关于柳城县基层消防力量建设和消防安全综合监管模式的探索与思考

吕秋雄

摘要：本文在“十四五”广西消防工作总体规划下，以柳城县基层消防力量现状及三年以来火灾规律，综合柳城县基层消防力量建设情况，分析了柳城县当前消防救援机构力量和消防安全监管模式存在的问题，最后结合各地做法和柳城县当前消防救援力量现状与需求，对柳城县基层消防力量和综合监管的“一中心一队一站一委”模式进行探讨。

关键词：基层消防力量；综合监管；消防救援；对策

消防力量是指消防救援队伍及社会面专兼职人员、车辆、器材设备按照人、物和制度有机结合，完成防灭火救援工作的力量。消防安全综合监管一般指的是对本级政府负有消防安全监督管理职责的部门及对下级政府消防安全工作的宏观指导、综合协调、监督检查，其实质就是由消防救援机构代表本级政府监督下级政府和本级政府职能部门依法履行好自身的消防安全职责，落实好本身的消防安全责任。当前，柳城县基层消防力量和消防安全综合监管存在人员、设备、工作机制等一系列不科学、不合理现象，导致柳城县社会面消防安全隐患基数较大、群众消防安全意识较低、行业部门及乡镇人民政府消防安全履职能力薄弱、各企事业单位消防安全“四个能力”（即“检查消除火灾隐患能力、扑救初期火灾能力、组织人员疏散逃生能力和消防宣传教育培训能力”）较弱等实际问题[1]。

一、新形势下柳城县基层消防工作现状及原因

柳城县行政区域面积2114.38平方千米，辖区10个镇、2个乡、18个社区、121个行政村、2个华侨经济管理区，总人口41.72万人，2022年柳城县地区生产总值219.69亿元。近年来，据不完全统计，柳城县营利性场所2万余家；自建房共96397栋，其中经营性自建房5005栋；机械制造及金属精深加工、食品生物制药、农产品深加工、木材加工、精细化工迅速发展，人流、物流涌动，给社会平安治理和消防安全稳定带来极大冲击。

通过对柳城县三年来（2020年1月至2022年12月）火灾统计数据进行分析，柳城县消防救援大队共接报火警296起，其中县城城区发生火灾55起，占比18.58%；乡镇农村发生火灾241起，占比81.42%。2020年火灾共发生70起，2021年共发生火灾105起，2022年共发生火灾119起，逐年上升。亡人火灾共2起，均发生在农村地区。分析以上火灾特点，可以看出：近年来，随着城市规模不断扩大，新兴产业园区、城郊和乡镇的规模化小企业、小作坊发展迅速，因缺乏有效监管，公共消防设施欠缺，使这些区域火灾事故多发高发。综上分析发现，影响消防安全的核心矛盾在乡镇、农村，影响消防安全的最大因素是基层消防安全存在体制性障碍和瓶颈性问题，其原因有以下几个方面。

（一）乡镇消防力量存在短板

随着我县产业结构调整和升级、城镇化进程以及乡镇企业、民营企业发展的步伐加快，火灾防控压力与日倍增，消防救援人员编制短缺、装备落后、消防装备配备不够、灭火救援力量覆盖不足、监督执法人员少等问题日益凸显。在人员编制方面，目前全县负责消防监督检查工作、有执法资格的仅大队3名干部，要负责全县消防监督检查任务，检查任务量大，同时还承担宣传、火灾事故调查及执法后续处理等工作。在装备配备方面，大埔消防救援站装备配备齐全，基本达到城市一级消防站要求，六塘消防救援站装备配备不足，达不到灭火救援任务需求，综合监管及基层治理方面非常薄弱。在乡镇消防队建设方面，仅柳城县东泉镇和沙埔镇建立乡镇专职消防队，只配备一辆小型水罐车和少量器材，其他乡镇组建志愿消防队，各专职队、志愿队队员不固定且均为兼职，远远达不到队站建设标准[2]。

（二）各行业部门和乡镇消防安全责任制落实存在短板

各行业部门和乡镇在实际工作中落实消防安全责任靠的是消防部门的协调推动，没有形成良性的运行机制，且缺少专业力量、监督执法难、灭火救援实施难，严重影响乡镇消防安全形势。

