刑事强制措施的适用与完善——以落实“少捕慎诉慎押”刑事政策为背景

史 可

（河南警察学院 法律系，河南 郑州 450046）

随着国家经济的高质量发展、社会秩序的持续稳定，犯罪结构与刑罚结构也逐渐向轻缓化方向发展，特别是“认罪认罚从宽”制度的适用与推广，使得理论界与实务界开始注重在惩罚犯罪中强调司法的谦抑性功能，从而实现化解社会矛盾、减少社会冲突、促进社会和谐发展的目的。近年来，在刑事犯罪案件中，杀人、抢劫等严重暴力类犯罪案件数量逐年下降，而轻微犯罪案件数量持续攀升。由此，“宽严相济”刑事政策的出台正是适时调整“捕”“诉”“押”政策的具体表现。同时，随着“认罪认罚从宽”制度的适用与推广，在认罪认罚案件中，被追诉人多选择如实供述罪行、积极接受刑罚处罚，控辩双方由对抗性关系逐渐走向协商性关系。在此过程中，被追诉人认罪态度良好及自身社会危险性降低，通常不再有被羁押的必要。此外，随着现代科技的进步，公安机关侦查手段不断得到更迭与升级，这使得公安机关对被追诉人的监控手段不断创新升级，被追诉人即便不被羁押，也难逃公安机关的控制。在这样的背景下，最高检适时提出了“少捕慎诉慎押”的司法理念。随后，中央全面依法治国委员会也提出坚持“少捕慎诉慎押”的刑事司法政策，依法推进非羁押强制措施的及时适用。由此，“少捕慎诉慎押”实现了由司法理念向司法政策的上升转换。“少捕慎诉慎押”刑事司法政策作为助推国家治理体系和治理能力现代化建设的关键一环，贯穿于刑事诉讼全过程。有效贯彻、实施这一刑事司法政策，需要公安机关、检察机关、审判机关以及辩护律师凝心聚力、和衷共济。公安机关作为刑事强制措施的提请批准、决定与执行机关，对刑事强制措施的适用涉及国家法治建设先进程度及人权保障水平。但实践中，公安机关面临监管场所羁押压力大、羁押成本过高的现实困境。在此背景下，通过建立科学完备的强制措施实施体系，破解公安机关刑事强制措施适用过程中可能存在的现实难题，从而实现“少捕慎诉慎押”司法政策中的“少捕”“慎押”，已成为不可回避的时代课题。

一、“少捕慎诉慎押”司法政策和刑事强制措施的关系

（一）“少捕慎诉慎押”司法政策的内涵

“少捕慎诉慎押”是国家在面临刑事犯罪结构发生巨大变化、科技在侦查手段中广泛应用、社会管控模式升级转型以及“认罪认罚从宽”制度深入推进的新形势下适时确立的刑事司法政策。该司法政策的提出与确立，对于保障被追诉人的基本权利、化解社会冲突与矛盾、提升社会治理水平、修复被破坏的社会关系、促进社会关系和谐发展等意义深远，同时，也是对公安机关在办案过程中过度依赖适用羁押性强制措施这一顽瘴痼疾的整治。所谓“少捕”，是指在办案过程中，公安司法机关尽量少适用逮捕措施，严格限制逮捕的适用，以实现“以非羁押为常态、羁押为兜底补充”的新诉讼格局。所谓“慎诉”，是指检察机关在审查起诉过程中，应当对符合提起公诉的实体性要件进行准确审查与把握，依据案件事实、犯罪情节、被追诉人认罪认罚的态度等因素综合考量，如果认为适用不起诉更有利于修复被破坏的社会关系、维护当事人及社会公众利益，则尽量采用不起诉的手段以终止诉讼[1]。所谓“慎押”，是指在适用“少捕”前提下，通过羁押必要性审查，对没有羁押必要的被追诉人可以适用申请解除或变更强制措施，有效防止超期羁押、延长羁押、久押不决的乱象发生，以尽量缩短羁押期限，保障被追诉人的合法权益。

