返贫风险的防范与治理

王海燕

党的二十大擘画了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图,并首次提出加快建设农业强国。建设农业强国,必须举全党全社会之力全面推进乡村振兴,守牢防止发生规模性返贫的底线。本文所说的规模性返贫特指,我国脱贫攻坚取得全面胜利后,在一定区域内、一定群体内已经脱贫或原来位于贫困线以上的人群,由于种种原因,出现较大范围和较大数量人口返贫或致贫的现象。包括某类群体较大比例人口返贫,或某区域出现较大数量返贫人口。这些返贫人口不仅包括已脱贫而返贫的,也包括原来位于贫困线以上而最新致贫的。防止返贫是贫困治理的一个重要环节,如果不能有效巩固拓展脱贫成果,出现规模性返贫,那么贫困治理肯定是无效的。我国贫困治理由于贫困人口基数大、低收入边缘人群规模大,脱贫攻坚时间短、任务重,防止返贫特别是防止规模性返贫就显得尤其重要。因此,早在2017 年习近平总书记就指出:“防止返贫和继续攻坚同样重要。”①《习近平扶贫论述摘编》,中央文献出版社2018 年版,第77 页。2021 年2 月25日在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话中,习近平总书记更是专门强调要“坚决守住不发生规模性返贫的底线”。①习近平:《在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话》,《人民日报》2021 年2 月26 日。这句话也被写进了2023 年中央一号文件。脱贫攻坚取得全面胜利以来,各部门各地区纷纷建立并逐步完善防止返贫监测帮扶机制,扎实推进各项帮扶措施,守住了不发生规模性返贫的底线。同时我们看到,部分脱贫地区群众收入水平仍然较低,脱贫基础还比较脆弱,我国经济发展的国际国内环境的复杂性、严峻性、不确定性上升,巩固拓展脱贫攻坚成果仍面临不少困难和挑战,还存在一定的规模性返贫风险。防止规模性返贫仍是当前和今后一段时期我国巩固脱贫攻坚成果、防止返贫工作的重中之重。

一、文献回顾

脱贫攻坚取得全面胜利后,防止返贫特别是防止规模性返贫成为我国重大的理论和实践课题,规模性返贫的防范治理随之开始进入学者的研究视野。但总体而言,当前聚焦规模性返贫的成果还比较少。从已有研究成果看,学者主要围绕规模性返贫(风险)的概念、风险、重点及防范思路等展开研究。

在概念界定方面,学者们的观点同中有异。汪三贵等从一般性意义上来界定,认为规模性返贫是指某一类具有相似特征的群体中大部分人同时返贫或某一区域同时出现较大返贫人口的情况。②汪三贵、周园翔:《构建有效的防规模性返贫的机制和政策》,《农业经济问题》2022 年第6 期。姜晓萍等则强调了全面消除绝对贫困的前提,认为规模性返贫是指全面消除绝对贫困后,某种肇因使得未来某一类型人群中较高比例人口存在同时陷入贫困,或某一区域存在同时出现较大数量人口陷入贫困的可能性。③姜晓萍、郑时彦:《乡村振兴中规模性返贫风险的发生机理与阻断机制》,《理论与改革》2023 年第1 期。王媛、刘涛则对规模性返贫风险进行了界定。前者认为,规模性返贫风险是指已脱贫或位于贫困线以上的人群由于某种原因,存在再次位于贫困线之下的可能与风险。④王媛:《后扶贫时代规模性返贫风险的诱致因素、生成机理与防范路径》,《科学社会主义》2021 年第5 期。后者认为,规模性返贫风险是指已经脱贫的人群由于受某种自然或市场等因素的影响而再次处于贫困线之下的可能与风险。⑤刘涛:《西南民族地区规模性返贫风险及其防范机制研究》,《民族学刊》2022 年第3 期。两者主要的区别在于风险包含的群体不同。

在导致规模性返贫的主要风险方面,学者们普遍认为,造成返贫的因素是多方面的。赵普等通过对西南少数民族地区脱贫情况的分析,认为西南民族地区存在七种影响规模性返贫风险的因素,按影响大小依次为产业因素、能力因素、经济因素、政策因素、自然因素、文化因素、家庭因素。⑥赵普、龙泽美、王超:《规模性返贫风险因素、类型及其政策启示——基于西南民族地区的调查》,《管理世界》2022 年第11 期。汪三贵等结合可持续生计理论,认为人口生计脆弱性较高,抵抗风险能力有限是部分脱贫人口和边缘人口返贫致贫的风险。⑦汪三贵、周园翔:《构建有效的防规模性返贫的机制和政策》,《农业经济问题》2022 年第6 期。阿海曲洛认为脱贫稳定性不足、因病因灾偶发因素多、贫困群众内生动力尚未完全建立等是出现返贫现象的主要原因。⑧阿海曲洛:《西南涉彝地区防止规模性返贫政策执行机制探索》,《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2022 年第7 期。

