监察机关外部监督的优化路径论析*

唐珍名,周朕可

(湖南大学 法学院,湖南 长沙 410082)

作为独立、集中、权威的反腐败专责机关,监察委员会在预防和打击腐败中发挥了重要的作用。然而,作为独立行使监督、调查、处置权的监察机关,如何使监察机关规范地行使监察权,在权力行使中既不缺位,又不越位,并受到党的领导和监督,受到人大、政协、社会的广泛监督,形成法治化的监督机制成为当务之急。习近平总书记指出:“纪检监察机关的马克思主义手电筒既照别人更照自己,不能只照他人、不照自己。纪检监察机关不是天然的保险箱,监察权是把双刃剑,也要关进制度的笼子,自觉接受党和人民监督,行使权力必须十分谨慎,严格依纪依法。”[1]虽然《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)和《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《监察法实施条例》)设立专章规定了对监察委员会进行监督制约的主体和方式,但是仍然缺少可操作性的规范。因此,避免权力的滥用,防止监察权的异化,避免监察委员会“灯下黑”和“既当裁判员、又运动员”,成为当前的热点问题。在此背景下,尽最大可能地解决监察机关权力混同、立法不具体、“位高权重”等因素造成的对监察权监督弱化问题,界定厘清监察委员会与纪委、党委、政府及司法之间的权力界限,通过设置合理的法律和法规的限度,形成完善有效的监督路径,推动监察机关权力运行法治化。

伴随着国家监察体制改革的深入推进,学术界开展了深入的研究并且成果颇丰,大致有以下三个方面:一是监察机关接受外部监督的必要性。比如吴国斌和沈思雨等学者认为,对监察委员会进行外部监督,是由监察委员会的地位和作用、监察权的性质和功能决定的。[2]刘用军同样认为,对监察机关的外部监督有助于推动监察体制改革,是保障监察权正确行使的保障。[3]二是监察机关外部监督存在的问题。如南杰·隆英强和文新月认为,人大常委会监督薄弱、司法机关配合制约机制不完善、社会舆论监督不到位,是当前监察机关外部监督存在的问题。[4]刘素梅认为:“控权相对滞后,中观、微观层面的法律法规不完善,监督主体尚未形成合力,是当前监察机关外部监督存在的问题。”[5]三是监察机关外部监督的方式。对此,陈瑞华教授认为:“监察机关应服从并从属于宪法监督”。[6]秦前红教授专门研究了人大对监察机关的监督问题,认为:“应明确人大审查监察法规及规范性文件的范围、主体、基准、程序。监察委员会可不向同级人大报告工作。”[7]鄢波对监察机关的监督开展了研究,认为:“应建立检察院与监察委员会相衔接的工作机构,构建监察委员会权力清单制度。”[8]谭世贵认为,应加强执政党、国家权力机关、司法机关、社会组织和社会舆论、公民个人的监督。[9]综上,虽然学者们对监察机关监督研究的成果数量和类别较多,但是大多为实然分析,而缺少应然分析,特别是缺少从制度、立法、实践、理念等多元层面对监察机关外部监督的有效评价,对监察机关外部监督相应举措的必要性与可行性缺少深入的研究。因此,有必要将实然分析与应然分析相结合,研究监察机关外部监督制度创新的途径,探索建立监察机关外部监督的实践范式与构架。

一、监察机关外部监督的必要性

(一)权利保障维度:保障监察对象合法权益

监督机关的监察对象具有广泛性和复合性的特征,在《监察法》出台前主要体现为纪律检查和行政监察两条线;党的纪检机关和行政监察机关分别对党员和公务员开展监督。《监察法》出台后,对监察委监督范围进行具体的指向,监察委的监督对象得到了前所未有的拓展,公职人员纳入其监督范围。检查、调查、受理控告、检举等是传统的行政监察机关的主要职能,拥有暂予扣留、封存,以及具有传统的“双规”性质的权力行使。相比传统的行政监察,当前的监察机关不但拥有监督、调查、处置权等基本的职能,同时还拥有谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项具体的调查措施。[10]相比传统纪委的纪律审查,当前纪检监察机关已由单纯的“执纪”向“执纪执法”转变。这些权力的行使与监察对象的生命健康权、人身自由权、人格尊严权、知情知悉权、财产权、赔偿权等实体权益更加密切相关,必须确保监察权的合理运用,兼顾打击贪腐和保障人权,才能够保障监察对象的合法权益。