（二）“少捕慎诉慎押”司法政策对刑事强制措施的具体要求

刑事强制措施旨在确保刑事诉讼的正常运行，是由公安机关、人民法院、人民检察院依法对案件被追诉人采取的限制或剥夺人身自由的强制性手段。刑事强制措施以限制、剥夺被追诉人人身自由为前提，其依法适用充分反映了国家对安全、公共秩序的价值追求和对公民个人人身自由的保护。依据刑事强制措施对被追诉人人身自由的限制程度，可将刑事强制措施划分为羁押性强制措施与非羁押性强制措施。

依据2021 年中央全面依法治国委员会对“少捕慎诉慎押”工作要点的部署，“少捕慎诉慎押”的内在要求与核心要义在于精准把握各项刑事强制措施的效能定位。考虑到非羁押性强制措施的适用可有效减少审前羁押率，节约司法资源，转化社会对立面，化解社会冲突，促进社会和谐，整治长期以来公安机关过分依赖羁押措施、超期羁押等顽瘴痼疾，故公安机关在适用强制措施过程中，应将非羁押性强制措施定位为常态适用，而将羁押性强制措施作为兜底、补充措施加以适用，以满足“少捕”“慎押”的核心要义。

二、“少捕慎诉慎押”背景下公安机关刑事强制措施之适用存在的问题

（一）办案人员对“少捕慎诉慎押”政策认识不到位

伴随“少捕慎诉慎押”政策理念的不断深入，在检察机关引导侦查背景下，“少捕慎押”理念在公安机关内部初步形成共识。但目前，大多数民警都认为“少捕慎诉慎押”政策仅仅是针对检察工作的一项司法政策，对自身工作影响不大。理念是行动的先导，公安民警对于“少捕慎诉慎押”司法政策的认识程度直接关涉该司法政策在侦查阶段能否有效贯彻实施。在司法实践中，由于公安机关过分依赖羁押措施而忽视非羁押性强制措施的适用，在一定程度上造成了监管场所羁押压力大、羁押成本过高，且不利于被追诉人人权保障的现实问题。其原因是多方面的：一方面，在长期“重打击犯罪、轻保障人权”的执法观念影响下，办案民警形成“够罪即捕”的办案习惯，特别是在司法实践中，为减少办案成本、弥补侦查技术的不足，办案民警崇尚“由供到证”的办案模式，通过对犯罪嫌疑人适用逮捕等羁押性强制措施获取口供，这不仅侵害了被羁押犯罪嫌疑人各项诉讼权利及人格尊严，而且可能忽略并丧失获取客观性证据的有利时机；另一方面，社会公众由于法律意识淡薄，常常对非羁押性强制措施的适用存在认识误区，例如，误将“捕”与“不捕”视为犯罪嫌疑人“罪”与“非罪”的分界岭，甚至有群众认为，取保候审是犯罪嫌疑人“以钱买刑”“花钱了事”的重要体现。因此，办案人员为了防止因非羁押性强制措施的适用引发司法公信力危机，在办案中常常不轻易适用非羁押性强制措施，甚至对“少捕慎诉慎押”司法政策的落实产生抵触情绪。办案人员对“少捕慎诉慎押”政策认识不到位，往往造成不当限制甚至剥夺被追诉人的人身自由。被限制且处于封闭状态的被追诉人在辩护能力与对抗条件方面均处于弱势地位，不仅不利于控辩双方平等对抗的实现，还会给被羁押状态的被追诉人的心理、人身等造成不可逆伤害。特别是在一些错捕、错押案件中，前期的错捕、错押为后期的错诉、错判埋下了伏笔。