在风险治理重点群体、区域等方面,学者们各有侧重。吴国宝强调要在预防与监测中加强对规模性返贫风险重点人群、重点领域和重点环节的关注。⑨吴国宝:《如何有效防范化解规模性返贫风险》,《中国党政干部论坛》2021 年第6 期。罗丹等认为应针对乡村振兴重点帮扶县加大支持力度。①罗丹、吴晓佳、运启超:《巩固拓展脱贫攻坚成果 坚决守住不发生规模性返贫底线》,《农村工作通讯》2022 年第5 期。

在风险防范治理方面,学者们主要从治理思路、机制、政策等角度展开。刘涛认为,首先应积极建立巩固拓展脱贫成果同乡村振兴有效衔接的机制,其次应依托乡村数字化治理平台建立新脱贫人口的返贫预警系统,另外还需在民族地区建构托底发展型的社会政策体系,最后应建立上下联动的民族共同体发展格局。②刘涛:《西南民族地区规模性返贫风险及其防范机制研究》,《民族学刊》2022 年第3 期。赵普等基于可持续发展理论视角,提出建立产业防线、重视能力提升、筑牢经济基础、优化政策体系、明确返贫风险、建设反贫文化、强化帮扶职责七点防止规模性返贫的政策启示。③赵普、龙泽美、王超:《规模性返贫风险因素、类型及其政策启示——基于西南民族地区的调查》,《管理世界》2022 年第11 期。姜晓萍等认为,应从实现源头识别、转向合作治理、推进主体性重塑三个方面构建乡村振兴中规模性返贫风险的阻断机制。不少学者指出,要健全防止返贫的监测帮扶机制。一是强调要靠乡村产业的发展。以乡村产业发展守住不发生规模性返贫的底线需要实现从“打工经济”向“创业经济”思维的转变、“零散经济”向“聚合经济”方式的转变、“传统农业”向“现代产业”体系的转变。④庄晋财、谢丽玲:《以乡村产业发展守住不发生规模性返贫的底线》,《江苏大学学报》(社会科学版)2022 年第5 期。二是要多措并举促进脱贫人口增收。⑤唐克伟:《过渡期发生规模性返贫的风险挑战与对策建议》,《重庆行政》2022 年第4 期。三是加快补齐医疗保障政策短板,适当提高农村养老保险支付水平,建立农村托幼服务机制等。⑥张琦、李顺强、庄甲坤:《脱贫人口返贫的路径依赖与影响因素研究》,《学习与探索》2022 年第5 期。四是要改善乡村治理。⑦周立:《守住“两条底线”助力乡村振兴》,《人民论坛》2022 年第5 期。五是进一步推进城镇化发展,实现城乡融合等。⑨张琦、李顺强、庄甲坤:《脱贫人口返贫的路径依赖与影响因素研究》,《学习与探索》2022 年第5 期。

综上所述,现有的成果对规模性返贫(风险)的概念、导致返贫的风险及治理思路等方面都有了较为充分的研究,为本文提供了一定的理论支撑和研究思路,但也存在一些不足。一是对规模性返贫的界定不够全面准确。不少学者仅仅是从学术角度来理解规模性返贫,没有结合我国面临的具体情况和任务,在界定返贫主体时往往忽略了以前在贫困线以上庞大的边缘人口等。二是对返贫可能存在的风险分析不够全面。如现有的研究主要围绕国内因素展开,对国际因素的影响缺乏分析。三是对可能返贫的重点群体、区域、重点领域分析存在不足,瞄准不够精准等问题。鉴于目前研究现状,本文从以下几个方面展开:一是结合我国规模性返贫的实际情况和目标任务,尽可能清晰地界定规模性返贫(风险)的内涵和外延,尽可能全面地涵盖存在返贫、致贫风险的人口。二是尽可能全面地研判当前和未来一段时间我国规模性返贫存在的主要风险点,并重点分析规模性返贫防范与治理的重点群体、领域和区域,探寻防范治理的主要方向和工作重点。三是力从系统治理的角度,提出较为完善的规模性返贫防范与治理的思路。

