供需平衡理论视域下农村公共服务供需适配机制建构

李艳丽

(安徽工程大学人文学院,安徽 芜湖 241000)

一、问题的提出

实现农村基本公共服务供需适配,不仅是增强农村居民民生获得感的关键环节,也是当前国家健全社会公平体系的政策亟须。 党的二十大报告指出:“紧紧抓住人民最关心最直接最现实的利益问题……健全基本公共服务体系,提高公共服务水平,增强均衡性和可及性,扎实推进共同富裕。”[1]国家发展改革委相关通知中,要求“推进城镇公共服务向农村覆盖,推进城镇基础设施向乡村延伸”[2]。 由于农村居民与城镇居民在享受教育、就业、医疗、养老等基本公共服务方面存在显著差距,《“十四五”公共服务规划》明确要求促进公共服务资源向基层延伸、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜,加快补齐基本公共服务的软硬件短板弱项,缩小区域、城乡、人群间的基本公共服务差距,显著提高农村人口享有基本公共服务的可及性。[3]目前,部分农村由于进入基本公共服务系统的机会及成本所限,无法获得所需的同质等量的基本公共服务,农村居民日益增长的基本公共服务需求与基本公共服务弱适配间的矛盾张力亟待破解。

农村公共服务供需不适配是制约农村发展的重要因素。 伴随着近年来城镇化的高速发展,城市规模急剧扩张,公共服务供给的城市化倾向趋势明显。 我国公共服务供给的城市化倾向弱化了农村公共服务供给,使得农村公共服务供给出现了总量严重不足、回应性差、结构失衡、机制单一、效率低下、责任缺失等问题。 然而,理论界和实践者对农村公共服务供需的内部结构、制约因素、形成机理等并未形成系统、深入的认识。 在此背景下,本研究拟搭建农村公共服务供给与需求框架,以理解农村公共服务供需适配机制的形成机理。这对解决供需错配、供给不足、供给过剩等问题,实现公共服务供给与公众需求精准匹配,进而提升公共服务管理水平与公众满意度具有重要意义,同时也有助于为理解农村公共服务供需的丰富性和农村治理提供借鉴。

二、研究综述与理论基础

(一)公共服务供需适配问题是学术研究的热点

国外关于公共服务供需适配问题的研究侧重于供给的内容、方式、价值导向、绩效评估等方面,提出了新公共服务、福利经济学等诸多理论。 其中,萨缪尔森等人提出的公共品均衡模型是公共服务供需适配问题研究的经典理论。[4]国内相关研究多关注城市层面,2008 年以来,一些学者持续追踪农村公共服务问题,概括起来主要集中在三个方面:一是围绕着影响公共服务供给的因素[5]、服务效能评价[6-7]等内容展开的多学科研究,内容涉及公共服务需要对应公共需求和政府公共服务能力。 二是公共服务的供给研究,内容涉及多中心供给、网络化供给,如公共服务供给网络[8-9]、服务执行网络[10]、政策网络或治理网络[11]、协作治理或协作网络[12]。 三是公共服务供给机制的研究,内容涉及完善以政府主导或为主体的公共服务均等化机制研究,引入市场竞争机制以提升供给绩效,将市场竞争机制引入公共服务供给,推行公共服务市场化供给机制创新与改革,整合政府、市场及社会资源,形成多主体多元化的公共服务供给机制,形成多元主体间的协作供给网络。[13-14]可以发现,从供需适配的维度对农村公共服务的关注不多。 在治理下沉、城乡一体化发展的背景下,亟须从公共管理的视角分析研究农村公共服务供需适配问题,并设计一套合理的制度机制体系,不断向供需适配的目标点靠近。 本文以XW 村案例为研究对象,立足公共管理专业领域,借鉴邻近学科的理论体系,分析研究农村公共服务供需适配机制建构问题,构建能解释农村公共服务供需适配机制“样态”的四元分析框架,以冀弥补以上的研究不足。