（三）社会化基层消防力量网络存在短板

柳城县消防救援部门在政策指导下，积极完善并落实基层消防安全管理体系，但受经济下行、人力资源匮乏、群众消防参与程度低、社会消防组织不健全的现状影响，消防安全教育不受群众重视，企事业单位消防责任意识低下，偏僻乡镇村屯未建立行之有效的基层消防机构，导致柳城县社会化基层消防力量网络构建出现缺口，致使公共消防机构超负荷工作，严重制约了社会化基层消防安全网络发展。

二、推进基层消防安全现代化综合治理体系建设的做法

（一）健全基层消防安全管理体制

全县12个乡镇成立乡镇消防安全委员会，重点研究解决辖区消防工作中存在的问题，提出措施与意见，组织开展消防安全检查、专项治理、社会化消防宣传教育等工作，协调解决公共消防设施建设、消防装备建设、消防队伍建设和火灾隐患整改等问题，指导村（社区）和辖区企业落实消防安全责任，并定期进行考核通报。

（二）大力争取党委政府支持

2021年，大队紧抓深化乡镇管理体制改革机遇，推动县委、县政府为全县12个乡镇均调剂配备一名事业编制“消防协调管理员”。2022年，推动柳城县县委编委会批复成立全市首个县级消防救援综合服务中心，内设4个消防工作站，核定事业编制7人，目前累计共争取19名消防事业编制；将基层消防力量建设纳入《中共柳城县委员会常委会2023年工作要点》、将基层消防救援队伍持续深化改革纳入县委深化改革办公室工作要点、将乡镇消防工作纳入《柳城县乡镇职责任务清单指导目录》[3]。

（三）创新综合监管新模式

面对新形势下柳城县基层消防救援力量存在的新挑战和新问题，应建立完善、有效的社会消防监管体系，结合人与人、人与装备，提高基层防灭火救援效能，将基层消防力量建設提升到前所未有的新高度。制定《柳城县基层消防力量建设实施方案》，加快推进柳城县基层消防力量建设，全面构建“一中心一队一站一委”（即消防救援综合服务中心、乡镇消防队、消防工作站和消防安全委员会）的综合监管新模式。

1.社会化基层消防力量网络建设

全面构建“一中心一队一站一委”的综合管理新模式，加强柳城县社会化基层消防力量网络建设。根据“十四五”广西消防总体规划要求，切合柳城县基层消防力量现状，2023年完成：东泉镇、沙埔镇、马山镇、太平镇乡镇专职消防队和消防工作站的实体化运行，还有六塘消防救援站消防车辆器材装备升级；2024年完成：寨隆镇、冲脉镇、龙头镇、凤山镇、社冲乡和古砦乡的乡镇志愿消防队和消防工作站的实体化运行，全面实现基层消防网络建设和实体化运行，继续升级六塘消防救援站达到特勤站建设标准；2025年完成：建设城东新区小型消防救援站，布局柳城县县域内社会化基层消防力量网络建设，解决辖区内乡镇村屯消防救援基础薄弱问题，消除基层消防安全不稳定因素[4]。

2.充实基层消防人员力量

乡镇消防机构作为基层消防救援工作最前沿一级，消防安全基础薄弱，火灾风险高，基层群众自救能力较差，仅仅依靠消防安全委员会力量无法展开消防救援工作。为有针对性落实基层消防救援工作，应进一步充实基层消防人员力量。目前，已建议县委编办增加县消防救援综合服务中心9名事业编制，与各乡镇事业编制的消防协调管理员（共12名）配合，使各乡镇达到两名消防执法人员的最低要求。通过培训上岗，将大大提高乡镇人民政府的消防安全履职能力。

3.建立长效健全的基层消防工作机制

（1）完善柳城县消防救援综合服务中心工作机制

柳城县消防救援综合服务中心办公室设在县消防救援大队，消防工作站作为中心的派驻机构，由县消防救援大队与各乡镇设定办公场所，设有乡镇政府专职消防队的，由站长兼任队长、副站长兼任副队长，队长、副队长均为乡镇消防网格员；对暂未设乡镇政府专职消防队的，在乡镇政府或综治部门办公场所设专门办公室，根据广西消防救援总队相关要求做好办公场所、制度等标识标牌设置。设置综合监管、防火检查、消防科普、内勤等岗位，综合监管岗位、防火检查岗位由现有事业编制工作人员负责，消防科普岗位、内勤岗位可由辅助人员负责，允许一人多岗，但必须保证每个岗位有人负责。按程序招聘入职后，由县消防救援大队从事业编制人员中选拔、任命法人，报事业单位管理部门登记。录取后的编制人员由中心统一接收、管理和调度使用，办理定岗、定编、工资等相关手续，并签订聘用合同。通过行政执法人员资格培训考试取得行政执法证件；中心负责对聘用人员的后续工作完成、遵章守纪等情况进行考评和负责政府专职消防员招聘，统筹协调各乡镇消防队和消防工作站，并与人社部门进行对接，将考评成绩作为聘用人员考核、晋升的依据。大队统一委托中心进行乡镇消防行政执法，签订行政执法委托书、向社会发布消防行政执法委托公告[5]。

