倡议联盟形成中政策行动者的策略选择——基于西部陆海新通道的案例分析

杨 斌,马 亮

(中国人民大学公共管理学院,北京 100872)

一、问题提出

政策议程、政策决策和政策结果会受到相关倡议联盟行动的影响。 不同政策领域的实证研究已经彰显了倡议联盟分析框架(The Advocacy Coalition Framework,下文简称 ACF)对政策过程的解释力。[1]然而,大多数研究主要关注外部事件冲击、联盟层次的互动等宏观或中观层次因素对政策变化的影响。[2]在这些研究中,倡议联盟的形成被预设为一个前提,被作为自变量来分析联盟结构的不同对政策变迁的影响,少有研究将倡议联盟作为因变量,从微观层次分析联盟的形成,进而解释政策变迁的发生。 具体来讲,现有关于倡议联盟框架的研究不能详述联盟成员之间的策略互动,无法区分联盟中政策行动者的相对重要性。[3]因此,从微观层面看,政策变迁过程中政策子系统内部的互动仍然是一个“黑箱”。[4]

西部陆海新通道(下文简称“陆海新通道”)是国家区域协调发展的重大战略。 2019 年国家发改委出台《西部陆海新通道总体规划》,使陆海新通道从地方创新上升为国家战略,为“一带一路”融入了新的政策元素。 这一政策变化的产生不是一蹴而就的,而是西部地区众多省份共同倡议的结果。 在这一过程中,不同的地方政府出台了竞争化的地方发展战略,例如重庆的《重庆市开放平台协同发展规划》、四川的“四向拓展、全域开放”立体全面开放新态势、广西的“南向、北联、东融、西合”开放发展新格局,整个过程经历了政策倡议联盟发起、扩大、竞争和融合等阶段。这些案例为我们观察倡议联盟形成的微观基础提供了一个窗口。

基于此,本研究拟探究政策变迁中倡议联盟形成的微观基础:倡议联盟的形成是如何演化的,其中不同政策行动者的行动策略是什么? 对这些问题的解答,在理论上可以呈现倡议联盟形成的动态过程,打开倡议联盟框架微观层次上的“黑箱”;在实践上可以为陆海新通道这一区域战略的更好实施提供思路。

二、政策变迁中的倡议联盟

关于ACF 的研究,多以政策变迁为研究对象,关注政策本身,少有研究探索倡议联盟内部行动者的行为机理。 一部分是结构性、功能性的分析,如对该框架中涉及的不同构成要素进行静态剖析,通过对政策过程进行分解的方式,解释政策变化的发生;另一部分是对这一框架进行“事件—过程”分析,凸显政策变迁发生的时间线和关键事件,以关键节点的突变来解释政策变化。总体上,现有研究或聚焦于某一具体领域内倡议联盟影响政策变迁的整体过程,或聚焦于ACF 的某一具体要素。

(一)文献综述

1. 倡议联盟影响政策变迁的研究

一是,关注影响政策变迁的联盟内外部因素。有的研究主要检验ACF 在不同政策领域或制度环境的适用性。 例如,有研究者发现,中国出租车行业规制政策从强化规制到合理规制的政策变迁是外部因素、内部震荡、政策掮客、跨联盟学习等因素相互作用的结果。[5]有的研究证明了政策变迁是政治结构和竞争性子系统等外部因素及政策掮客的介入、与联盟的协调互动等内部因素共同作用的结果。[6]如关于中国“异地高考”政策变迁的研究发现,经济社会环境等外部结构因素的变化是政策变迁的根本原因,而利益相关者围绕政策利益的博弈对政策变迁具有直接作用,ACF 的运用需要考虑中国情境中联盟、信念体系等概念内涵的变化。[7]继而,有研究发现,中国政策变迁中大多存在的是基于公共利益临时性聚合的、针对某一政策问题“协同攻坚”的“堡垒式政策倡议联盟”,而非西方政党竞争格局下的“对垒式政策倡议联盟”。[8]