从权利保障的角度看,加强监察机关外部监督有助于保障监察对象合法权益。监察机关与被监察者处于不同的地位,特别是在留置过程中,被监察对象处于弱势地位。[11]因此,要保障监察对象的合法权益,就必须加强监察机关的外部监督,不但要使监察机关有效率地行使好权力,更要通过有效的外部监督,对监察机关的权力进行管理和限制。如《监察法》中保留了最先出现在《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《警察法》)中的“留置”,其目的为进一步调查取证提供便利。《监察法》第22条、第43条、第44条、第60条、第63条对留置的程序和责任限度进行了规定,但是对于留置的地点仅以“特定场所”一笔带过,使得在监察实践中留下了较大的操作空间。同时,还存在监察的保密规定也容易使得监察对象知情权难以保障,无关财产查明的期限缺少详细规定等问题。针对这些问题,如果不对监察机关进行外部监督,则容易引发权力的越界,侵害监察对象应有的权利。

(二)权力制约维度:国家权力的配合与制约

现行《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第127条规定,“监察委员会依照法律规定独立行使监察权”,与此同时,还对监察机构与法院、检察院及执法机关的配合与制约关系进行了规定。总而言之,监察权的行使不但要“依法”和“独立”,而且更需要“配合”与“制约”。监察权的依法行使,能够确保其依法履职,不滥用或者超越职权;监察权的独立行使,能够排除外部干扰,确保监察的威严和震慑。[12]监察权是《宪法》和《监察法》创设的一种新型国家权力,在监察权的行使过程中,必须与立法、行政、司法权等其他国家权力相配合,并受到相应的制约。[6]虽然监察权需要独立行使,但是仍然需要审判、检察、执法部门的配合与职能衔接,通过这些机关的协助,也有助于确保办案质量,提高办案效率。同时,在监察、侦查与诉讼权力的领域进行有效的界定、划分与衔接。使得作为“第四权”公权力的监察权运行更加公正,规范不同权力之间的制衡、配合与衔接。[13]

在监察机关与人大之间的关系方面,监察机关的主要负责人产生于人大,并且具有向人大常委会报告工作和接受检查的义务。在监察机关与行政机关的关系方面,行政机关工作人员普遍受到监察机关的监督。与此同时,作为行政权下的审计权,也对监察机关行使的监察权有配合的作用。在监察机关与司法机关的关系方面,我国的司法权可以划分为检察院的检察权和法院的审判权,监察权与司法权相互配合制约。[3]在《监察法》出台前,对职务犯罪的侦查权主要由检察院来行使,而目前则由监察委员会来行使。与此同时,检察院和法院的工作人员也为公职人员,因此这些公职人员也是监察对象。检察部门提起诉讼,法院对有职务犯罪行为的监察对象的审判也起到决定性作用。长期以来,由“侦查中心主义”向“审判中心主义”的转变,是我国司法体制改革的重要任务,也是对传统公安机关“位高权重”的约束,对侦查权的规制。然而当下,在职务犯罪侦查权的行使中检察与监察两种权力职能已发生深刻变化,“侦查权”向“调查权”的演进已成事实,更有必要对“位高权重”的监察机关进行约束,对调查权进行规制。[14]在监察权改革不断深化的当下,有必要像避免传统的“审判中心主义”走向“侦查中心主义”那样,避免当下的“审判中心主义”逐步倾向于“监察中心主义”,通过司法审查向职务犯罪案件领域延伸,强化司法权对监察权的制约。

(三)监察效能维度:提高监察权运行的效能

监察权在行使过程中,有必要通过提高运行效能来消除权力的惰性。监察权监督的缺失除了有“乱作为”的隐患外,还有“不作为”的隐患。在传统的立法权、行政权、司法权中,拥有主动性的是立法与行政权,而司法权则往往不具备主动性,最典型的便是审判权。监察权的设置目的在于职务犯罪的预防和处置,打击腐败犯罪,构建不敢腐、不能腐、不想腐的监督机制,监察权的主动性,决定了其必须在能动性的驱动下行使。[15]如果没有形成有效的外部监督制度,监察机关就容易出现慢作为、不作为、不担当现象,落实监察职责不严不实,背离监察机关的宗旨和使命,在其位不谋其政。如:法院作为最终刑事司法权力的掌握者,是外部监督的最后一道关卡,其权力运行特质决定了其有助于促进监察案件调查更加规范,达到审判的标准。检察机关对刑事监察案件的审查起诉,是一种外部监督,这看似是延缓监察效能,但其实是有助于监察效能的提升。因为刑事监察案件的最终归属是审判,检察机关的审查起诉,做出起诉或不起诉决定,或是退回补充调查或者自行补充侦查,都是为了使案件更加符合审判的要求。又如:国家监委案件审理室有关负责同志表示,退查手段的应用,可以倒逼监察机关更规范地行使监察权,[16]更客观地执行好谈话、讯问、询问、查询、留置等措施,提高监察权运行的效能。有助于避免监察机关“不作为”现象的发生,形成监察机关主动作为的能动性。