（二）办案人员对各项强制措施适用标准的掌握不够准确

司法实践中，有些办案民警对各项强制措施的适用条件及标准尚未做到完全知悉。侦查办案人员对各项强制措施适用标准把握不清，对各项强制措施的适用缺乏统一标准，势必会引发强制措施适用的混乱，造成“同案不同适用”情况的发生，甚至损害司法公信力。其原因也是多方面的：一方面，法定适用条件设置较为模糊，例如，我国《刑事诉讼法》关于逮捕适用条件的相关法律条文中存在“可能”“有……现实危险”“企图”等模糊性表述，再加上“社会危险性”本身具有主观性、不稳定性，易造成办案人员对“社会危险性”难以准确、统一把握；另一方面，由于文化程度、法律素养、认知能力等方面的差异，办案人员对同类案件不同强制措施的适用标准存在认知上的差异，特别是在对“社会危险性”的判断中，其主观性易引起对逮捕措施提请适用的恣意性，例如，在多数提请批准逮捕的案卷中，办案民警将社会危险性主要归结于犯罪嫌疑人曾经有犯罪记录、外地户籍、无固定住所、社会流动性较强等相关因素。此外，我国关于非羁押性强制措施的相关立法较为宽泛，导致办案人员的自由裁量权过大，例如，《刑事诉讼法》第74 条规定，“对符合逮捕条件和有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以监视居住”，此处的“可以”就给了办案人员极大的自由裁量权；而《刑事诉讼法》第81 条对于逮捕条件的适用却使用了“应当”二字，这与关于监视居住的规定相比，在一定程度上强调了“逮捕优先”的适用信号，进一步加重了办案人员对监视居住等非羁押性强制措施适用的消极性。

（三）羁押性措施适用率过高

司法实践中，不少办案民警在对犯罪嫌疑人采取强制措施时，习惯于优先适用或提请适用逮捕、拘留这类强制性羁押措施。总结其原因，有以下几个方面。首先，办案人员对刑事强制措施制度功能定位的理解存在偏差。从目前刑事强制措施立法设计及其审批程序的设置看，刑事强制措施的立法目的倾向于为如何限制与剥夺犯罪嫌疑人人身自由提供法律基础，且其审批程序带有浓厚的行政化色彩。长期以来，公安机关对刑事强制措施的适用倾向于发挥刑事强制措施在树立执法权威、威慑犯罪活动、满足被害人的利益需求、维护社会安定秩序、修复被破坏的社会关系等方面的功能，却忽略了刑事强制措施在确保刑事诉讼活动能顺利进行的强制到案的诉讼程序保障功能，容易造成羁押性强制措施适用的恣意性与普遍性。其次，非羁押性强制措施作用功能有限。虽然立法者致力于通过完善与细化取保候审、监视居住等制度安排与程序设计，以提升非羁押性强制措施的适用率，但从司法实践的实际情况看，不少办案民警对取保候审、监视居住等非羁押性措施的适用并不积极，他们在思想上对这些非羁押性措施的适用仍存在一定的拒斥，且在适用中常常出现适用程序不规范现象。一方面，办案民警对非羁押性强制措施的适用存在顾虑，这主要基于他们对适用中可能出现“脱保”进而发生干扰证人作证、销毁证据等特殊情况的考量，犯罪嫌疑人也可能违反监视居住、取保候审的相关规定，未经批准离开其住所地，而出现传讯时无法及时到案的情况；另一方面，适用监视居住措施，对人力、物力的投入要求过高，办案机关常常因警力、物力有限而无法满足监视居住较高的成本需要，进而影响办案民警对强制措施的选择，而在取保候审适用上，由于传统法定保证方式、范围较为单一，经济能力有限或社会关系匮乏的流动性人员，因无力承担较高的经济负担或无法满足适用条件而最终放弃取保，而被公安机关采取了对人身限制程度更高的其他强制措施。同时，由于各地在对取保保障金数额的规定上缺乏统一缴纳标准，常常出现同案不同犯罪嫌疑人缴纳的保证金数额不同，这就影响了司法公信力。此外，由于办案民警对非羁押性强制措施的具体适用程序缺乏了解、执法观念存在偏差、程序法治意识淡薄，常常因程序适用不规范等问题导致非羁押性措施的适用形同虚设，无法达到其应有的功能效果。再次，公安机关不当考核机制的牵制。考核指标体系的科学设置，有利于引导办案人员依法规范文明执法。但目前，仍有部分公安机关将“逮捕率”“刑拘转逮捕率”和专项行动“打击人数”作为考核指标并进行业绩展示。这种考核机制，容易引导办案人员为完成考核指标而形成“构罪即捕”“以捕代侦”“羁押惩罚”的办案意识。这显然与“少捕慎押”司法政策的基本要求背道而驰。