二是,聚焦于ACF 中某一具体的影响因素对政策变迁的影响。 例如,关于城市生活垃圾治理政策变迁的研究发现,政策论坛通过兼容多元政策主体的参与,推动政策学习的发生,导致主导联盟政策信念体系的变化,从而实现政策变迁。[9]关于印度森林政策和核能政策的研究聚焦于联盟机会结构对联盟战略的影响,发现联盟通过限制资源获取权、设置法律障碍等方式推动政策变迁,并发现集权和分权状态下倡议联盟的战略是不同的。[10]

上述研究都有一个预设的前提,即倡议联盟已经存在。 鲜有研究聚焦于倡议联盟的形成过程,尤其是从行动者的视角分析不同的政策行动者如何进行资源动员、如何营销政策信念、如何进行政策取向学习。 换言之,对倡议联盟中集体行动的研究是不充分的。[11]

2. 倡议联盟内部政策行动者的研究

一是,聚焦于倡议联盟本身。 相关研究体现于以下方面:关注倡议联盟的结构问题;[12]比较不同的政治机会结构下倡议联盟结构的不同;[13]关注倡议联盟的形成问题,[14]如共同的信念和资源依赖(权力)在倡议联盟网络形成中的作用;[15]关注倡议联盟的稳定性问题。[16]这些研究对我们理解倡议联盟的结构和功能具有很大的参考性意义。 遗憾的是,这些研究的分析单位仍然是联盟及联盟之间的关系,无法揭示倡议联盟内部集体行动的协调和其中政策行动者的动机和策略。

二是,政策行动者的行动对倡议联盟的形成和政策变迁具有重要推动作用。[17]但是,这些研究仅聚焦于政策掮客或某一行动者。 例如,有研究发现,草根NGO 通过进入政策子系统以取得创始人身份,从而获取联盟资源、选择政策场地并搭建政策论坛,[18]以灵活多变的行动策略破解政策倡议中的困境。[19]与此类似,有研究揭示,环保NGO 与媒体联盟之间及环保NGO 彼此间的联盟分别采取不同的行为模式。[20]也有研究分析了政策掮客如何影响倡议联盟之间的互动和政策变迁的发生,得知冲突、不信任、利益、动机和机会等因素影响了联盟和政策掮客的行动。[21]

虽然上述研究已经从关注联盟间的互动,过渡到关注联盟内部行动者的互动,但是这些研究往往只关注某一个具体的行动者。 因而无法完整呈现联盟形成的微观过程,也无法比较在政策倡议联盟形成和影响政策变迁的过程中哪一个行动者更为重要。 这需要对联盟内部的互动关系进行更全面的研究。

(二)分析框架

所谓政策联盟,是政策行动者集群在特定的政策领域里参与集体行动或共享政策利益。 萨巴蒂尔认为,在倡议联盟框架中,政策变迁的原因是倡议联盟之间的妥协或占主导地位的联盟信念体系的改变,引起政策信念改变的因素可能是倡议联盟间的力量对比发生变化和跨联盟的以政策为导向的学习,概要之,政策变化是倡议联盟内部互动和外部事件相互作用的结果。[22]

政策信念体系是这一理论的重要解释概念,是一个三层次构念:深层核心信念、政策核心信念和信念的次要方面。 政策子系统内政策行动者的目的是将坚持的政策信仰转化为政策结果,[23]政策倡议联盟通过积累政治资源和政策取向学习,来实现自己的政策目标。[24]从倡议联盟框架来看,政策的核心信仰而非深层内核是联盟的基本黏合剂,这也是政策取向学习发生作用的层次。[25]因此,在倡议联盟的形成过程中,如果某一政策行动者的政策信念兼容性越高,能够兼容其他政策行动者的信念,那么该政策行动者的政策信念愈发稳定,自身的政策信念越有可能转化为联盟的主导信念。

资源依赖理论认为,对权力的寻求是政策网络形成过程中的重要驱动因素,现有研究也证明了资源对于政策行动者在网络中角色的重要性。[26]其中,政策行动者占有的资源可以划分为配置型资源和权威型资源,配置型资源体现为支配物质工具的能力,权威型资源是支配人类活动形式的手段。[27]对于两种资源的具体表现形式,需要结合具体的政策领域进行分析。 例如,配置型资源在具体的政策领域中可以表现为人力资源、经济资源等,而权威型资源则可以表现为规则约束、权威支持等。[28]