二、监察机关外部监督的现状

(一)实践中监察机关外部监督的主要方式

当前随着监察体制改革的深化,已形成了党委、人大、司法、执法、民主、社会、舆论监督等多元化的监察机关外部监督体系。

一是党委监督。监察机关的监察权行使必须在党的领导下进行,接受党的监督。《监察法》第2条明确了监察机关接受党的领导与监督。党委对监察机关的监督,虽然不是直接代行国家权力,这是宪法所限定的边界,但是党对监察机关的监督也是党的“使命代表”所在。[17]二是人大监督。自上而下的人大对监察机关的监督属于宪定权力,监察机关监察权的行使必须向人大负责,向人大常委会报告,接受人大的执法检查。同时,监察机关也有向人大常委会、人大代表的询问和质询事项做出回应的义务。[18]《宪法》第62条、第63条、第67条、第126条、第127条明确了人大对监察机关的监督,以及监委主任及其他相关人员任命的方式。同时,《监察法》第53条明确了人民代表大会及其常务委员会监督本级监察机关,并明确了监督方式。三是司法监督。《监察法》第4条除了对监察权的独立行使明确外,还对监察机构与法院、检察院及执法机关的配合与制约关系进行了规定。《监察法》第47条规定,监察机关在侦查中获得的证据,监察的过程、结果都将交予检察院,检察院根据审查结果,决定对监察对象采取强制、起诉,补充侦查等措施。四是执法部门监督,主要体现在监察机关需要公安、国家安全、审计、海关、市场监管、税务机关等拥有行政执法权部门的配合。特别是公安机关,在监察机关行使监察权过程中需要公安机关进行配合侦查时,公安机关可以判断其是否已构成犯罪,以及采取的侦查配合措施。五是民主监督、社会监督和舆论监督。民主监督主要是指以政治协商会议为主要形式的其他民主党派的监督。人民政协的监督主要通过政治协商会议或者其政协部门的专职委员会,以考察、视察、调查报告对监察机关提出相应的要求和建议等。社会与舆论监督主要是发挥广大社会公众、社会媒体对监督机关的监督作用。

(二)监察机关外部监督的成效与不足

当前随着我国的监察制度日益完善,监察对象由传统的纪委对党员的监督、行政监督,转化为向所有公职人员的监督,监督的主体和职责进一步明确,监督手段更加规范。[19]党委、人大、司法、执法等各部门密切配合,实现了异体监督的雏形、纪法衔接的导引,取得了一定的成效。纪委与监察机关合署办公,使得监察机关能够有效坚持党的领导,保持正确的政治方向。人大监督已形成了监察机关向人大常委会报告、接受人大的执法检查、问询等常态化机制;司法、执法机关与监察机关各负其责,条线配合。然而,当前监察机关外部监督仍然存在较多的不足,主要体现在:

其一,同级党委监督缺乏实效。赵乐际在中央纪委常委会第二十五次集体学习时强调,纪检监察机关要协助党委推进全面从严治党,坚决防止“灯下黑”。[20]从我国政治权力运作的逻辑来看,正确处理好监察权与坚持“党的领导”之间的关系,加强党的领导是关键。[21]“政治领导”与“纪律检查”是党委对监察机关的监督主要方式。在实践中,国家大力推进监察制度改革,将传统的行政监察和纪委的监察职能进行合并,在中央、省、市、县四级成立监察委员会,与纪委合署办公,挂一块牌子。根据《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》,地方党委要定期听取、审议同级监察委员会工作报告,并由同级党委对监察机关的日常工作开展监督。虽然合署办公是纪委和监委的实然状态,上级部门对下级部门进行指导,这样的安排有助于增强监察机关的独立性,但是同时这也使得监察机关有“垂直管理”和“条块管理”的特点,在一定程度上不利于同级党委的监督。与此同时,各地在实践中,实行的是纪委书记同时兼任监委主任的模式,其中是否存在“自己监督自己”“灯下黑”的问题仍然值得商榷。