二、返贫可能存在的主要风险点

规模性返贫的防范与治理是一个系统工程,工作关联范围之广、难度之大不亚于脱贫攻坚。与脱贫攻坚工作相比,规模性返贫的防范与治理的对象不固定,工作内容更加复杂。其中,首要工作是要确定主要风险点,明确工作大方向。

(一)部分脱贫户还存在一定返贫风险

脱贫攻坚时间紧、任务重,部分脱贫攻坚成果还比较脆弱,需要巩固拓展,与之相关的一些脱贫户还存在返贫风险。一是部分扶贫产业发展基础薄弱。通过发展产业带动脱贫是精准扶贫最主要的办法之一。但由于产业投入资金有限以及贫困户抗风险能力弱等原因,许多地方在选择扶贫产业时往往选择短平快的种植养殖业,产业同质化、短期化现象较为严重。再加上部分贫困户技术水平和管理水平跟不上,难以保证产品质量,市场竞争力弱,受市场波动影响较大,贫困户持续增收困难。二是易地扶贫搬迁成果仍需巩固。易地扶贫搬迁要求“搬得出”“稳得住”“能融入”“有收入”,这是一个复杂的系统工程,不仅要求要找比较好的搬迁点,具备良好的生产生活条件,而且要求搬迁户能够融入当地社会,有可持续的收入来源。当前“搬得出”的任务已基本完成,但后续生产就业、公共服务等问题还没有完全解决好。三是贫困群众内生动力不足。目前脱贫群众多数仍需要外部帮扶,完全通过自身努力,通过联合成立合作社、依靠当地集体经济等脱贫的还比较少,内生动力不足。比如不少产业在技术、管理、销售等环节还要依赖“第一书记”和驻村帮扶队员,一旦取消外部帮扶,返贫可能性很大。四是在公共服务等领域还存在薄弱环节。因病、因学致贫是导致农户贫困的两大原因,通过脱贫攻坚,涉及这两大问题的建档立卡户都得到了较好的解决,但普惠性制度尚未建立,制度根源问题没有解决,看病和非义务阶段教育支出仍是农村低收入群体的两大负担。

(二)农村庞大的低收入群体还存在返贫风险

我国人口基数大,发展底子薄,经过70 多年的发展,虽然取得了显著成就,特别是党的十八大以来,在贫困治理方面取得了历史性成就,彻底解决了绝对贫困问题。但是,处于社会主义初级阶段仍是我国的基本国情。2021 年,我国人均GDP 刚超过世界平均水平,加上发展不均衡不充分,农村地区还存在大量的低收入群体和困难群体。根据《中国统计年鉴2022》公布的数据,2021 年我国农村居民20%低收入组家庭人均可支配收入仅为4855.9元,①国家统计局:《中国统计年鉴2022》,中国统计出版社2022 年版,第175、196 页。略高于我国当年的绝对贫困标准。如果按农村常住人口口径算,这部分有1 亿左右;如果按照农村户籍人口口径算,这部分还有1.27 亿。从2021 年全国居民收入看,20%低收入组家庭人均可支配收入为8332.8 元,②国家统计局:《中国统计年鉴2022》,中国统计出版社2022 年版,第175、196 页。也就是说全国有2.8 亿多人月收入仅694.4 元。此外,从民政部《2021 年民政事业发展统计公报》公布的数据看,截至2021 年底,全国农村低保对象共有1945 万户3474.5 万人,农村特困人员437.3 万人。③《2021 年民政事业发展统计公报》,2022 年8 月26 日,https://images3.mca.gov.cn/www2017/file/202208/2021mzsyfztjgb.pdf。从以上数据可以看到,我国农村低收入群体、困难群体人口规模还比较大,收入水平还比较低,承受风险的能力还比较弱,一旦遭遇冲击或是面临大额支出,则存在较大的返贫风险。