(二)来自供需平衡理论的支撑

供需平衡理论是指,通过各种经济学手段来消除供求之间的隐患,使其达到供给和需求相对平衡稳定的状态,其实质是市场商品供应量与人群商品需求量的动态平衡关系。[15]农村公共服务供给是为了满足农村居民和农村振兴发展需求所提供的基础设施和服务,它具有供给的资源约束性、供给的目的性和供给者的多元性等特征。 农村公共服务需求从农村公共服务的价值预设来看,均等化和平等是其最重要的价值目标追求。但是均等化离不开供需平衡的助力与衡量,没有供需平衡,均等化目标很难实现。 农村公共服务在高质量发展中能否实现供与需的高效能平衡,一是要看供给侧能否在公共价值的统摄下,确保公共服务具有“弹性目标”和“精准靶向”,以及需求侧在多大程度上感受到公共服务的“效用”,即服务对象的获得感和满意度;[16]二是要看供给侧能否实现从“单层供给”到“多层多类”、从“一元主导”到“多元合作”的结构再造,以及能否通过结构再造和技术赋能,激活供给侧的资源投入能力、服务产出能力和需求回应能力;三是要看农村公共服务在供给过程中能否提高资源配置效率和成本效益,以实现高质量可持续的发展目标。[17]

三、案例引入与分析框架

笔者选取XW 村文化公共服务与环保设施公共服务供给案例。 该案例的调研时间为2022 年6—9 月,主要采取深度访谈、问卷调查等方式。问卷调查对象主要为当地村民,内容主要涉及服务供给满意度、供给过程参与度、需求满足匹配度等三个方面。 发放300 份问卷,收回280 份,由于采取现场代填写的方式,经统计,280 份问卷均可用,回收率为90%。 深度访谈主要与村党支部书记、副书记等村两委班子成员进行了两次集中座谈,并就相关聚焦问题分别进行了一对一的深度访谈,获得了许多数据、案例、图片等一手资料。

(一)XW 村公共服务供需案例基本情况

在交通设施方面,现阶段XW 村基本实现了“村村通”的交通网,主要路线也设置了路灯,但在道路排水、路面加宽、后期维护等方面仍存在问题。 在农村书屋的设置方面,现阶段村里建了一个农村书屋,书籍的选择根据村民的兴趣不断进行了调整,但人均阅读量仍然较低。 在环境治理方面,村里定点配备了4 个公共垃圾桶,实行定点收集垃圾,但垃圾桶较少,并不能满足村民的日常垃圾处理需求。

(二)案例分析框架

基于以上的分析,农村公共服务供需适配机制研究应突破以往的逻辑,建构新的分析和研究框架。 为此,笔者构建出中国农村公共服务供需四元分析框架(见图1)。

图1 农村公共服务供需四元分析框架

在这一分析框架中,公共服务对象在以往和原有的公共服务供给基础上,不断感知并产生各种需求,具体的需求通过各种反馈得以显现。 因此,在这一环节中,要充分利用公共服务的满意度等评估结果,明确每一个需求主体的服务需求。 在已经显现的公共服务需求上,公共服务供给者需要对供给条件进行分析,并根据现有供给条件的约束因素进行有匹配性的且精准的公共服务供给。 公共服务供给完成后,会对公共服务产生新的预期影响及行为约束,并根据对需求的满足状况、社会发展、地区发展,催生新一轮的公共服务需求。

在这一循环的过程中,四个要素之间是相互联系的,且会产生多种组合关系:公共服务需求对新的公共服务供给的补充和催生的关系,公共服务供给对公共服务需求的满足程度和引导关系,供给对象的服务需求等要素共同构成的部分供给条件,供给条件被需求对象所理解构成的公共服务供给合理性关系。 公共服务供需关系的需求、供给、对象、条件等四个要素,不仅具有功能性的差异和互补,而且通过外层供需过程和内层各环节之间因素的相互影响构成需求与供给的双重互动,由此也形成公共服务供需的动态过程。

其一,农村公共服务供需的四要素之间存在着功能性的差异和互补。 对公共服务需求要加以识别,应该将那些诉求满足迫切性较高的需求从公共服务供给计划中剥离出来,且加以重点关注。这属于一般的需求识别问题,是整个循环过程的第一步,也处于基础性位置。 同时,要判断需求的结构性背景,分析需求产生的原因,区别需求集中的领域。 这主要关注如何产生制度需求,以及产生了什么样的需求,是更深层次的问题。

对公共服务供给条件要素的分析,应主要关注满足公共服务需求的条件是什么、支持和制约相关供给的因素有哪些,从而能够满足和提升相应的供给条件,最终实现匹配性的公共服务供给。对于农村公共服务的供给,应重点关注和解决的问题是如何供给、如何实现有效供给、供给效果如何,以便在新一轮的公共服务供需中进行相应的调适和完善。