其二,人大监督力度薄弱。作为我国的权力机关,人民代表大会对所有的国家权力进行监督,其中就包括对监察权的监督。人大监督的形式较少,局限于“专项报告”、“执法检查”、询问和质询等三种形式。专项报告筹备的周期较长,属于阶段性的报告,并非常态化的报告形式;执法检查更多的集中于对监察委员会程序合法性的检查,而非事务性和业务性的检查;询问和质询也是针对法律事务开展的,缺少具象化。[22]《监察法》实施后各省监察委对向人大常委会报告工作积极性并不高,报告工作的时间阶段跨度较大,相隔3年, 2018 年仅有山西省监委报告,2019 年和2020 年均未有其他省级监委报告,直到2021年12月,31个省级监委才全面完成首次报告。国家监委于2020 年首次向全国人大常委会报告专项工作后,2021年和2022年均未报告。[23]王冠、任建明等学者认为,监委的报告流于形式化和表象化,人大监督乏力是突出问题。[24]人大监督的对象局限于有任免权力的监察委员会主任、副主任、委员,对其他工作人员和办案人员的监督尚显乏力。

其三,司法机关、执法部门监督不足。在实践中,司法机关和执法部门与监察机关更多的是配合的关系,而对同级监督委员会的监督并没有较好的体现。现实情况是,监察机关在监察权的行使过程中,与公安机关、检察院、法院是呈现出“流水线”的关系,监委调查、公安配合侦查、检察院负责起诉、法院负责审判,通常情况下,监察机关提交的案件,相关部门均给予通过和支持,呈现出“重配合,轻监督”特点。虽然监察权具有独立性,但是在案件办理中,所涉及的审查逮捕权、立案监督权、审查起诉权、补充侦查权等均由检察院来行使,只有符合相关的要求,由检察院对监察机关的监察行为进行审查和把关后,才能够决定是否对监察对象进行立案、逮捕、起诉及补充侦查等,这就使得检察院在实践中与监察机关的业务有交叉,后者权力的行使必须接受前者的监督。从法院的审判权对监察权的监督来看,监察的结果提交检察院后,必须经过法院的审判,才能够有最终的判决结果。程衍认为:“司法部门与地方党委和政府千丝万缕的联系,使之无法放开手脚对监委进行外部监督。”[25]在中国检察网进行检索发现,2021至2022年与监察委员会有关的各级人民检察院不起诉决定书仅有4份,其中,掩饰、隐瞒犯罪所得罪案1份,非国家工作人员受贿罪案1份,贪污罪案1份,受贿罪案1份。与行贿罪案、挪用公款罪案、玩忽职守罪案相关的不起诉决定书数量均为零。(1)如:《浙江省宁波市鄞州区人民检察院不起诉决定书》(甬鄞检刑不诉〔2021〕75号),案件由宁波市鄞州区监察委员会调查终结,以被不起诉人胡某某涉嫌受贿罪,于2021年1月5日向检察机关移送起诉。经检察机关审查,被不起诉人胡某某犯罪情节轻微,有自首、立功情节,且自愿认罪认罚,根据《刑法》和《刑事诉讼法》相关规定,决定对胡某某不起诉。

其四,民主、社会、舆论监督乏力。虽然《监察法》明确了民主监督作为监察委员会外部监督的方式之一,但是在现实中,政协的民主监督发育并不完善,作为一种“协商式”的监督,导致民主监督湮没于政治协商或参政议政,难以彰显出效果。[26]尤其是纪委和监委“合署办公、两块牌子”的设计,使得多党派民主监督先天性缺少监督的平台和载体。由于办案的特殊性,监察机关的保密性和信息披露机制、举报渠道限制,社会监督和舆论监督也处于空白。学者谭世贵认为:“由于国家监察机关以行使公权力的公职人员为监察对象,而非普通的社会大众,与普通社会大众一般也没有利益关系,导致社会监督和舆论监督薄弱。”[9]