(三)自然灾害等的冲击加大了返贫风险

我国农村脱贫人口和低收入群体中有相当比例仍以农业为生,农业经营净收入是这部分群体的主要收入来源,自然灾害、公共卫生事件等的突然冲击对这部分群体的收入有巨大影响。从《中国统计年鉴2022》公布的分地区农村人均可支配收入来源看,2021 年农业经营净收入在我国农村人均可支配收入来源中占比高达35%,仅次于工资性收入的42%。①以上数据根据《中国统计年鉴2022》公布的分地区农村人均可支配收入来源数据计算得出。对于以农业为生的群体来说,农业经营净收入是其收入的最主要来源。但农业是抗风险能力较弱的产业,而我国自然灾害种类多、分布地域广、发生频率高、灾害损失重、灾害风险高。从应急管理部发布的2022 年全国自然灾害基本情况看,仅2022 年我国就发生了38 次区域性暴雨,全年洪涝灾害共造成3385.3 万人次受灾,直接经济损失达1289 亿元。旱情峰值时,全国共有5245.2 万人次受灾,因旱需生活救助758.5 万人次,农作物受灾面积609.02 万公顷,直接经济损失512.8 亿元。低温冷冻和雪灾共造成87.07 万公顷农作物受灾,直接经济损失达124.5 亿元。②《应急管理部发布2022 年全国自然灾害基本情况》,2023 年1 月13 日,https://www.mem.gov.cn/xw/yjglbgzdt/202301/t20230113_440478.shtml。我国多数贫困地区,特别是深度贫困地区大多处于环境恶劣的生态脆弱区,各类自然灾害发生频率更高、影响更大。

(四)国际国内形势变化增加了返贫的潜在风险

从国际上看,国际政治、经济和军事等环境越加复杂,不确定性不稳定性因素日趋增多,国际不安全风险加大。日趋多变的国际形势增加了我国规模性返贫的风险,一是国际需求在未来较长时期大概率会持续萎缩。短期内,由于我国产业链的稳定,出口可能会保持稳定甚至增长。但从较长时期看,国际形势的恶化,特别是美国等对我国的遏制将会严重影响我国的出口,也将影响涉及出口的扶贫产业发展。二是国际形势的恶化会导致部分外向型企业离开中国。一些外资企业会回归本国或转移到第三国,特别是部分中低端产业大概率会从我国移出。同时也会影响国际旅游业,降低我国的就业总量,特别是会对农村中低端劳动力产生较大影响。三是国际形势的恶化会导致国际能源、粮食等大宗商品价格上涨或大幅波动,增加我国生产成本,加大我国国民特别是低收入群体的生活成本。从国内形势看,我国已转向高质量发展阶段,新技术的应用对低端劳动力就业和收入造成较大影响。在国际国内形势的影响下,我国存在一定规模性失业的风险,这也是规模性返贫的潜在风险之一。

(五)脱贫攻坚巩固拓展机制不完善加大了返贫风险

2020 年以来,各地区各部门纷纷出台巩固拓展脱贫攻坚成果的政策文件,不断建立健全各项制度机制,巩固拓展脱贫攻坚成果不断取得新进展新成效。但由于时间较短,政策制度还需要进一步落实。一是工作人员和工作衔接上存在脱节现象。脱贫攻坚结束后,党政干部换届和帮扶人员调整使得一线工作的“新人”较多,新制度、新政策出台后也有一个熟悉的过程。此外,随着脱贫攻坚任务的完成,一些干部也存在松口气、歇一歇的想法。二是监测对象存在局限性。监测对象的认定是防返贫治理的首要工作,监测对象未能涵盖大多数易返贫人员将会严重影响治理质量。目前,一些地方在认定监测对象时,存在标准过低、比例较小等问题。三是部分监测户帮扶措施不明确。脱贫易返贫户一般都有脱贫攻坚帮扶措施参考,但边缘易致贫户等新纳入帮扶的监测户还缺乏明确的帮扶措施和资金等支撑。四是缺乏长效机制。在农村低收入群体持续稳定增收和激发内生发展动力等方面还缺乏有效的措施。

三、返贫风险防范与治理的重点群体、领域和地区

防止规模性返贫任务重、涉及面广,从涉及群体来讲,包括部分已脱贫但不稳固的建档立卡户,可能陷入贫困的农村低收入群体、困难群众等。工作对象的分散性决定了防止规模性返贫很难面面俱到,必须抓住重点、重点突破。要围绕脱贫目标要求,明确容易返贫、致贫的重点群体,可能严重影响群众生活、造成群众较大支出的领域,以及可能发生成片返贫的重点区域,做好监测与研判,确定好工作重点。