依据这两个理论维度,本研究提出图1 的分析框架。 本研究的核心命题为:在倡议联盟的形成过程中,政策行动者政策信念的兼容性和政策资源占有的差异性会影响政策行动者的行动策略,从而形成策略性参与的格局。

政策行动者的“牵头”策略表现为:行动者主张的政策目标具有较高的政策信念兼容性,政策目标与社会主流价值、国家战略导向契合度高。政策目标的实现能够兼容其他行动者的政策利益。 政策行动者占据较大的资源优势,具备将其政策目标转化为政策结果的行动能力。 采取这一策略的行动者能够获得“先发行动”优势,其政策信念往往是某一政策领域中的主导信念,对其他行动者产生模仿、学习、支持的网络效应。

政策行动者的“借势”策略表现为行动者试图挑战政策子系统内部的主导信念,或加入符合自身利益的政策信念。 因此,这一类行动者的政策信念兼容性较低,往往采取“借势”策略,积极对外营销自身的政策目标,其活动可以丰富政策联盟的政策内容。 副作用是会加剧联盟内部的竞争和冲突,对主导的政策行动者形成竞争。 这一类行动者的政策资源占有程度高,往往利用其资源优势与政策信念层次较低、政策资源占有较低的行动者结盟,从而提升自身政策信念在联盟内部的影响力,获得与主导者竞争的优势。

政策行动者的“桥接”策略表现为:行动者凭借居中的位置优势发挥联结不同群体的桥梁作用。 这一位置既包括地理空间上的位置,也包括作为行动场域的位置。[29]位置优势使得这一类行动者成为联盟网络中的“中间人”,在信息获取和资源流动上具有先天优势。[30]由于政策资源占有性不具备优势,这一类行动者对外营销自身政策目标的能力受限,因此,其采取同时联合“牵头者”和“借势者”的策略。

政策行动者的“依附”策略表现为:行动者不具备清晰的政策信念,成为联盟中的“从众者”,处于网络的边缘位置,但可以扩大网络规模,其寻求“朋友圈”的扩大和获取溢出效益,从而能够融入主流的政策信念体系。 这一类行动者往往政策资源占有较低,无法独立承担完成政策目标的成本和风险,所以其依附强者建立的联盟网络。

三、进入案例:西部陆海新通道形成中的政策倡议联盟演变

陆海新通道是国际物流大通道,基础设施、产业合作、商贸物流是其主要的政策领域。 从历史演变来看,陆海新通道的名称经历了从“南向通道”“国际陆海贸易新通道”到“西部陆海新通道”的变迁。 陆海新通道源于2015 年11 月中新(重庆)战略性互联互通示范项目。 2019 年8 月,陆海新通道战略正式上升为国家战略。 因此,本研究的研究起点为2015 年。 本研究搜集了相关新闻报道和政策文本的资料,共206 份有效文本,其中正式文件97 份,在根据时间、领域、参与方等对数据进行编码后,通过事件法,编制二模矩阵,并运用社会网络分析(SNA)软件UCINET 进行网络结构特征分析。

(一)政策倡议联盟的形成过程:从竞争到融合

第一阶段,联盟发起。 早在2015 年3 月两会期间,习近平总书记参加广西代表团审议时,就要求广西“构建面向东盟的国际大通道”[31]。 2015年11 月,中新两国政府正式签署的《关于建设中新(重庆) 战略性互联互通示范项目的框架协议》为“南向通道”政策主张的提出奠定了基础。此后,重庆和广西通过多轮考察和调研。 作为中新(重庆)战略性互联互通示范项目“运营中心”的重庆和作为西部唯一出海口的广西,就推进南向通道建设达成政策共识。 2017 年8 月,重庆、广西、贵州、甘肃签署了《关于合作共建中新互联互通项目南向通道的框架协议》,制定了《关于合作共建中新互联互通项目南向通道的协同办法》,“南向通道”政策联盟初步形成。

第二阶段,联盟竞争。 重庆、广西、贵州、甘肃主张的“南向通道”政策联盟形成以后,四川提出“南向开放”的对外开放战略,与重庆主导的“南向通道”战略“并驾齐驱”。 实际上,自2013 年开始,四川就确立了“南向战略”,积极发展与南亚和东南亚国家的合作关系。 2014 年,东盟已经超越美国成为四川第一大贸易伙伴。