公共服务供给行为完成之后的对象要素的设定并不意味着相关供给活动和整个供给过程的完结,这源于供给效果会对供给对象的认知、预期和行为产生新一轮的影响,会进入公共服务的下一个供需过程。 因此,需要持续关注供给的具体实施情况、供给效果情况、供给对象对供给的真实反馈、已经得到满足的需求部分和尚未充分满足的需求等。 公共服务的供给在约束供给对象的行为时,还会塑造和引导供给对象的行为取向。 合理的公共服务供给可以为供给对象提供稳定的预期,对具体的供给行为效果提供预测,在一定程度上预防无效供给,最终实现有效供给。 因此,公共服务供给在完成为供给对象供给具体的公共服务、满足需求的供给互动之后,还会根据现有的供给条件对供给对象的需求行为产生进一步的影响。

其二,公共服务供给对象和条件之间也存在着相互作用和影响。 从中国城乡公共服务的供给实践来看,供给对象的需求认知、需求表达、需求策略等共同构成了公共服务供给的条件。 如果供给对象的需求认知水平较高,能够充分表达需求,采取合理的需求策略,那么具体的供给行为就更容易识别需求,以更高的接受和满意情况进行供给,也会直接提升对公共服务供给的认同度和满意度。 同时,对公共服务供给条件的分析和厘清能够引导和规范供给对象的需求期望维持在合理的程度范围内。

综上,公共服务供给与需求是一个双重互动的过程,在公共服务供给作为乡村振兴战略题中之义和地方政府重要职能之一的基本研判下,公共服务供需在循环的互动圆环内,以调适各因素值的方式实现公共服务的供需适配。

四、供需不适配机理分析

(一)供给维度:供给不足与无效供给

供给不足是指供给处于有需要但没有相应供给或者足够供给的一种状态。 在宏观维度上,主要由供给数量和供给质量两个要素构成。 供给数量是指投入规模、覆盖范围、增长速度、效果和成本等“量”的规定性,供给质量是指公共服务供给的主体结构、领域结构、层次结构、内容结构等“质”的内在规定性。[18]因此,如果用供给数量和供给质量两个要素来评估我国农村公共服务的供需适配状况,就会发现其中存在的短板和弱项:总体供给量不足,城乡公共服务供给水平失衡,呈现结构性的矛盾。

无效供给是农村公共服务供给的另一个主要问题,它会直接导致公共服务的供给不足。 无效供给是指已经供给却没有获得良好效果的一种供给状态,主要表现为“供给与需求的错位”。 在农村公共服务供给的具体实践中,农家书屋是其中典型的无效供给案例。 笔者在调研过程中发现,大多数农村地区都设立了不同类型的农家书屋,但结果却不尽如人意。 在访谈中,大部分村民根本不知晓农家书屋设立的意义,甚至有部分村民表示没有进入过农家书屋。 显然,农家书屋最后变成了基层地方政府所追求的“政绩工程”。 地方政府轻“软指标”而重“硬指标”的行为直接导致农家书屋被边缘化的结果。 在政绩导向下,农家书屋应有的功能和作用被隐藏,被以“悬浮化”“趋同性”等为特征的政策执行行为模式所替代,特别是在人口“老龄化”“空巢化”的背景下,农村地区多留守老人的人口结构凸显,识字读书对农村老年群体来说本身就是困难的,加之小孩上学没有引导,缺乏阅读意识,导致农家书屋资源闲置而无法发挥作用。 这也是导致农村地区许多农家书屋利用率较低,甚至无人问津的主要因素。“这几年农村年轻人基本在外打工,留守的多是老弱妇孺,前来阅读的人有所减少。”①户外健身、棋牌室打牌等娱乐方式则更适合老年群体,比较而言,农村小文化广场这一政策的执行效果就比较明显。