(一)重点群体

着力防止不稳定户脱贫。在各方努力下,脱贫攻坚和成果巩固效果显著,贫困户和贫困地区农民收入有了较大增长。不过仍有一部分脱贫户由于发展底子薄、脱贫较晚、收入来源单一等,脱贫基础比较脆弱。如易地扶贫搬迁户就多属于脱贫不稳定户。脱贫攻坚基本实现了“搬得出”和初步脱贫工作,但是否“稳得住”还面临不少挑战。一是生产就业是否“稳”得住。易地扶贫搬迁涉及数万个安置点,涉及数百万搬迁户的重新就业,即不仅要保证数百万人有工作,还要保证工作稳定、收入稳定。此外,搬迁户入住安置区后,传统生活方式发生了巨大变化,比如由分散居住到集中居住,公共卫生、垃圾处理、生活习惯等也随之发生改变,生活成本相应增加。这就对安置区的后续产业发展和搬迁户就业提出了更高要求,不仅要保证搬迁群众有稳定的就业和收入,还要保证他们的生活水平不因搬迁而降低,这是“稳得住”的第一要务。二是思想是否“稳”得住。中国人安土重迁,乡土观念很强,但凡能过一般不愿意背井离乡。易地扶贫搬迁涉及1000 多万人,一些安置区还可能涉及不同民族,由于思想观念、生活习惯、民族传统等差异较大,社区融合、社会融入难度大,搬迁群众的思想“稳”下来还需要一个过程。

突发严重困难户要重点关注。由于农业风险比较高、农村社会保障不健全且水平比较低、农民收入水平低和我国自然灾害多发等因素,农民抵抗社会风险的能力比较弱,一旦遭遇突发困难很容易陷入贫困。这需要引起高度关注。一是因学致贫。因学致贫大多发生在非义务教育阶段,高中和大学阶段的学费加上生活费一年一般需要一万元左右,按照现在农村家庭的平均收入水平,只要家庭中有这一笔刚性支出,陷入贫困是大概率事件。二是因病致贫。因病致贫具有普遍性,重点关注突发重大疾病和患有慢性病的家庭,两者都需要较大刚性支出。三是因灾、因失业等造成支出增加和收入锐减的情况。

“边缘户”是防范与治理的重中之重。脱贫攻坚时,为提高扶贫精准度,各地在进行精准识别时,都设定了严格的认定标准。但是,由于我国农村大多数地区特别是贫困地区、深度贫困地区整体发展水平落后,许多未能划入贫困户但处于贫困户标准边缘的“边缘户”,他们的发展基础、生活水平与贫困户的差别并不大,但被排除在各种帮扶政策之外。目前农村的“边缘户”大多属于低收入群体,发展基础比较差,而且缺乏相应的政策保障,一旦遭受较大冲击,随时可能陷入贫困,成为新的贫困户。这部分群体规模比较大,有一亿人左右,是规模性返贫的最大隐患所在。因此,防止“边缘户”返贫,帮助“边缘户”发展应是我国规模性返贫防范治理的重中之重。

(二)重点领域

一要紧盯重点群体的收入。有稳定的收入来源,年收入达到一定标准,既是脱贫的硬性要求,也是防止返贫的基础。要重点抓好产业和就业两方面的工作。产业扶贫是我国精准扶贫的重要方式,有助于增强农村发展的内生动力,效果可持续,扶贫范围广。但我国扶贫产业多为种植养殖业,有很大的局限性,具体表现为产业同质化高、增值空间小、市场化程度低等方面,因此,要不断提高产业质量,确保扶贫产业的可持续经营,以确保脱贫群众收入稳定提升。此外,外出务工也是我国农民的主要收入来源之一。我国每年有近3 亿的农民进城务工,其中脱贫户有2000 多万,还包括大量的“边缘户”等。因此要确保务工人数稳定,特别是脱贫户的外出就业。二要紧盯“三保障”。“两不愁三保障”是衡量我国脱贫最主要的核心指标,从我国目前农村的发展情况看,“三保障”是巩固拓展脱贫攻坚成果的重点。其中,基础教育保障方面要做好“控辍保学”工作,确保义务教育阶段适龄少儿应读尽读。住房安全保障方面经过农危房改造、脱贫攻坚等重点建设,建档立卡户的住房安全基本都得到了有效保障。农村低保户、突发严重困难户、边缘户等以前没有被纳入救助的低收入群体的住房安全应被重点关注。医疗保障方面,由于脱贫攻坚的医疗救助措施没有形成普惠性的制度,目前农村地区的基本医疗保障仍然以保基本为主,保障能力有限。许多农村地区医疗救助体系不健全,医疗保障仍存在较大问题。特别是脱贫攻坚结束后,一些地区取消了脱贫人口的医保资助政策,有的没有把边缘易致贫户等监测对象纳入参保资助范围,“脱保”脱贫户、农村低收入群体等医疗得不到保障,因病返贫、致贫风险比较大。三是要紧盯与农村群众生活联系紧密的领域。如在饮水安全方面,还存在投入不足、供水工程管护不到位等问题,这些问题解决不好将严重影响群众的生活水平。

