近百年来我国农村土地制度变迁的特征及绩效分析

杨秀琴

（广东省社会科学院，广东广州 510610）

1 近百年来我国农村土地制度变迁的概况

近百年来我国农村土地制度历经了三次根本性的大变迁。一是推翻了封建半封建的土地制度，农村土地所有制由封建半封建的土地所有制转变为土地农民所有制；二是改变了土地农民所有制，将农村土地由农民所有转变为由“人民公社、生产大队和生产小队三级所有”，形成了农村土地集体所有，集体统一使用的制度；三是推行了家庭联产承包责任制改革，农村土地由“三级所有”转变为集体所有，形成了农村土地所有权归集体、承包经营权归农户的两权分离制度，在我国2014年提出“三权”分置改革后，农村土地又形成了所有权、承包权、经营权“三权”分置的制度。

分时期来看，我国农村土地制度历经了不同的变迁阶段，早在土地革命时期，中共就非常重视土地制度建设，形成了《土地问题议决案》《井冈山土地法》《兴国县土地法》《土地问题决议案》等具有良好指导意义的土地制度。在抗日战争时期，考虑抗战和改善农民生产生活条件的需要，中共实行了没收地主土地分给农民的政策，以积极开展军民联合生产的方式加大了土地开发利用，同时对中小地主实施减租减息的政策，为在抗战时期能有效利用土地创造了必要的制度条件。

在解放战争时期，中共制订了《中国土地法大纲》《老区半老区的土地改革与整党工作》《新解放区土地改革要点》等政策文件，实施了向地主收购土地、向富农征收多余的土地和财产的政策，分区实施土地分配制度，实现了耕者有其田，消灭了封建半封建的土地制度。

在新中国成立初期，我国制定了《宪法》《中华人民共和国土地改革法》等相关制度，形成了五项核心制度，通过明晰土地产权，发土地所有权证到户，让农民拥有土地，从根本上废除了封建半封建的土地所有制，形成了土地农民所有制。

在推进社会主义改造和发展集体经济时期，我国为了组织大生产实行了土地归“人民公社、生产大队、生产小队”三级所有，将土地农民所有制转变为土地集体三级所有制，并规定三级所有土地一律不准出租和买卖，按集体统一使用方式行使的农村土地使用权。

改革开放以来，我国制定并不断完善《土地管理法》和《土地管理法实施条例》，实施了家庭联产承包责任制改革，实行土地所有权归集体、承包经营权归农户两权分离的制度，出台了《农村土地经营权流转管理办法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》等政策制度对农地和集体建设用地利用进行规范管理，开展了农地和宅基地“三权”分置改革，推动了农村土地流转，建立了农用地流转制度和集体建设用地流转制度，改革和完善了农村土地征收制度和农村宅基地制度，加强了农村土地产权的可流动性，加快了土地资本化进程。

2 近百年来我国农村土地制度变迁的特征分析

社会制度变迁有内在的特征和规律，在不同的社会发展阶段制度变迁具有不同的特征，其具体的特征由制度变迁的内生动力、外生动力、变迁主体、成本收益等因素共同决定。纵观我国农村土地制度的百年变迁过程可发现我国农村土地制度变迁具有三个明显的特征。首先，不同时期的农村土地制度变迁具有不同的变迁方式。在建立新中国征程中农村土地制度变迁是由基层探索实践开始的变迁，属于诱致性变迁。在社会主义改造和建设时期特别是1956～1958年期间，农村土地制度变迁是由上而下推行的强制性变迁。改革开放以来，农村土地制度变迁的基本模式是先由基层根据实践需要突破制度的约束，大胆地进行制度的改革创新，在基层的制度创新实践取得良好的成效之后，国家才成为制度变迁的推动主体，参与推动全国性的制度改革。因此，改革开放以来农村土地制度变迁主要是先以诱致方式开始，再以强制推广的方式完成，具有诱致性与强制性并存的特征。