三、监察机关外部监督不足的成因

制度、立法、实践、理念等层面是当前监察机关外部监督存在问题的重要原因。

(一)制度层面的原因:合署办公致使权力混同

首先,合署办公如何致使权力混同。从制度层面上看,纪委和监委属于合署办公的形式,这种合署办公的形式,使得监察权虽然相对于立法权、司法权、行政权具有一定的独立性,兼有党纪检查、行政监察、犯罪调查三种职能,其权力地位较高,能够使得监察委员会的独立性有所增强,使得监察委员会“位高权重”,但是同时也使得监察委员会难免受到纪委的影响和干预,容易导致监察部门职责异化问题。[27]学者刘怡达认为,由于监察委员会不设立党组,集纪检与监察功能为一体,使其更趋向于“政治属性”,是党内的政治机关,监察委员会具有人民性和政治性双重特征。[28]虽然纪委的主要职责是根据党纪党规的要求,负责党内的监督检查,而监委则是根据《监察法》的规定,对所有行使公权力的公职人员开展监察,然而在实践中,往往难以划分纪律检查权和监委调查权两者的权力界限,使之存在纪委与监委的权力混同。如:针对某一案件或举报线索的调查,在调查伊始无法确定其属于“违纪”还是“违法”行为,因此在这种情况下,更容易出现纪委和监委“纪法混淆”“分工不分家”的问题,调查程序、规范、措施运用混乱。又如:在合署办公后,监督部门和审查调查部门是监委的组成部分,看似形成了权力的二元性运行,但是在现实中,两者的职权界限很难厘清。

其次,权力混同削弱了外部监督。合署办公构筑了“同体监督”的土壤。学者秦前红认为:监督监察权必须以实现各部门的责权边界明确划分为前提条件。[29]当下,大多地区实行纪委书记兼任监委主任,并且工作人员兼具监察官和纪检干部的双重身份。作为党内机关的纪委,对监委具有监督的职责,然而在这种人和权重叠的情况下,难免造成“灯下黑”,名副其实地成为“自己监督自己”。在现实中,与《监察法》出台前的试点阶段相比,现阶段监察机关对监察对象采取“留置”行为时,实行集体研究、上级审查批准,更多的权力上划,本级党委对监察机关监督有限。

(二)立法层面的原因:现有法律规定不够具体

现有的法律规定缺少详细的规定以及可操作性。当前,虽然《宪法》与《监察法》对监察机关监督方式的多样性进行了规定,但是对于这些监督主体的规定大多为“轻描淡写”,缺少切实可行的具体措施。

第一,《监察法》《中华人民共和国监察官法》(以下简称《监察官法》)和《监察法实施条例》等与监察直接相关的国家法律,对外部监督不够具体。在党委监督方面,党委仅是作为监察委员会接受“双重领导”中的“一重”,相关法律缺少相应的细化措施。[30]在司法和执法监督方面,虽然《监察法》强调了监察机关与司法和执法部门衔接,但是对于如何衔接的具体规定较少,缺少针对性。《监察法》列举了12 项调查措施,这些措施与司法机关的相关职责相重复,在《监察法》“监察优先”而非《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)“主罪优先”的原则下,如何实现两者关系的妥善处理,成为重要课题。[31]特别是监察委的职务犯罪调查应当适用《刑事诉讼法》有关侦查的规定,但实际操作过程中,这两方面的衔接与区分始终存在争议。一种观点认为,调查权并不是侦查权。由于监察机关并不能当然承继检察院的公诉权、侦查权、批捕权等,因此执行监督机关这一性质和定位更符合其实际。还有学者认为,监察机关的调查权实质上等同于刑事侦查权,那么其理所应当受《刑事诉讼法》的约束。[32]但笔者认为,调查权与侦查权,两者是母集与子集的关系,前者囊括了后者。因此,虽然《刑事诉讼法》对《监察法》均为全国人大审议通过,具有相同的法律位阶,但是在实际中,《刑事诉讼法》应对《监察法》具有制约作用。同时,根据《监察法》第47条,检察机关可以在“必要时”开展补充侦查。这是检察机关对监察机关重要的监督措施,但是对于何为“必要”、何为“不必要”并没有明确。再如,虽然《监察官法》单列一章“监察官的监督和惩戒”,并从“监察官不得打听案情、过问案件、说情干预、回避、追究刑事责任”等方面对监察官的惩戒进行了规定,但是对监察官的监督则仅以“强化对监察官执行职务和遵守法律情况的监督、请特约监察员”等几笔带过。关于民主监督、社会监督和舆论监督,《监察法》和《监察法实施条例》也仅仅是从字面上有所提及,缺少详细的描述。