（四）超期羁押现象较为普遍

不合理的超期羁押，造成被追诉人的人身自由和各项基本权利遭受侵害。因此，一些国家通过合理设置羁押期限、规范延长羁押程序、明确司法机关的相关义务以确保其及时审查和复查羁押期限，赋予被羁押人申请审查强制措施及期限、变更羁押措施或解除强制措施等权利，以防止超期羁押的出现①。我国对被追诉人超期羁押、久押不决的现象较为普遍，特别是在刑事拘留期间，大多数刑事案件承办人都以《刑事诉讼法》第91 条规定的“三类案件”②为由延长羁押期限[2]113。其原因是复杂的。首先，长期以来，公安机关形成了依赖通过羁押犯罪嫌疑人获取口供证据的办案习惯，羁押的持续甚至延长有助于攻破被羁押人心理防线，从而帮助侦查机关获取口供证据。其次，我国立法关于羁押期限延长的适用条件设置较为模糊。例如，《刑事诉讼法》第91 条对“特殊情况”及“三类案件”的延长羁押期限的具体要求并不明晰，这就增加了办案机关延长羁押期限的恣意性。再次，对于拘留后延长提请审查批准逮捕期限的申请审批工作均由公安机关内部处理，这种封闭式的审批结构，由于缺乏相关司法控制，也在一定程度上纵容了超期羁押的随意性。此外，被羁押的被追诉人缺乏救济途径。依据目前立法，处于羁押状态的被追诉人要行使其救济权，只能向做出强制措施决定的相关机关或同级人民检察院申诉控告，而羁押必要性审查也只能由被追诉人向批准、决定逮捕措施的检察院提出。由此可见，处于羁押状态的被追诉人的申诉控告对象不是一个中立的第三方机构，或者说，被羁押人缺乏一个中立的第三方机构对其申诉控告进行公正审查，从而导致其救济效果不理想。

三、“少捕慎诉慎押”背景下公安机关适用刑事强制措施的完善路径

（一）转变办案人员司法理念

为确保公安机关在执法过程中树立“少捕慎诉慎押”的司法观念，充分发挥“少捕慎诉慎押”司法政策在修复社会关系、释放司法善意等方面的巨大作用，有必要引导办案人员转变司法理念，要求办案人员在办案中始终遵循刑事诉讼基本规律、始终恪守刑事诉讼的基本原则。首先，通过业务交流、业务培训等方式，深化办案人员对刑事诉讼基本原则的理解，确保办案人员切实摒弃“重打击轻保护”的办案理念，并在办案中严格界定、区分“犯罪嫌疑人”与“罪犯”的界限。办案人员在办案中要始终贯彻无罪推定等刑事诉讼基本原则，要充分认识强制措施的适用并无惩罚功效，它仅仅旨在确保刑事诉讼的顺利进行，且对被追诉人所实施的具体强制措施都要符合法定要件与法定标准，适用时限必须严格满足法定性与具体时限要求。其次，统一思想，凝聚执法共识。虽然公安机关对逮捕以外的刑事强制措施均具有决定权与执行权，但在我国特有的刑事诉讼进程中，单纯依赖公安机关把“少捕慎诉慎押”政策落到刑事强制措施适用的实处，效果不甚理想。因此，公安机关、检察机关等政法机关要通力合作、统一思想、相互配合，依托侦查监督与协作配合办公室这一协作平台，引导办案人员在办案中严格遵循正当程序的具体要求，摒弃“够罪即捕”的办案理念，在确保刑事诉讼程序顺利进行的基础上，形成优先适用非羁押性强制措施的办案理念，严格限制羁押性强制措施的适用比例，避免羁押性强制措施的滥用与误用。再次，转变侦查理念，引导办案人员办案模式实现从“由供到证”向“由证到供”的转变，强化办案人员正当程序意识与全面取证的证据意识，引导办案人员在收集定罪量刑相关证据的同时，注重对犯罪嫌疑人社会危险性、羁押必要性等方面证据的收集。