(三)重点区域

区域性整体贫困脱贫成果的巩固拓展也是防止规模性返贫的重中之重,如果脱贫地区经济社会发展不可持续,那么该地区发生规模性返贫将是大概率事件。因此,防止规模性返贫要高度关注脱贫地区整体脱贫成果的巩固拓展问题,特别是要紧盯一些发展基础薄弱的革命老区、边境地区、易地扶贫搬迁安置区等特殊地区。首先,要盯牢国家160 个乡村振兴重点帮扶县。脱贫攻坚全面胜利后,西部地区一些县城的经济社会总体发展水平仍然比较低,巩固拓展脱贫攻坚成果面临不少困难,存在发生规模性返贫的风险。为让脱贫基础更加稳固、成效更可持续,确保在全面推进乡村振兴中不掉队,西部结合各地实际情况,统筹考虑人均地区生产总值、脱贫摘帽时序、返贫风险等因素,选定并报经中央农村工作领导小组批准同意,确立了160 个国家乡村振兴重点帮扶县。这160 个国家乡村振兴重点帮扶县是巩固拓展脱贫攻坚成果的坚中之坚,是防范规模性返贫的重中之重。其次,重点关注易地扶贫搬迁安置区。扶贫搬迁户是防范规模性返贫的重点群体,各类安置区相应也是需要重点关注的区域。要针对大型安置区、中小型安置点和“插花式”分散安置等不同安置区的特点,分区分类做好精准帮扶,不断提高安置区的发展能力,确保搬迁脱贫人口“稳得住、能致富”。再次,聚焦革命老区、边境地区等特殊类型地区。党的十八大以来,特殊类型区域发展虽然也取得了重要进展,但由于受多种因素影响,发展不平衡不充分问题依然突出,存在规模性返贫的风险。特殊类型地区承担特殊功能,如革命老区是党和人民军队的根,是中国人民选择中国共产党的历史见证,巩固拓展老区脱贫攻坚成果,让老区人民逐步过上富裕幸福的生活,具有特殊的政治意义。边境地区的发展关系到边疆的巩固和边境安全,因此加大对边境地区发展的帮扶力度,提升边境地区发展内生动力,大力改善边境地区生产生活条件,提高边境群众的生活水平,意义重大。

四、返贫风险防范与治理的主要思路

防止规模性返贫是一个庞大的系统工程,要把握好各项工作之间的结合与统一,发挥好各项举措的协同联动效应。要完善防止返贫动态监测帮扶机制,瞄准重点群体和地区。要巩固拓展脱贫攻坚成果,抓住就业这个关键,建立健全农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制。要加强规模性返贫防范治理与国家战略的统筹融合,探寻更多的帮扶路径,凝聚更大支撑力量。特别是要尽快完成脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接,扎实推动乡村全面振兴。

(一)进一步完善防止返贫的动态监测帮扶机制

防止规模性返贫也需要精准识别,弄清可能返贫致贫的群体和人员,找准返贫致贫原因,精准施策。完善防止返贫动态监测和帮扶机制,从制度上预防和解决返贫问题,是防止规模性返贫的首要工作。一是要瞄准重点群体、重点地区展开监测。以家庭为单位,重点监测脱贫不稳定户(含易地扶贫搬迁户)、突发严重困难户、边缘易致贫户等群体。重点关注西部地区、革命老区、边疆地区、原深度贫困地区、大型特大型安置区等重点地区的情况,重点监测他们的收入支出、“两不愁三保障”及饮水安全状况等。二是要尽可能扩大监测范围。财政条件较差地区可严格按照相关文件要求展开监测,并限制一定比例。财政条件较好的地区可以突破国家的收入标准要求,不设定比例限制,尽量做到应监尽监,为防止规模性返贫做好全面监测,同时也为促进乡村振兴做好摸底工作。三是要充分利用好信息技术,做好动态管理。充分利用大数据分析等信息技术,依托国家乡村振兴局的数据,开发新平台,加强各部门之间的信息共享,加强动态监测,及时将符合条件的对象纳入监测范围。四是要及早干预。对于那些建档立卡的脱贫不稳定户,要按照脱贫攻坚期内的帮扶政策加强帮扶,保持过渡期内帮扶政策的稳定性。对于那些没有纳入建档立卡的易致贫人员,围绕防止返贫的目标要求,参照脱贫攻坚帮扶措施,按照缺什么补什么的原则进行帮扶。