(二)供给对象需求:多样性与多层次性

多样性与多层次性是人需求的本质特征。 农村公共服务需求则更呈现出广泛的复杂性。 不同的对象对公共服务的需求是有所差异的,且公共需求是不断进阶的,当一种需求得到满足后,往往会追求另一种需求或者更高层次的需求。 因此,随着城乡一体化的进程加快和农村的不断发展,农村公共服务需求的广度和深度也会进一步延伸。 如笔者在调研过程中发现,文化广场、垃圾处理站等公共服务设施越来越受到村民的青睐。 受地理位置、资源整合度、人口结构和知识结构等客观因素的影响,不同农村地区的公共服务需求也呈现明显的差异性。 以人口结构为例,尤其是在当前留守儿童、老人和妇女群体成为农村地区主体的背景下,便利性和娱乐性公共服务需求更接近其需求偏好,从而越来越占据主导性地位。[17]如何有效满足不同地区的农村及同一地区农村的不同群体的公共服务需求成为亟须研究和解决的问题。 以村民的实际需求为导向的公共服务供给模式是解决供给对象需求多样性的基本向路。

(三)供给条件:双协同与双约束

农村公共服务的供给一方面需要与需求双协同和双互动,另一方面受到公平与效率的双重约束。 新时代农村社会主要矛盾的演化决定了农村公共服务供给与需求的双协同,对多样性多层次公共服务的需求内化于农村居民日益增长的美好生活需要之中。 这就要求在供给侧结构性改革的过程中创新公共服务供给模式,改变农村公共服务刚性供给与弹性需求的不匹配结构,使得公共服务的供需制度结构更具包容性和韧性。 整合政府、市场、社会资源以实现三元协同联动,从而解决农村公共服务供给主体“碎片化”问题,实现公共服务供需的总体平衡。[19]与此同时,当前农村社会化分层问题的显现需要公共服务供需的双向互动,在客观上提高公共服务的效能。 供给对象是公共服务供给实际效果的最终评估者,要实现高效能的服务目标,关键就在于解决供给维度与需求维度信息不对称的“信息壁垒”问题。 这就需要供需的双互动关系的建构。

市场经济条件下公共服务效率与公平的双满足是一个难题,追求效率目标就有可能忽视公平目标,追求公平目标也难以兼顾效率目标。 农村公共服务同样受到公平与效率的双约束,不仅要注重供给效率,还要追求需求满足的公平,以确保在公共资源配置约束条件下,将有限的公共服务资源有效地提供给供给对象。 因此,在农村公共服务供需关系研究中还应纳入供给的经济性、投入与产出之间的效率、供给成本与实际效用之间的成本效益关系等维度的内容。

五、供需适配的四层机制建构

有效解决农村公共服务供需不适配的问题,需要建立四个层次的匹配机制:不同需求表达机制,多层需求对接机制,多元供给协调机制,无效供需制动机制(见图2)。

图2 农村公共服务供需适配机制模型

(一)不同需求表达机制

公共服务需求表达不足和不充分是导致农村公共服务供需不适配的重要因素之一。 因此,在坚持平等、多元、畅通、高效为基本原则的基础上,构建和完善公共服务需求表达机制是至关重要的。 鼓励农村居民积极参与事关自身利益的公共服务供给决策过程,以形成多元参与的供给决策模式。 需求表达机制的建立首先要求农村居民愿意表达自己的需求,对于不愿意表达需求的居民,要适当激发其需求表达的意愿。 询问居民的具体需求,并针对其需求来完善供给计划方案,让他们认识到自身的需求表达会直接影响公共服务供给决策的实施,从而能够变被动为主动,通过合理的渠道表达需求和意愿。 建构公共服务不同需求表达机制,需要拓宽农村居民的表达渠道,发挥传统表达渠道和数据赋能表达渠道的合力功能。 在传统表达渠道上,仍坚持发挥村民委员会的集体议事作用,直接发表对公共服务供给的意见、建议和真实需求;同时,创新表达渠道,对于那些不善于表达或受其他因素影响而不方便表达需求的农村居民,可以引导和鼓励他们通过线上平台来充分表达看法和需求。

(二)多层需求对接机制

掌握需求动态,缓解供需不适配问题。 农村居民的公共服务需求是不断进阶的,掌握农村居民的真实需求是解决供给不足、实现农村公共服务供需适配的有效路径。 不同地区及不同群体之间的公共服务需求具有明显的不同,这就需要地方政府在供给公共服务前,要紧密依托区域差异和群体差异而合理制定供给计划[20],并组织相关部门进行多层次多阶段的调查研究,同时要关注调研的真实性和有效性。 通过建立和完善需求表达机制,发挥农村居民在公共服务供给中的主体性地位和作用,了解并搜集居民的真实服务需求偏好和对公共服务供给的建议,从而依托居民的需求信息集合,积极回应服务需求,进行有针对性的公共服务供给,以提高农村公共服务供需适配度。