（二）充分发挥非羁押性强制措施的替代作用

非羁押性强制措施是指暂时性限制被追诉人人身自由，而并未完全剥夺其人身自由的措施。在我国刑事强制措施体系中，非羁押性强制措施主要指拘传、取保候审与监视居住三类。依据立法，拘传最长时间不得超过24 小时。由于拘传对于羁押性措施的替代作用不强，因此非羁押性措施的优先适用主要针对取保候审、监视居住两类措施而言。非羁押性强制措施的适用对于减轻羁押场所监管压力、节约司法资源、化解社会矛盾、促进社会和谐都具有重要作用。按照“少捕慎诉慎押”司法政策的基本要求，公安机关有效落实、贯彻该政策的关键在于，在确保刑事诉讼程序顺利进行的前提下，减少对羁押性措施的依赖，充分挖掘非羁押性措施的制度优势，强化对犯罪嫌疑人非羁押性强制措施的优先适用，最大限度地发挥非羁押性强制措施的诉讼程序保障功能。

首先，适度强化取保候审的适用比例。与监视居住相比，取保候审的适用更便捷、成本更低。强化非羁押性强制措施的优先适用，就需要对取保候审进行制度化、规范化、体系化改造，以确保其在司法实践中得以有效适用。公安机关应在准确把握法定适用条件的基础上，深入贯彻落实《关于取保候审若干问题的规定》的基本要求，灵活扩大取保候审的适用比例，在适用中，不得以罪轻、罪重作为适用取保候审的衡量标准，应当充分发挥取保候审作为逮捕替代性措施的积极作用，并积极探索多样化的保证体系，通过拓宽保证金缴纳方式和扩充保证人范围等途径，完善取保候审的保证机制，实现取保候审的扩大适用。例如，在保证金缴纳方式上，为最大限度实现取保候审的保障效果，在以“现金”形式缴纳方式基础上，考虑允许同等价值甚至高于保证金价值的房屋、车辆、证券股票或其他财产形式进行抵押的担保；在保证人提供方面，在监护人、亲友作为保证人的基础上，考虑增加由有关社会团体、社会组织指定相应担保人作为担保主体，担保主体在履行保证义务的同时，还需承担相应连带责任[2]124。

其次，严格规范监视居住的适用执行。监视居住在具体适用执行中，对监视场所、监管人员要求较高，特别是在指定居所监视居住适用中，稍微适用不当，该措施易被异化为变相羁押手段[3]。因此，应当严格规范监视居住的审核与执行。在审核适用时，筑牢“符合逮捕条件”这一基本底线，注重对犯罪嫌疑人社会危险性的全面考察。对于确有适用监视居住必要的案件，在适用过程中应充分彰显“慎押”精神，严格依照刑事诉讼法的相关规定，全力保障犯罪嫌疑人各项诉讼权利的实现。

再次，创新非羁押性措施适用中的管控技术。在司法实践中，办案人员对于非羁押性措施适用态度较为消极的一个原因在于办案人员对非羁押性措施的约束力、管控力有所怀疑。因此，有必要健全非羁押性强制措施的管控模式，创新管控技术。例如，对犯罪嫌疑人施以“非羁码”，使其处于公安机关数字监控系统中，对于推进非羁押性强制措施的规范应用意义重大，目前对犯罪嫌疑人施以“非羁码”程序已被杭州地区司法机关开发使用，但由于各地技术资源及基础配套设施存在差异，国家亟须通过技术改造升级手段实现全国范围内的技术推广；对适用非羁押性强制措施的被追诉人引入“电子手铐”，公安机关通过“电子手铐”对被追诉人所在位置进行实时监控、跟踪、随访，对违反非羁押强制措施相关规定的犯罪嫌疑人加大惩罚力度，增加其违法成本，倒逼被追诉人严格遵守取保候审、监视居住相关规定，如适当增加取保候审中的保证人数量，提高违反取保候审的保证金缴纳金额，另外，对于违反情节严重的，变更强制措施为逮捕，并在后期量刑中酌定对其进行加重、从重处罚。