(二)尽快巩固脱贫攻坚成果的薄弱环节

巩固脱贫攻坚成果的薄弱环节是防止建档立卡户规模性返贫的关键,也是进一步夯实原贫困地区发展和推进乡村全面振兴的基础性工作。一是要完善防止返贫致贫的制度体系。在脱贫攻坚中,确保“三保障”的政策多是临时性的扶持政策,脱贫攻坚取得全面胜利后,这些临时性政策并没有上升为长期性制度。此外,在当前的巩固拓展脱贫攻坚成果工作中,各地的做法不一,部分地区拓展了扶持政策的受益范围,部分地区却取消了脱贫人口的资助政策。因此,脱贫户和没纳入贫困户的易返贫致贫重点群体因学、因病致贫的风险始终存在。需要从制度上解决根本问题,加快农村地区的公共服务和社会保障体系建设,不断提高服务和保障水平。特别是具备条件的地区,要逐步将临时性的扶持政策上升为长期性制度。二是要提升扶贫产业的发展水平。要加大农业科技推广,用好科技创新成果,切实解决扶贫产业发展中的技术困难。要充分发挥消费扶贫、电商扶贫等的作用,拓展扶贫产品销售渠道。要推动扶贫产业由短平快向中长期产业转变,着力提升扶贫产业的产业链、供应链和价值链水平,不断提升产业效益和农民收入水平。三是做好易地扶贫搬迁的后续工作。加快完善安置区的基础设施、公共服务、商业服务等配套建设,着力解决好搬迁随迁户的就业、社区融入等问题,降低搬迁随迁户生活成本、提高收入水平,确保搬迁脱贫人口稳得住、能融入、有收入、不返贫。

(三)千方百计抓好就业这个关键点

就业是民生之本,在易返贫致贫重点群体中,有劳动能力的占大多数,因此千方百计稳就业和扩大就业成为防止规模性返贫的关键。一是要着力稳住脱贫人口就业规模。要加大对脱贫地区特色优势产业发展的扶持力度,完善联农带农机制,着力稳住扶贫产业的就业量。要深化东西部和省内劳务协作,提升劳务输出的组织化程度,做好劳务输出、劳务协作工作,稳住外出务工数量。要确保生态护林员等乡村公益性岗位聘用人员数量稳中有增。二是要努力拓宽就业渠道。东部等经济发达地区要依托对口协作机制,结合产业梯度转移,助力乡村振兴重点帮扶县和特殊地区发展产业,引导劳动密集型行业企业到这些地区投资办厂或实施生产加工项目分包。积极支持乡村振兴重点帮扶县承接和发展劳动密集型产业,支持企业在乡镇(村)设置车间、加工点,积极组织易返贫致贫劳动力从事居家就业和灵活就业。鼓励进城务工人员返乡创业,脱贫人员自主创业,支持发展农村电商、乡村旅游等创业项目,落实各项创业扶持政策,优先提供创业服务,助推农村百业兴旺。以农村生产生活基础设施为建设重点,以脱贫人口、易返贫致贫监测对象和其他低收入人口为赈济对象,不断完善以工代赈模式,扩大就业,提高收入。三是加强就业服务。要进一步加强对易返贫致贫重点人群的技能培训,提高就业能力。完善农村劳动力就业信息平台,实现与防止返贫动态监测帮扶系统的对接,及时掌握被监测人员的就业失业情况,尽早帮扶。

(四)建立健全农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制

我国目前农村低收入人口规模还比较大,脱贫地区的发展基础还比较薄弱,建立健全农村低收入人口常态化帮扶机制和欠发达地区帮扶机制,是防范规模性返贫的重要举措。健全农村低收入人口常态化帮扶机制,一要不断完善农村社会保障体系。摸清社会保障体系的薄弱环节,合理确定农村医疗保障水平,完善养老保障,健全各类社会救助政策,不断提高保障能力和水平。二要尽力解决农村低收入人口的生活困难问题。脱贫攻坚目标要求所涉及的指标有限,事实上饮水安全、卫生设施、生活用能、道路交通等也同等重要,要切实解决群众生活困难、降低生活成本,多维度提高农村低收入人口生活水平。三要努力缩小低收入人口同农村其他群体的发展差距。要为农村低收入人口提供更多的就业机会,加强对低收入人口的就业服务,拓宽就业渠道,提高他们持续增收和发展的能力。建立健全欠发达地区帮扶机制,其一要持续改善欠发达地区的基础设施条件,即持续改善欠发达地区交通、水利、电力、物流等生产生活条件;其二要继续提升欠发达地区的公共服务水平,补齐公共服务的短板,进一步改善义务教育办学条件,提升医疗卫生服务水平等;其三要加大对欠发达地区产业发展的支持力度,尽快建立先富带后富的制度体系,从根本上改变城乡、区域发展不平衡,欠发达地区发展不充分问题。