其次，我国农村土地制度变迁具有渐近性的特征。我国农村土地制度变迁一般是从局部对旧制度的改革创新开始，再达到整个制度的创新，最后完成旧制度的变迁，即以局部均衡向整体均衡逐渐扩散的方式来实现制度变迁，而不是一步到位式的变迁。例如，改革开放以来我国有政府参与推动的农村土地制度变迁通常就是基于已发生的诱致性变迁的成效或实际需要按渐进式的改革路径不断推进的改革，其具体的改革路径一般是：“布置小范围制度改革试点—总结试点经验—扩大试点范围—总结实践中的制度需求与制度改革的成功经验—改进和完善试点制度改革方案—开展全国性的制度改革建设—推广新制度的实践—修改完善国家层面上的新制度”。这种渐进式的改革路径使我国改革开放以来的农村土地制度改革基本上避免了大的改革错误，确保了制度能长期保持社会稳定、维持良好的人地关系。

再次，我国农村土地制度变迁具有明显的需求引导性特征。我国农村土地制度改革一般是因旧的制度不能满足新的实践需要而在旧的制度边缘衍生出新的制度需求，并由制度变迁推动主体根据新的制度需求不断进行制度改革与创新，最后实现整个制度的变迁。一般情况下，农村土地制度需求引导性变迁来自两个方面。一是社会经济发展导致一些旧的农村土地制度不能满足新的实践需要，而产生了新的制度需求。农村土地制度总是设计于某一个社会经济发展阶段，其中一些制度内容也仅适用于某些社会经济发展条件和水平，但社会经济发展条件和水平不会静止不变，人们的实践行为也不会止步不前。在社会经济发展的前期，人们对农村土地这一稀缺资源的需求与利用压力会不断增加，不断增加的压力会导致新的土地制度需求。而随着社会经济不断向前发展，人的经济价值的提升、人口数量的变化、各种相关技术的创新等则会导致农村土地相对价格、农村土地利用条件、规模等因素的变化，进而会导致生产可能性边界的变化。当旧的农村土地制度安排导致生产率长期低于生产可能性边界以及与之相关联的人们的实际收益长期低于其潜在收益时，新的农村土地制度需求就会出现。这两种新的制度需求都会导致人们对旧的农村土地制度的改革创新，并产生新的制度安排，从而实现需求引导性的制度变迁。二是我国许多农村土地制度在建立之初就蕴含着内在的非均衡性。比如，未推进改革之前的农村土地征收制度和禁止集体经营性建设用地流转的制度就存在内在的非均衡性。在这两项制度安排下我国政府对土地一级供给市场的长期垄断就是其中的突出表现。农村土地制度内在的非均衡性是更易引起需求引导性的制度变迁的因素，进而更易使农村土地制度变迁体现出需求引导性的特征。

3 近百年来我国农村土地制度变迁不同阶段的绩效分析

制度会影响经济增长，当经济增长中存在制度瓶颈时，制度变迁会带来经济的增长[1]。从资源配置的角度，资源禀赋状况会影响资源性制度变迁，资源性制度变迁会直接影响资源配置。制度一般通过规范、引导、约束人们的行为对社会经济资源配置产生影响。但资源性制度还能通过规范资源的具体产权主体、资源用途、使用数量、利用模式等而直接成为资源配置的重要方式之一。这种制度会直接产生相应的制度绩效，而且不同的制度会产生不同的绩效。具有良好绩效的制度变迁能提高资源配置效率，使相同的资源发挥更大的效用，更好地推动经济增长。农村土地资源要素是经济增长不可或缺的基本要素，农村土地制度则是农村一项非常重要的基础制度，对农村经济增长起明显的推动或障碍作用。在我国长期的农村土地制度变迁中不同阶段的农村土地制度因具体内容、功能、运行机制等不同而形成了不同的农村土地资源配置方式，影响了农村各种资源要素的配置状况，产生了不同的制度绩效。