第三阶段,联盟扩大。 为推动“南向通道”上升为国家战略,从而获得国家层面的支持,重庆、广西一直积极抛出合作的“橄榄枝”,与四川等省、自治区主动沟通对接,力争吸纳更多省、自治区参与“南向通道”建设。 青海、新疆于2018 年分别加入“南向通道”建设,“南向通道”政策倡议联盟进一步壮大。 然而,四川在这一时期并未正式加入以重庆为运营中心的南向通道战略倡议联盟,仅仅是与重庆、广西、甘肃分别签署了合作的双边协议。

第四阶段,联盟融合。 2018 年11 月,中新(重庆)项目“国际陆海贸易新通道”谅解备忘录的签署,将“南向通道”更名为“国际陆海贸易新通道”,标志着“陆海新通道”政策定位的跃升。之后,云南和宁夏也加入了“陆海新通道”倡议联盟。 2019 年7 月,四川和重庆签署《关于合作共建中新(重庆)战略性互联互通示范项目“国际陆海贸易新通道”的框架协议》,意味着重庆和四川主导的政策主张从竞争走向融合。 2019 年8 月,国家发展改革委印发《西部陆海新通道总体规划》,“陆海新通道”正式上升为国家战略。

(二)政策倡议联盟的网络特征

2019 年11 月,《合作共建西部陆海新通道框架协议》签署。 本文以这一政策文本为依据,确定了陆海新通道建设这一战略形成过程中的政策行动者,包括西部地区的12 个省、自治区、直辖市和海南省(见图2)。 如前所述,在陆海新通道的形成过程中经历了政策联盟发起、竞争、扩大和融合的不同阶段,其中以重庆为中心的“南向通道”战略和四川主张的“南向开放”战略形成主要的竞争关系。 它们积极采取行动,向这一区域的其他成员进行政策信念的营销,推动了政策联盟的最终融合和政策变迁的发生。

图2 西部陆海新通道倡议联盟网络关系

通过“核心—边缘”分析(见表1),可以发现,重庆、四川、甘肃、贵州、广西处于网络的核心位置,其他省、自治区渐次分布于网络的边缘。 整个网络的核心度和边缘度分别为0. 785 和0.048,差距较大,说明重庆等五个省、市的核心优势较大。 拟合度为0.737,说明网络的“核心—边缘”结构基本形成,且较为稳定。

表1 西部陆海新通道倡议联盟网络的“核心—边缘”分析

四、策略性参与:倡议联盟中的行动者策略分析

陆海新通道的政策倡议联盟经历了发起、竞争、扩大和融合的曲折过程,尤其是经历了重庆主张的“南向通道”战略和四川主张的“南向开放”战略两个政策倡议从竞争到融合的过程,最终形成了陆海新通道上升为国家战略的政策变迁。 微观基础作为阐释因果机制的一种重要方式,主张降低分析层次,凸显行动者的作用,探究宏观现象变化背后的行动者的利益、偏好及其策略。[32]陆海新通道的变迁过程正是地方政府组成的倡议联盟基于各自的利益、偏好和策略博弈的结果。 那么,在政策倡议联盟形成过程中,不同的政策行动者采取了何种行动策略,以推动自身倡导的政策目标的实现?

(一)政策行动者的“牵头”策略

重庆和广西采取了“牵头”型行动策略,二者在倡议联盟网络中居于核心位置。 重庆在倡议联盟网络中的政策资源占有性最高,地理位置处“连接东西,贯穿南北”的中间点,经济规模仅次于四川,并且受益于中国和新加坡的政府合作项目,重庆较早得到了中央的支持。 重庆的政策信念兼容性较高,其区域战略定位是“建设陆海新通道运营中心”和“打造内陆开放高地”,对周边省份具有较强的辐射性和联动性。 2019 年4 月,习近平总书记在重庆考察时指出,重庆要“在推进共建‘一带一路’中发挥带动作用”[33]。 国家发展改革委印发的《2020 年西部陆海新通道建设工作要点》中,39 项重点工作涉及重庆牵头项目11 项。[34]广西同样具有较高的资源占有性。 作为陆海新通道成都和重庆两条主干道的终点,广西拥有西部唯一出海口的地理位置优势,经济规模在西部地区居于四川、重庆、陕西、云南之后,而且被习近平总书记赋予“构建面向东盟的国际大通道,打造西南中南地区开放发展新的战略支点,形成 21 世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带有机衔接的重要门户”的战略定位。[35]

