图2 深圳地铁4号线历年客流状况

2 深圳4号线BOT项目经验总结

2.1 有力推动国内轨道交通领域经营管理体制改革

深圳4号线BOT 项目是国内首例由境外资本完全投资建设的城市轨道线路，突破了当时以政府投资为主的传统模式，是积极推进国内轨道交通投融资改革的重大举措。深圳市政府与港铁公司通过签订特许经营协议、租赁协议、运营监管协议、移交协议、建设标准等一系列文件，对项目投资、建设、运营、移交各个阶段事项进行明确，理清了政府与企业的关系，创新性地将传统的政府命令行为转为合同契约行为，有效发挥政府主导、市场主体的作用，构建全新的政府与企业合作体制，提升了政府部门对城市轨道交通的管理水平。

2.2 成功引进港铁公司先进的建设管理理念

深圳4 号线BOT 项目由港铁公司负责项目设计、建设及运营工作，充分发挥其建设及运营管理经验优势。同时，深圳市政府依托4 号线项目成功将港铁公司成熟的建设管理理念引入深圳，如轨道交通全生命周期管理理念，“设计服务施工、设计服务运营”的设计理念，“出行即服务”的运营服务理念等，为深圳市培养大批轨道专业人才队伍，同时大幅提升政府各主管部门轨道交通决策管理能力，实现深圳市轨道规划、设计、建设及运营水平的整体跃升。

2.3 最大限度发挥社会资本积极性

深圳市政府与港铁公司在对深圳4 号线BOT 项目未来经营状况达成共识的前提下，采用定额现金补贴方式，完全锁定政府支出责任，将投资控制风险、建设风险、经营风险均转移至社会资本。项目公司由港铁公司全资控股，最大限度给予港铁公司经营自主权，除约定补贴外由港铁公司自负盈亏，激励企业在满足服务水平要求的前提下，不断优化成本以提高项目收益，最大程度激发社会资本积极性。

2.4 构建公平对等的政企合作关系

在深圳4 号线BOT 项目中，深圳市政府通过契约方式约定双方责权利关系，严格按照协议及规章制度对港铁公司进行监管。具体监管方式方面，深圳市政府与港铁公司本着公平自愿的原则，各派遣3 名代表共同组建4 号线特别委员会，对运营安排重大变化、重大关联交易安排、签署融资文件、项目公司重大投资及股权转让等重大事项进行共同商讨决策。

2.5 率先践行“轨道+物业”发展理念

香港特区政府长期倡导并坚持“轨道+物业”发展理念，是城市发展与轨道交通建设深度融合的典范，有效保障香港轨道交通长期可持续经营。港铁公司依托深圳4 号线将TOD 理念及方法引入内地，率先推广车辆基地上盖开发理念，大幅提升车辆基地土地价值，并在轨道沿线土地协议出让、沿线土地地价增量分成及补贴金额与沿线土地出让地价挂钩等方面进行积极探索，虽因政策限制因素最终均未能实施，但为后续全国“轨道+物业”理念的推广奠定了基础[7]（表1）。

表1 深圳地铁4号线BOT项目补贴方案演变情况

3 轨道交通领域政企合作机制展望

3.1 构建公平公正的竞争市场格局

各地政府应打破轨道交通经营领域的传统垄断，结合城市发展阶段及财政状况，制定公平合理的考核机制及财政补贴原则，尤其在运营领域应维持不同主体的资源禀赋基本一致，促使不同运营商在同一层面进行竞争，从而切实构建适度竞争的市场格局，并通过市场竞争不断优化完善考核机制及补贴方案，激励企业发挥自身内生积极性，不断提升经营效率，实现城市轨道交通可持续发展。

3.2 重视轨道交通全方位人才队伍建设

各地政府应深入实施新时代人才强国战略，积极学习国内外轨道交通先进发展经验，加强轨道规划、设计、投资、建设、管理及TOD 开发全方位人才队伍建设，构建完善的人才制度体系，重点针对轨道交通专业面广、技能跨度大、技术性强等特征，分专业、分层次构建切实可行的人才吸引及培养模式，既注重对于高端科研人才的引进，同时注重对于基层优质建设或运营人员的吸引，着力打造全方位、全流程的专业人才队伍。同时，积极提高规划、投资、建设、运营管理等各行政主管部门的业务能力，打造专业性的政府决策管理队伍，有效整合跨部门政府资源，以提供更优质的轨道交通服务为目标，多角度多层面共同推进轨道交通服务品质不断提升，最大限度发挥轨道交通正外部效应。

3.3 加快推动轨道交通领域体制机制创新

各地政府应强化轨道交通领域投融资体制机制创新，针对轨道交通类项目投资额高、回报期长、专业性强等特点，着力控制项目投资额，构建合理的项目回报机制，探索采用PPP、REITs等多元化投融资模式，积极鼓励民营资本通过独立或组建联合体方式参与轨道交通PPP项目，同时强化运营期考核机制，将政府补贴与运营考核挂钩，切实发挥社会资本积极性。

3.4 探索“轨道+物业”发展新路径

各地政府应进一步加强轨道与沿线物业的联系，以最大限度发挥土地价值为主要目标，继续探索土地作价出资等多元化出让手段，针对性地制定轨道沿线土地开发实施细则，突破分层出让、容积率上限、建筑退线要求等方面限制，实现轨道车站与沿线物业开发的无缝衔接，着力提升城市品质，推动实施轨道交通外部效益内部化。

3.5 构建合理的浮动票价机制

各地政府应积极优化轨道交通票价体系，利用先进信息技术及移动支付手段，探索考虑里程、客流需求等多方面因素的综合定价方法，构建票价与运营成本之间的联动关系，理清政府、企业与市民的责任边界，优化简化票价调整流程，充分利用价格杠杆的作用，有效应对因运营成本不断攀升导致运营公司财务状况不佳且日益恶化的现象，保障运营公司长期可持续经营。

4 结语

深圳地铁4 号线BOT 项目按照市场观念、契约精神，制定公开透明的利益分配机制、风险分配机制，将政府授权行为转为市场合作行为，在轨道交通投融资领域进行了积极探索。针对轨道交通项目社会效益显著但财务效益不佳的公益性特征，将完全政府主导的项目转为可经营性项目，为社会资本进入公益性基础设施领域开辟了新渠道，同时在风险分配、回报机制等方面进行了积极尝试。2023 年11月，国务院出台《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115 号），明确提出规范实施政府和社会资本合作新机制，坚决遏制新增地方政府隐性债务，提高基础设施项目建设运营水平。深圳地铁4 号线BOT 项目政企责任清晰，未增加地方政府债务负担，本质上符合新机制的政策导向，可为我国轨道交通领域投融资改革提供借鉴。