(五)加强规模性返贫防范治理与国家战略的统筹

国家对易返贫致贫人员、脱贫地区、欠发达地区的帮扶是多方面的,除了专门的扶持政策外,国家战略层面的支持也不少。要加强规模性返贫防范治理与国家战略的统筹融合,探寻更多的帮扶路径,凝聚更大支撑力量。特别是要加强与城乡、区域等战略的统筹融合,如乡村振兴、新型城镇化、西部大开发、京津冀一体化、粤港澳大湾区、黄河流域高质量发展等。加强与乡村振兴战略的统筹融合是应有之义,要尽快做好脱贫攻坚与乡村振兴战略的衔接,完成帮扶体系的转换。当前,要继续推进新型城镇化战略,统筹城乡发展,稳定并持续加大城镇吸纳就业能力,为农村易返贫致贫人员提供更多的就业机会。特别是要重点推进以县城为重要载体的城镇化建设,补齐县城短板弱项,提升县城综合承载能力,增强县城产业支撑能力,稳定扩大县城就业岗位。推进西部大开发形成新格局,加大对西部脱贫地区、欠发达地区发展的支持力度,增强内生发展动力,防止发生成片返贫现象。京津冀一体化、粤港澳大湾区以及黄河流域高质量发展等重大战略都涉及不少脱贫地区、欠发达地区。在推进这些重大战略中,要注重对该区域脱贫地区、欠发达地区的发展带动,为这些地区的脱贫人口、易返贫致贫人员提供更多机会。

(六)扎实推进乡村振兴战略

实施乡村振兴战略,是解决新时代我国社会主要矛盾的必然要求,是实现全体人民共同富裕的必然选择。扎实推动乡村振兴战略是防止规模性返贫问题的重要途径。一是要尽快做好脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。加快建立健全农村低收入人口常态化帮扶机制和政策体系,持续改善欠发达地区发展条件,克服精神贫困,增强脱贫地区“造血”功能,巩固拓展脱贫攻坚成果,确保脱贫群众稳定脱贫。二是要深化农业供给侧结构性改革。发展新型农村集体经济,推动资源变资产、资金变股金、农民变股东,扩展农民收入来源。促进小农户生产和现代农业发展有机衔接,提升小农户组织化程度,提高个体农户抵御风险能力,提高农民收入水平。三是要发展壮大乡村产业。加快发展依托农业农村资源、由当地农民主办、彰显地域特色和乡村价值的产业体系,推进乡村一二三产业融合发展,推动乡村百业兴旺、产业全面振兴。四是要完善城乡融合发展政策体系。顺应城乡融合发展趋势,重塑城乡关系,更好激发农村内部发展活力、优化农村外部发展环境。加快农业转移人口市民化,促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口有序实现市民化。五是要保障和改善农村民生。要围绕农民群众最关心最直接最现实的利益问题,加快补齐农村民生短板,提高农村美好生活保障水平。要继续把国家社会事业发展的重点放在农村,促进公共教育、医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜,逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系,推进城乡基本公共服务均等化。

结语

规模性返贫的防范与治理,是全面推进乡村振兴、建设农业强国,加快中国式现代化建设的前提条件。如若爆发规模性返贫,将会严重影响我国经济社会发展的战略安排。规模性返贫的防范与治理与脱贫攻坚有很大的不同:涉及人口更多,且很大部分是以前没有被纳入脱贫攻坚范围的群体;要求也更高,它的最低目标任务高于绝对贫困标准;面临的风险挑战也更多,受国内外形势变化影响大。因此,对规模性返贫的防范治理绝不能掉以轻心,必须坚持以习近平总书记精准扶贫精准脱贫思想为指导,以不低于脱贫攻坚的精神努力做好各项工作。首先,要找准规模性返贫的主要风险点,明确工作方向;其次,要严格按照脱贫目标要求,聚焦容易返贫、致贫的重点群体,可能发生成片返贫的重点区域,以及严重影响群众生活的领域,敲定工作重点;最后,根据工作重点,精准施策,做好帮扶工作。同时,规模性返贫的防范与治理是一个系统工程,在防范与治理的过程中要坚持系统思维,把握好各项工作之间的结合与统一,发挥好各项举措的协同联动效应。