在策略实施上,重庆和广西都主动发出倡议,召集相关省份合作推动陆海新通道战略,具有最高的活跃度和参与度。 二者都积极搭建高峰论坛、磋商会、主题对话会等政策平台,扩大多边合作网络的规模,进而扩大自身的区域影响力和寻求中央支持的合法性。 例如,重庆和广西与兄弟省份磋商,主动起草最初西部陆海新通道的共商共建共享合作机制协议,以“南向通道”2018 年中方联席会议为契机,发出邀请兄弟省份共同参与“南向通道”建设的“重庆倡议”等。 此外,重庆和广西还以调研、互访等方式积极推动双边关系的发展,向潜在的“盟友”积极营销陆海新通道的政策价值,以拓展联盟的规模和巩固自身在联盟中的中心地位。

(二)政策行动者的“借势”策略

四川采取了“借势”型行动策略。 四川在整个联盟中具有最大的经济体量,资源占有性较高,但是与重庆、广西相比,欠缺地理位置的横向优势。 四川和重庆在较长的历史时间内曾存在追求区域中心地位的竞争。 作为陆海新通道的前身,重庆早期提出了“南向通道”战略,而且与贵州、广西、甘肃初步达成了联盟共识,并且较早得到了中央政府的支持。 与此同时,四川则另辟蹊径,提出“南向开放”战略。 这导致四川的政策信念与周边省、直辖市出现了不一致性和竞争性,政策信念兼容性较低。

在策略实施上,四川迟迟未加入以重庆为中心的联盟网络,反而“另起炉灶”。 四川凭借其西部地区最大经济规模带来的国际贸易物流体量,积极与周边省份签订双边合作协议。 最终,不同于网络中的其他地方,四川是以和重庆签订双边协议的方式加入整体联盟网络。 四川的加入为陆海新通道联盟网络扩大到西藏和云南打通了地理阻碍,成都—北部湾一线成为陆海新通道建设的新内容,即四川将其政策信念融入重庆等主导的陆海新通道政策信念之中。 四川在2019 年正式加入联盟网络后,依然积极推动双边合作,如与云南、贵州于2019 年签订正式的双边合作协议,试图通过两两合作的方式,提升自身在整体联盟中的影响力和竞争力。

(三)政策行动者的“桥接”策略

贵州、甘肃采取了“桥接”型的行动策略。 在整个联盟网络中,贵州、甘肃的政策资源占有性并不高,经济规模体量较小。 但贵州和甘肃拥有独特的地理位置。 贵州和甘肃都毗邻重庆和四川,是重庆和四川开展通道建设不可逾越的中间节点,甘肃更是陆上丝绸之路和陆海新通道的中间节点。 这使得二者在重庆和四川主张的两个倡议网络中都能够发挥中介作用。 在政策信念兼容性上,贵州和甘肃较早加入重庆和广西发起的“南向通道”政策联盟,表现出参与“南向通道”建设的积极意愿,政策信念在整个联盟网络中具有较高的兼容性。

在策略实施上,甘肃、贵州由于深处内陆,经济体量较小,为实现对外开放的政策目标,需要借助与其他地方的合作,这使得他们能以较小的成本和风险实现政策收益。 所以贵州和甘肃都积极利用地理位置优势,不仅较早加入重庆和广西牵头的“南向通道”战略,同时又与四川保持紧密的双边关系,即同时联合了“牵头者”和“借势者”。根据笔者搜集的资料,甘肃、贵州分别签署了4 份双边协议和10 份多边协议、4 份双边协议和12份多边协议。 其中,双边协议多与四川签订,多边协议则多与重庆、广西签订,充分体现了贵州和甘肃的桥接作用。