第二,《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《各级人民代表大会常务委员会监督法》)、《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)等与《监察法》规定的外部监督不同步,没有及时修改,无法对“人大监督监察机关”和“监察赔偿”等具体外部监督方式,做出及时充分的规定。吕永祥、王立峰等学者认为,由于缺少实体化的监督机构,使得人大对监察机关的监督不到位。[33]《各级人民代表大会常务委员会监督法》重点对法律法规、规范性文件等方面监督进行阐述,没有将对监察机关的监督纳入。《监察法》将人大对监察机关的监督规定为“听取审议专项工作报告、执法检查、询问、质询”,其中“询问和质询”也是《各级人民代表大会常务委员会监督法》的一个单列“章”,然而仅提到了“一政两院”,并没有监察委员会相关字眼。专项工作报告也并非人大对法检两院司法监督的“年度报告”,也非人大对“一府两院”监督的“年度报告”,监察机关的“专项报告”是一种非常态化的报告形式,相对于人大对行政权和司法权的监督,对监察权的监督显然较为乏力,[34]并且在执法检查、询问、质询等方面在法律层面缺少切实可行的程序和规范。即使在《监察法实施条例》中,对执法检查、询问、质询也是仅以寥寥数语对《监察法》进行补充,要求监察机关配合执法检查,并将处理情况向人大报告,以及在询问、质询中实行主要负责人口头答复和主要负责人签字的书面答复。[35]总体上在现有的法律层面对人大监督的规定较为笼统含糊。《国家赔偿法》虽然将赔偿划分为“行政”和“刑事”两种类型,但是对监察机关的监督相关规定趋于空白,使得被监察对象申请国家赔偿时,缺少法律依据,在赔偿领域缺少对监察机关行使职权的制约和监督。

(三)实践层面的原因:监察机关“位高权重”

从实践层面看,监察机关的“位高权重”,也使得外部监督主体处于“不敢监督”的状态。监委与纪委“一套工作机构、两个机关名称”,接受同级党委和上级监察机关的领导和监督,使得监察机关拥有较高的政治地位。当前监察委员会主任通常为地方党委的常委(纪委书记)兼任,乃至党委副书记担任,在现实政治格局中,监察机关的政治地位通常高于地方政府、检察院与法院,监察委员会主任的地位要高于“公检法”负责人,这使得后者难以对前者发挥实质性的监督。[36]学者陈邦达指出:“在刑事诉讼中,过于注重公安机关的侦查结果,而忽视法院的作用。”[37]这说明传统注重侦查结果的“侦查主义”重侦查、轻审判的特点,而在当前监察权和监察范围“全覆盖”的情况下,同时由于监委主任(纪委书记)在现实权力格局中的地位比公安机关负责人还要高,难免出现以监察机关为主体的“监察主义”,使得传统的“侦查主义”向“监察主义”异变,无法形成对监察机关的实质性监督。还有学者认为,监察机关在现实中地位高于公检法的根源在于《监察法》对“互相配合”的规定,这种“互相配合”在缺少监督的情况下难免变成单方面听从或服从。[38]

根据控制理论,要想做好监察机关的外部监督,就必须建立与监察机关职能相匹配的实体和程序。在实体控制方面,体现为《宪法》《监察法》对监察机关外部监督的相关规定,形成立法、行政、司法权多层次的对监察权的制约和监督的权力框架体系;而程序控制则体现为对监察机关的监察权行使过程、顺序、方式、方法、时限等方面的控制。在现实中,由于在我国监察权与行政权、司法权平行,这就使得监察机关拥有较高的法律地位。法律控制层面,对监察权行使过程、顺序、方式、方法、时限等方面控制的具体措施规定不明确,加之监察机关位高权重,使得公安部门、检察院、法院等在监察权行使的过程中仅是发挥“阶段性”的作用,各管一摊,而无法形成对监察机关的有效监督合力。[39]

(四)理念层面的原因:对办案效率的过度倚重

提高办案效率是《监察法》的重要价值,提高办案效率也是对监督机关的基本要求,但是当前在理念层面对办案效率的过度倚重,使得对监察机关的监督有所忽视。纵观《监察法》制定和出台的历程,从开始的“试点”到普遍性的推广,正值党的十八大后,国家对反腐败的迫切要求。因此无论从立法层面,监察权作为与行政、司法权平行的“新型权力”,还是从实践层面,监察委员会主任通常为地方党委的常委兼任,负责统筹调度地方区域性的反腐工作,监察机关的政治地位通常高于地方政府、检察院与法院;这些特征的根源都在于党中央反腐败、预防职务犯罪,提高打击犯罪效率的决心。在理念层面对办案效率的过度倚重,使得监察权在行使过程、顺序、方式、方法、时限等方面难免“失之以宽”,在监察机关的12项调查措施的监督方面较为薄弱。[40]如:虽然《监察法》第54条对信息公开进行了规定,然而在现实中各级监察机关仅是将调查结果进行公布,出于保密与工作效率的需要,没有将监察权行使的过程信息进行披露,使得群众参与度不高,无法发挥出社会监督的功能。