与制度变迁特征相对应，各个时期变迁方式各异的特点对应地形成了各个时期不同的绩效；渐进性的变迁特征使我国农村土地制度变迁绩效也体现了从小范围出现到大范围产生再到全国范围内普遍存在的渐进性，改革绩效和水平也体现了逐步提高和改善的特点；与需求引导性的变迁特征相对应，改革绩效的具体方面和内容也与社会发展需要、国家发展要求和相关主体需求相对应。纵观我国农村土地制度近百年的改革历程，每个时期的农村土地制度改革都围绕该时期的国家建设发展需要而展开。每个时期的土地制度变迁都是在制度逐步改革、完善和变更的过程中形成了不同的制度内容，产生了不同的资源配置绩效。因本文分析的农村土地制度变迁绩效跨期长、覆盖我国不同社会发展时期、涉及制度变迁多阶段，故在分析农村土地制度变迁绩效中选用了具有可操作的总评性内容，主要从土地制度变迁产生的土地资源利用率变化，土地资源配置流动性强弱，土地利用产生的社会、经济和政治效益变化等方面衡量农村土地制度变迁绩效。

在我国近百年来六个时期的农村土地制度变迁中，每个时期的土地制度变迁都产生了具体不同的绩效，但总体上除了社会主义改造和建设时期的制度变迁未能产生良好的绩效之外，其他五个时期的制度变迁基本上都取得了良好的绩效（详见表1-表3），对每个时期的土地利用和管理起到了规范和引导作用，使土地利用与管理主体能较合理地利用和管理有限的土地资源，进而使土地利用和管理产生较好的综合效益，更好地优化了土地资源配置和综合要素配置，维护了良好的人地关系，维护了相关主体的权益，保持了社会安定，解放了农村生产力，推动了国家社会经济发展，提高了农民的总体福利水平。

纵观我国农村土地制度近百年的改革历程，每个时期的农村土地制度改革都围绕该时期的国家建设发展需要而展开。每个时期的土地制度变迁都是在制度逐步改革、完善和变更的过程中形成了不同的制度内容，产生了不同的资源配置绩效。在我国近百年来六个时期的农村土地制度变迁中，除了社会主义改造和建设时期的制度变迁未能产生良好的绩效之外，其他五个时期的制度变迁基本上都取得了良好的绩效（详见表1，表2，表3），对每个时期的土地利用和管理起到了规范和引导作用，使土地利用与管理主体能较合理地利用和管理有限的土地资源，进而使土地利用和管理产生较好的综合效益，更好地优化了土地资源配置和综合要素配置，维护了良好的人地关系，维护了相关主体的权益，保持了社会安定，解放了农村生产力，推动了国家社会经济发展，提高了农民的总体福利水平。

表2 社会主义革命和建设时期我国农村土地制度变迁的绩效分析

表3 改革开放以来我国农村土地制度变迁的绩效分析

4 未来农村土地制度变迁的绩效导向

农村土地制度变迁会直接影响土地资源配置，具有良好绩效的农村土地制度变迁能挖掘农村土地资源利用潜力，提高资源配置效率，促进经济增长。我国农村“三级”所有的土地制度与实行家庭联产承包责任制的土地制度对我国农村经济发展所产生的作用明显不同就是一个例证。制度变迁实际上是一种制度生产和实施的过程。土地制度变迁过程是土地制度的生产和实施过程。在我国未来的社会经济发展中，农村土地制度变迁仍将继续，农村土地新的制度将继续生产和实施。在我国农村发展新时期，劳动力、技术、资本、管理、信息、偏好等要素都必将在更大程度上综合影响农村经济发展。如何在农村土地制度设计中让土地资源得到优化配置的同时更好地发挥土地制度对聚集和综合配置各种要素的作用，从而促进农村经济增长，这是新时期农村土地制度改革创新，突破制度瓶颈的主要方向和目标。因此，在我国未来的农村土地制度变迁中，需在农村土地资源总量难以改变、需要减少农用地转用、保持耕地总量不变等要求下，根据社会经济发展要求，按照高效综合配置各种生产要素的需要，通过制度改革创新，从规定用地总量、用地方式、降低交易费用、减少土地利用矛盾和纠纷等方面来强化制度的规范、引导功能，提高土地资源配置效率，优化综合要素配置，扩大生产可能性边界，加快农村经济增长，最终在农村制度变迁中实现了资源配置的卡尔多-希克斯改进或帕雷托改进。