依托需求信息集合构建需求矩阵以实现精准对接。 根据前一阶段对农村居民公共服务需求的调查和信息汇集整合,构建公共服务需求导向的分类矩阵模型,实现供给与需求的精准对接。 依据不同地区的经济社会发展程度及地区特征,构建不同区域的公共服务需求矩阵模型;根据地区不同群体的划分,构建不同群体差异化公共服务需求矩阵模型。 公共服务需求矩阵的建构应合理划分横向维度和纵向维度,纵向维度可标的为公共服务需求总量,横向维度可标的为公共服务需求层次,进而将需求进行排序,呈现需求主次结构与需求程度值,实现供需的精准对接。

(三)多元供给协调机制

政府主导供给农村公共服务。 以经济领域为主的供给侧结构性改革的核心目标是提高供给体系的质量和效率。 这一改革思路同样可以运用到农村公共服务供给体系的建构中。 在政府—市场—社会的三元框架内,农村公共服务供给作为地方政府的一项重要社会职能,必然应由政府主导,通过供给侧结构性改革以保证公共服务需求结构的整体性。 在农村公共服务的供给过程中,地方政府的角色定位于对本地区农村居民的服务需求进行分领域分类别分层次的筛选,并根据以往公共服务供给的评估结果对未来的公共服务供给计划进行评估,以供给适合本地区农村居民需求的公共服务产品和公共服务。 值得关注和研究的是,政府主导作用的发挥也是要分层和分阶段的,在公共服务供给的投资阶段、配置和评估验收阶段,需要由政府全面主导,在公共服务设施的具体操作阶段完全可以实行“服务外包”,以提高供给效率。 同时,有效、完整的绩效评估体系和监管体系的构建,在农村公共服务供给的全过程中也是必要的。[21]

在政府主导供给的基础上,建立多元合作机制和全过程监督机制。 农村公共服务需求多样化多层次的现实态势需要多元主体积极参与、协同供给。 在供给的内圈,需要政府内部各个部门按照权责清单协调合作,以打破供给“碎片化”、职责不清、服务漏洞、职能缺位、资源浪费等公共管理和公共服务的困境。 在供给的外圈,以政府“委托—代理”“服务外包”“购买服务”等方式引导和鼓励市场和社会等多元主体参与公共服务供给,缓解农村公共服务供给不足、地方政府财政压力问题,同时提高供给效率目标。[22]多元主体的参与关涉供给主体的选择与对供给主体的监督评估两个方面的问题。 为保障农村公共服务供给的公平与效率的双重目标的实现,作为主导者的政府,需要按照严格的规则和程序,对供给主体的具体行为实践进行客观严谨的调查,初步确定和筛选具有规范性的供给主体。 在供给主体的供给过程中,政府部门仍需要对其供给行为进行严格的过程追踪和监督,发现问题后及时解决,弥补公共服务多元供给主体的供给短板。 保障公共服务供给质量,对多元供给主体的评估是最后一环,也是必不可少的环节。 通过对供给结果的评估,确保供给主体能够按照要求保质保量地提供公共服务。

(四)无效供需制动机制

农村公共服务供需应建立无效供需行为的制动机制。 由于农村公共服务需求兼具多样性、多层性、动态性和发展性等特征,这就要求村民的需求表达要得到及时、必要的反馈,才能够保障“需求表达—反馈—修正—再表达”这一供需链条的顺畅运行。 村民需求表达是否有效,取决于供给决策的相关信息。 因此,需要将公共服务供给的相关信息和相关制约因素及时告知村民,为有效需求表达的选择提供基础保障。 有效需求形成的最关键的一步是合理加工,即将搜集到的需求信息进行充分的筛选和甄别,去除不合理的成分,凸显有效需求信息。 同时,以需求为导向的供给原则,根据有效需求,对公共服务的供给内容、供给形式、供给结构、覆盖范围等进行合理的分析和确定,确保形成有效供给。

注释：

①被采访对象是XW 村农家书屋管理员A,2022 年6月20 日。