(四)政策行动者的“依附”策略

在本案例中,处于网络边缘的宁夏、海南、青海、西藏、内蒙古、新疆、陕西和云南都采取 “依附”型行动策略。 其中,宁夏、海南、青海、西藏、内蒙古、新疆属于较为典型的“依附”型行动策略,政策资源占有较低,经济体量普遍较小。 除海南外,自然条件相对恶劣,在以基础设施建设、产业发展和商贸物流为主的陆海新通道政策子系统中,并不具备优势。 这些地方因为大部分位于西部内陆,在政策信念上更倾向于向西开放,即构建陆上丝绸之路。 因此,其政策信念与“南向通道”兼容性相对较低。 在策略实施上,这类行动者很少主动对外营销自身的政策目标,而是采取依附于主导联盟的策略来实现自身的政策目标。 但其加入联盟增强了联盟的整体影响力,如在陆海新通道上升为国家战略的过程中,这些地方都发挥了重要的助推作用。

云南和陕西则属于例外情况,二者的行动策略虽然呈现出“依附”特征,但是可以看到其与“依附”策略不符的政策资源高占有性,经济规模在西部居于前列。 然而,二者之所以采取“依附”策略,是因为政策信念兼容性过低,主观参与意愿不强。 云南的政策目标是打造“面向南亚东南亚辐射中心”,这与陆海新通道的战略方向不符,更多着眼于自身的发展定位。 因此,云南在陆海新通道倡议联盟中主观上选择了被动“依附”策略。而陕西因为较早获得“一带一路”建设的支持,其战略方向为向西开放,项目内容为“空港”建设,同样与聚焦陆海联运的陆海新通道战略方向不符。 因此,陕西尚处于不同战略间的转换和平衡时期,也选择了“依附”策略。

五、结论与讨论

ACF 仍然存在许多相对模糊的、极具争议性的解释。 例如,联盟概念不应假设群体成员在信念或协调模式上具有同质性,联盟的稳定性和联盟成员随着时间而发生变化。[36]笔者以陆海新通道战略从地方创新上升为国家战略的政策变迁过程为例,分析了这一过程中省级地方政府政策倡议联盟形成的互动过程,对ACF 的上述不足作出回应。 研究发现:一是,倡议联盟的形成是由单一的政策行动者基于自身的政策信念主张和政策资源占有情况发起的,其形成经历了发起、竞争、扩大和融合的曲折过程。 二是,因为政策信念和政策资源的不同,政策行动者采取了牵头、借势、桥接、依附四种不同的行动策略。 采取不同行动策略的政策行动者在倡议联盟中发挥的作用也不同,联盟地位也呈现差异化。 例如,牵头者往往是政策倡议的发起者,维系着整个联盟的持续和稳定,而借势者往往是牵头者的竞争者,试图冲击前者的主导地位,将自己的政策信念融入,甚至取代牵头者主导的政策信念。

本文的理论贡献在于,通过行动者视角和网络分析工具的引入,将ACF 拓展至微观层面,提出了区分倡议联盟内部政策行动者重要性程度的因素,从而有利于解释不同的倡议联盟中行动者的角色定位和功能发挥,可以从微观层面揭示倡议联盟的内部结构特征如何形成,以及为什么不同的行动者会采取不同的战略。 这一研究策略是对现有研究聚焦于外部事件和联盟间互动的宏观和中观层次的补充,将视角延伸至联盟内部的互动。 对不同政策行动者重要程度的划分,可以解释倡议联盟内部不同行动者行动机理的差异,在微观层次上解释政策变迁为何能够发生,以及这一变迁过程中为什么有的行动者发挥了关键作用,而有的行动者相对来说显得不那么重要。

本文也存在一些不足之处。 一方面,本研究依赖相关新闻报道和政策文本资料来刻画政策行动者的行动策略和倡议联盟的形成过程,可能会忽视一些深层次的因素,未来的研究可以通过实地调研等方法弥补这一不足。 另一方面,本研究分析的政策联盟属于“政府间网络”这一具体类型,与广义上涵盖政府、社会、市场等多元利益主体组成的联盟存在不同。 这主要由陆海新通道战略这一政策领域的特殊性所导致。 但是,这不能掩盖本文提出的基于政策信念和政策资源两个重要维度对政策行动者重要性和行动策略差异的解释价值,未来的研究可以将这一分析框架拓展至其他领域,提高解释的外部效度。