（2）完善乡镇消防队和消防工作站工作机制

各乡镇消防队和消防工作站按月安排工作，同时纳入乡镇统一指挥协调；立足消防工作“社会化”“去神秘化”和“简单化”的要求；防火监督立足于“简单防”，灭火救援要立足于“灭小火、救小灾、控初期”，消防科普要立足于“简单普”的理念。一是消防检查由大队和乡镇按上级部署和形势研判要求，探索纳入“双随机，一公开”检查体系，每月做出专项整治工作计划，安排中心和各乡镇消防工作站开展检查，事业编人员参加、协管员协助；二是防火巡查（含外出熟悉辖区单位）每月不少于4次，每次不少于1个工作日，全体队站人员参加；三是消防科普每月采取“走出去”和“请进来”的方式开展各不少于一次，每次不少于1个工作日，全体队站人员参加；四是综合监管和作战训练、管理教育等其他工作，结合上级部署和工作需要进行合理安排[6]。

（3）完善各行业部门和乡镇消防安全委员会工作会商机制

设立各行业和各乡镇消防安全委员会，出台运行管理机制规定，每季度负责研究部署、督促指导行业领域和乡镇消防安全工作，协调处理消防安全重大问题；按照相关法律法规文件规定的消防安全職责，将消防安全工作纳入年度工作要点及年度考核范围；建立行业消防安全报告制度，形成常态化火灾隐患排查整治机制。督促指导行业领域和各乡镇内分管的企事业单位、重点项目等按照国家消防技术标准要求，建设消防水源、消防通道、消防救援站点等消防设施和消防装备；建立健全行业部门和乡镇的消防安全培训、监管和联合执法机制；开展行业消防安全标准化建设，落实行业消防安全综合监管责任，完成县消安委交办的其他消防安全工作。针对电化学储能电站、电动自行车、室内冰雪场所、醇基液体燃料等新兴行业领域，梳理各行业部门新兴行业领域内的消防安全职责，进一步明确行业管理部门，统筹落实消防安全监管工作。探索建立消防安全违法行为举报投诉奖励制度，鼓励群众通过12345政务服务热线、微信、微博等多种形式，举报投诉火灾隐患或提供线索，拓宽群众参与基层消防安全综合治理渠道。

三、新形势下破解消防安全问题的对策

（一）坚持责任体系为牵引

通过基层消防力量“一中心一队一站一委”建设，完善基层消防安全责任体系，推动消防安全责任制向基层一线落实，有效提升基层消防安全治理水平。第一，完善全覆盖责任链条。基层党委、政府要切实落实国家、自治区、市消防安全责任制建设要求，拧紧基层党委政府、行业部门、社会单位、从业人员责任链条上的每一个螺丝，履职免责，失职追责。第二，建立闭环式监管体系。各有关部门要落实相关要求，加强监管、严格执法、铁腕除患，着力消除监管“盲区”“空白”，实现消防监管纵向到底、横向到边、无缝对接。第三，落实常态化管理责任。督促社会单位落实消防安全主体责任，夯实消防安全法律责任，坚持安全自查、隐患自除、责任自负，常态化抓好单位内部消防安全工作，切实消除火灾隐患，坚决杜绝小火亡人和群死群伤事件[7]。

（二）坚持履职担当为基础

突出目标导向和结果导向，不断夯实消防力量“一中心一队一站一委”工作人员的政治意识、责任意识，做到知责、明责、担责、尽责，让新生力量发展成生力军。第一，加强政治教育。通过完善党组织建设，不断提升工作人员党性修养，培树赴汤蹈火、竭诚为民之情。第二，加强常态化培训。通过岗前集训、定期轮训、实操培训、交叉参训、国家消防员驻训等方式，提升工作人员的业务素养和履职尽责的能力素质，使之成为复合型的灭火救援战斗员、火灾防控监督员、教育宣传培训员。第三，加强综合考评。要对“一中心一队一站一委”人员的工作成效进行考评，将辖区隐患消除率、火灾发生率、灭火成功率作为关键指标，与个人绩效工资、职级晋升挂钩，对考核称职的，采取有效措施激励；对考核不称职的，实行末位淘汰。