四、监察机关外部监督的优化路径

(一)制度层面:厘清地方党委、纪委与监察机关的关系

针对合署办公致使权力混同的问题,应从制度层面进一步厘清地方党委、纪委与监察机关的关系。一要厘清地方党委与监察机关的关系。确保监察机关政治性不动摇,在实现党的政治、思想、组织领导的同时,保持监察权独立行使。特别要防止“灯下黑”。[41]124在实践中,要严格落实《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《监察机关监督执法工作规定》等规定,既要防止地方党委和党员干部对监察案件直接干预,以便监察机关能够放手依法独立行使监察权,同时,又必须坚持地方党委的领导和监督,探索建立监察机关重大事项报告制度,使得监察机关能够在党委的领导下坚持正确的政治方向,行使监察权。[42]二要厘清纪委与监察机关的关系。虽然监察机关和纪委实行合署办公,但是在制度构建层面,有必要实现“既分工又分家”,划分纪委和监委在监督对象、监督手段、监督内容方面两者的权力界限,纪委对党员进行监督,监委对所有行使公权力的公职人员开展监察;纪委依据党规党纪开展监督,监委依据法律开展监察。实现两者权力的独立运行,构建党纪和国法衔接协调机制。三要用好党的巡视巡察制度。在监察机关外部监督中,巡视巡察更应该发挥其治病去疴作用,对其权力行使、程序合规等方面开展全面监督,杜绝监察机关的“灯下黑”,使监督方也同时被监督。

(二)立法层面:健全监察机关外部监督相关法律法规

增强立法的针对性,在《监察法》中增加党委、人大、司法、执法部门、民主、社会、舆论监督相关条款,探索专门针对监察机关外部监督的条例和实施细则。从法律层面上对监督主体、监督客体、监督内容、监督程序进行界定,全面增强法律的可操作性。尽量避免出现含糊不清的词语,而要确定具体的内容,使对监察机构的外部监督“有法可依”,推动监督的规范和法治化。[43]例如:对《监察法》第47条规定的对人民检察院的“必要”时的补充侦查,应明晰界定“必要”,对“必要”情况进行补充说明,使得监察机关外部监督做到有“有法可依”,加强法律约束,增强法律的可执行效力。加强《监察法》与《刑事诉讼法》《全国人民代表大会组织法》《人民检察院组织法》《检察官法》《国家赔偿法》等法律的衔接,进一步丰富和完善监察机关外部监督的主体、责任、效力等内容,加强监察机关外部监督程序制度性保障。应充分认识到《刑事诉讼法》与《监察法》在职能履行方面的延伸、辅助与约束性功能。如:《刑事诉讼法》第50条明确8个种类的证据,而《监察法》中缺少相关的分类,基本接受了《刑事诉讼法》对证据种类的相关规定。《监察法》第33 条第2 款更是明确规定,监察机关收集、固定、审查和运用证据应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致,更是强调监察机关遵循《刑事诉讼法》设置标准的认定。又如:《监察法》第25 条提及了具体的调查措施,但是缺少对这些调查措施实施程序的详细规定,在实践中也应参照《刑事诉讼法》对调查措施的相关规定进行适用。在《监察官》法中,明确对监察官监督的具体方式和措施;完善《各级人民代表大会常务委员会监督法》,在“询问和质询”一章中,在当前“一政两院”的基础上加入监察机关。