最后，鼓励社会力量积极参与对非羁押性强制措施执行的监督工作。针对适用监视居住所需警力不足的现实问题，公安机关可考虑聘请具有相关经验的保安人员或志愿服务的社工参与到执行工作中，但保安人员以及相关社工人员执行监督工作应在公安机关办案民警的领导、指挥下进行，并接受公安机关的监督。此外，在助力非羁押措施适用对象的管护、帮教方面，要充分调动企业、社区等社会资源。对于取保候审，可考虑由帮教相关成员担任担保人，担保人在对该适用对象进行有效监管的同时，对该适用对象负责看护、帮教，从而形成既实现对非羁押人员管护教育，又为其提供就业、安置的全流程、长期化社会帮教体系。

（三）合理控制逮捕适用比例

落实少捕政策，核心要求就是严格限制逮捕的适用比例。司法实践中，许多公安机关通过人为因素提升报捕案件比例的做法实现批捕率降低的目的。这些做法不仅造成司法资源的浪费，加重检察机关批捕工作压力，而且增加了错捕、漏捕风险。因此，落实少捕政策的核心是准确把握逮捕的适用条件。其一，公安机关作为逮捕措施的提请机关，亟须改进对犯罪嫌疑人社会危险性的判断方式。是否对犯罪嫌疑人、被告人适用逮捕措施的关键在于对该犯罪嫌疑人、被告人的社会危险性予以准确判断。因此，严格限制逮捕措施适用比例，防止逮捕措施滥用的关键在于准确把握“社会危险性”的判断标准。这就要求侦查办案人员不仅需要收集与案件定罪量刑的相关证据，同时还需对关涉犯罪嫌疑人社会危险性的相关证据材料进行收集，如犯罪嫌疑人个人性格、思想动向、认罪态度、家庭社会关系、有无不良嗜好等，以确保检察机关审查社会危险性所需要的资料更加全面、客观。其二，积极引入“逮捕社会危险性量化评估体系”等一系列智能辅助技术，通过现代科技手段对社会危险性进行客观量化评估，避免因人为主观经验判断带来适用上的混乱。其三，保障侦查阶段辩护律师就社会危险性提出辩护意见的权利。针对复杂的刑事案件，可考虑由犯罪嫌疑人及其辩护律师、检察机关、公安机关多方参与听证程序，专门针对社会危险性进行公开听证，积极听取犯罪嫌疑人及其辩护律师的意见。其四，提升提请批准逮捕文书释法说理水平。在司法实践中，办案人员由于过度追求逮捕提请结果，而忽视了对于提请逮捕批准书的论证、推理。因此，未来办案人员应注重提升自身法律文书的写作推理能力，准确把握提请批准逮捕标准与适用条件，以增强其提请批准逮捕书的说服力与可接受力。

（四）健全相关工作考核机制及责任追究机制

科学、完备的工作考核机制及责任追求机制可以有效倒逼办案人员在适用强制措施中正确履行工作职责。建立权责明晰、高效权威的监督管理体系有助于实现对公安机关强制措施适用过程监督、审核的常态化与长效化。为此，在“少捕慎诉慎押”政策指导下，公安机关的工作考核机制应当禁止将“逮捕率”“拘留数”以及各项专项行动“打击人数”的数量作为单一考核指标，以防止办案民警为盲目完成考核指标而对羁押措施的滥用；此外，为鼓励办案民警对非羁押性强制措施的大胆适用，可考虑增设对非羁押性措施适用予以加分的政策鼓励，引导办案人员转变办案理念；同时，为进一步引导办案人员重视对犯罪嫌疑人社会危险性的考察，可考虑增设对犯罪嫌疑人够罪却无社会危险性进行逮捕而予以扣分的考核项，以警示办案人员对逮捕措施的审慎适用。此外，在责任追究机制建设上，一方面，为扩大对非羁押性措施的适用比例，确保办案民警对非羁押性强制措施适用无后顾之忧，对采取了非羁押性强制措施而犯罪嫌疑人却脱逃的案件，可考虑科学设定脱逃人数“容忍率”，对执行监管并不存在重大过失的办案民警免于追究其法律责任；另一方面，对在适用拘留、提请逮捕、延长羁押期限中违反法律规定的办案民警，应当依法追究其相关法律责任[2]124。