（三）坚持融合执法为抓手

乡镇作为社会治理的基层，上面千条线，下面一根针，事务繁重复杂。推动乡镇消防力量建设，第一，融入。整合力量、融合手段、融入体系、分类负责、协同配合、群防群治，切忌本位主义、单打独斗、自我陶醉。第二，合力。推行党委领导、政府主导、消防指导、行业督导，实现人人身上有担子、大家身上有责任，共同尽心尽力、尽职尽责。第三，合规。按照现行法律体系，通过委托执法模式，延伸县消防部门的法律责任，合情合理合规履职，实现既定工作目标，产生应有执法效益。

（四）坚持事故调查为推力

没有问责就没有担当，没有惩戒就没有震慑。以火灾事故调查追责为牵引，推进消防安全责任制落实。第一，火灾原因必查。凡是发生火灾事故的，一律查清事故原因，汲取事故教训，追查事故责任。第二，亡人火灾必惩。对发生亡人或者有影响的火灾事故，应在党委政府统一领导下，一律实行延伸调查，既查主体责任、管理责任，也查辖区领導责任、行业监管责任，原因不查明、责任不明确、人员不追究，咬住不松手。第三，公开警示警醒。火灾调查是查明原因、查找问题、汲取教训的过程，原因要向社会公开，督促各行业系统、各个社会单位汲取教训、举一反三，落实责任，严防事故。

（五）坚持避免三个误区

基层消防安全管理应坚持以人为本、以实为要，避免教条主义和机械管理。第一，防止管理过度。基层执法应强调实用性、适用性，教育纠偏为主、惩戒处罚为辅，因地制宜、人性执法。避免罚款、拘留、“三停”成为常态，影响经营主体的生产积极性。第二，强调技术规范的实用性。消防监督管理运用技术规范时，应充分考虑技术规范的滞后性、基层的现实困难和单位的承受力，在确保安全前提下，循序渐进消除火灾隐患、完善消防装备、更新消防设施，避免因技术原因使隐患叠加、久拖难改。第三，防止宣传培训空转。应创新方式手段，让消防宣传由发传单、贴传单向接地气、贴民心转变，消防培训由看视频、念规范向明责任、讲技能转变，让群众看得见、听得进、学得会、用得着，使消防宣传喜闻乐见、通俗易懂、便于记忆[8]。

（六）坚持强调三个长远

基层治理是一项长久坚持的工作，贵在抓长抓常、久久为功。第一，制度设计应考虑长远。制度建设要充分考虑到乡镇安全基础现状，既抓现实斗争，解决严重影响当前人民群众生产生活安全的火灾隐患，又要长远设计，结合乡镇近、中、远景发展规划，统筹加强基层消防力量建设。第二，建设规划应考虑长远。针对当前县域经济发展、乡村振兴特点，统筹加强消防栓、消防通道等消防安全基础建设，将消防安全工作纳入智慧城市、智慧社区系统平台和应用终端建设内容，加强“雪亮工程”“天网工程”等公共视频监控技术在消防安全领域的应用，全面提升火灾防控预警监测能力。第三，统筹发展应考虑长远。从长远考虑，将消防安全纳入乡村振兴计划、平安建设等工作，融进各项工作和群众生活，让乡镇农村既安全宜居，又美丽和谐。

参考文献

[1]王三明.关于基层消防安全综合治理体系建设的探索与思考[J].今日消防，2023，8（01）：52-54+66.

[2]王超.基层消防安全网格化管理存在的问题及解决对策[J].消防界（电子版），2022，8（14）：83-85.

[3]杨学仿.基层消防安全治理工作分析[J].消防界（电子版），2022，8（12）：98-100.

[4]嵇增源.赤峰将基层消防安全治理体系建设根植大地[J].中国消防，2022（06）：26-27.

[5]高文静，邵帅，尹岩.探索用事业编人员充实基层消防救援力量[N].中国应急管理报，2022-06-02.

[6]朱晓亮.基层消防站作战训练安全工作的强化对策[J].今日消防，2022，7（01）：136-138.

[7]刘哲.网格化在基层消防安全管理中的应用分析[J].工程与建设，2021，35（04）：854-855+858.

[8]陈黎州，曾自立.基层消防安全管理现状和建议[J].消防界（电子版），2021，7（06）：40-41.