通过整章立制,在听取和审议专项工作报告上进行制度完善,加强“报告”环节与“听取审议”环节的有效衔接。将党委、政府、人大、法院、检察院、人民群众、舆论媒体等多方主体纳入相关法律、条例中。全国人大可以在《监察法》的基础上,根据法定程序出台《监察委员会组织法》《监察程序法》等,在这些法律中明确谈话、讯问、询问等12项调查措施的具体流程、规范、方式,充分发挥国家监察委员会制定的监察法规对监察机关外部监督作用。十三届全国人大常委会第十四次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》,将制定监察法规的职权给予监察机关,使其在权力得到了扩张,助力监察权的行使。[44]但是截至目前,仅有《监察法实施条例》一部,缺少其他的配套法规。因此,应在处理好监察法规与行政法规、司法解释、党内法规关系,健全冲突规范的裁决机制的基础上,推动监察法规制定的进程。考虑到在有些与监察机关外部监督相关的事项方面,全国人大及其常委会因立法资源有限,无法进行事无巨细的立法或修法,通过法规的制定,细化《监察法》中原则性、概括性的规定。例如,《监察法》第45条规定“监察机关应当依法公开监察工作信息”,但对此问题缺乏具体规定,国家监察委员会可以行使监察法规制定权,制定《监察工作信息公开条例》。[45]

(三)实践层面:完善多元化的监察机关外部监督体系

一是加强人大监督。行使好人大对监察委员会主任、副主任、委员的选举和任免权,参照法检两院的履职评议的模式,听取监察机关相关人员的述职报告。对监察机关在行使监督、调查、处置职权时履行《监察法》的情况开展监督和执法检查。加强工作评议、执法评议、述职评议和个案评议的运用,使得人大不但监督监察机关的程序合法性,更要对监察机关开展事务性和业务性监督和检查。加强对监察机关的专题和专项询问和质询,增强人大监督的针对性。[46]150加强监察机关向人大常委会报告工作的议题选取,实现专项议题与常态性议题相结合,提升人大常委会审议意见中建议的针对性和实效性。增强人大各级委员会对监察机关的监督力度,落实2021年修订的《全国人大组织法》和 2022年修订的《地方组织法》要求,各级人大专门委员会在专项工作报告监督中,应在做好前期调研和民意征集的基础上进行,把监察机关处理的热点、难点问题端上向人大专项报告的平台,形成专业、有效的审议意见,督促监察机关改进工作。[47]二要加强与司法机关和执法部门监督与制约。改变传统的司法机关和执法部门重配合,而轻监督的现状。[48]明确互涉案件的调查主体,不能一概“监察优先”,而应视案件情况与刑事程序确定的“主罪为主”相结合,进一步细化《监察法》的司法解释。厘清谈话、讯问、询问等12项调查措施中,监察机关与公安、检察机关的衔接边界。[49]三要加强民主监督、社会监督和舆论监督。拓宽社会监督和舆论监督渠道,在遵守保密制度的前提下,及时向社会和媒体公布案件进展情况和案件调查中的合法合规情况,广泛接受社会和舆论监督。

(四)理念层面:加快监察机关权力运行法治化

监察机关的外部监督走向法治化道路,作为与行政权、司法权并列的“新型权力”应在阳光下行使,规范监察权行使过程、顺序、方式、方法、时限,避免监察机关“既当裁判员,又当运动员”是未来的发展趋势。[50]现代权力法治的核心是权力约束,国家监察权也必须受到约束与监督。如果说当前由于对办案效率的重视,其目的在于增强监察制度供给的“数量”,那么通过对监察机关监督内容、监督依据、监督程序、监督过程的完善,则有助于增强监察制度供给的“质量”。既要协调各种监察力量,减少协调成本,提高办案效率,又要发挥各方对监察机关监督的力量,挖掘群策群力潜力,提高监督公权力的覆盖面,挖掘监督潜力。打破监委与公众的信息壁垒,加强信息公开,拓宽信息发布渠道,除了对监察结果进行公布,还应将监察过程和内容、范围、时间等方面进行公示,增强信息公开和披露的规范性。

结语

监察权必须关进制度的笼子,形成法治化的环境,才能够促进监察权的外部监督常态化。应发挥好党委、人大、司法、执法部门、民主、社会、舆论监督的作用,加强监察机关与这些部门的配合与衔接。当前监察机关外部监督存在着同级党委监督缺乏实效、人大监督力度薄弱、司法机关、执法部门监督不足、民主监督、社会监督和舆论监督乏力等问题。主要原因是:在制度层面,合署办公致使权力混同;在立法层面,现有法律规定不够具体;在实践层面,监察机关“位高权重”导致监督虚无;在理念层面,对办案效率过度倚重。应进一步厘清地方党委、纪委与监察机关的关系,增强法律规制,推动监察权行使的法治化,才能够增强监察机关外部监督的实效性。