自然保护地共同治理机制的定位与构造

刘 超 吕 稣

中共中央办公厅、国务院办公厅2019 年印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以下简称《指导意见》)将“坚持政府主导,多方参与”确立为自然保护地建设与管理的基本原则之一,要求在发挥政府主体作用的同时,建立健全政府、企业、社会组织和公众参与的长效机制,“探索公益治理、社区治理、共同治理等保护方式”。政府治理、共同治理、公益治理和社区治理四种治理类型,是世界自然保护联盟(IUCN)确定的四种自然保护地治理类型,划分标准是根据拥有自然保护地决定权、管理权以及负责主体的不同。《指导意见》将“探索”新型治理机制作为建立统一规范高效的自然保护地管理体制的重要内容,说明我国从《IUCN 自然保护地治理指南》借鉴并引入的自然保护地公益治理、社区治理和共同治理这三种类型,相对政府治理而言缺乏立法依据和实践基础。其中,“共同治理”在自然保护地治理之外的其他领域已有较为丰富的前期研究和制度实践。由此,《指导意见》要求“探索”的自然保护地“共同治理”机制虽源于《IUCN 自然保护地治理指南》,但如被引入我国,我国已经构建的环境“共同治理”机制将成为不容忽视的制度背景与机制约束。申言之,借鉴于IUCN 文件的自然保护地“共同治理”与源于本土的环境共同治理,在我国自然保护地体系与制度建设中相遇并耦合,共同成为中国自然保护地“共同治理”机制建设的渊源与依据。我国自然保护地共同治理机制建设,必须嵌入和对接我国已层累演进的环境共同治理机制,同时借鉴IUCN 自然保护地四种治理类型划分语境中“共同治理”的机制要义,归纳自然保护地共同治理提出的特殊机制需求。这是我国构建自然保护地共同治理机制的应然逻辑。本文拟循此逻辑进路,探究我国自然保护地共同管理机制的体系定位与制度构造。

一、自然保护地共同治理的内涵与要义

《指导意见》提出的自然保护地共同治理机制的直接依据,是IUCN 承认并推荐的一种自然保护地治理机制,这在我国并非一项从无到有的机制创新。近些年来,我国探索构建生态环境保护领域的共同治理机制,从IUCN 引入的“共同治理”机制一旦被纳入我国的自然保护地管理体制改革中,需要有机融入我国渐趋体系化构建的环境共同治理机制。因此,在构建专门自然保护地共同治理机制时,需要以辨析我国正在构建的环境共同治理机制的内涵与要义为前提。

(一)环境共同治理的机制内涵

世界各国环境立法之初,都以政府是环境公共利益的最优代表者与代理者为基本共识,建构了以行政管理制度为主线的法律体系。①吕忠梅:《习近平法治思想的生态文明法治理论》,《中国法学》2021 年第1 期。我国《环境保护法》确立的环境治理模式以政府对企业的监管为主导,以公众参与为补充。随着社会结构多元化,“命令—服从”的权威型管制模式和“执法者—企业”二元关系模式中制度抵牾、机制断裂、结构封闭等内生缺陷日益显现。②在现实中表现为地方生态环境保护目标的虚化与悬置、运动式环境执法的“常态化”、执法者与污染者合谋的法律规避等现象。参见刘超:《管制、互动与环境污染第三方治理》,《中国人口·资源与环境》2015 年第2 期。

为探索有效、可持续的环境治理模式,《关于构建现代环境治理体系的指导意见》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》先后强调,构建、健全“党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与”的现代环境治理体系,要求以多方共治为主要原则,在明晰政府、企业、公众等各类主体权责的基础上,形成多元主体共同参与、平等合作的互动环境治理模式,共建环境多元共治格局。

环境共同治理机制的主要特征包括:其一,政府职能转型与权力让渡。政府在环境治理中仍占据主导地位,但其定位从全能型的管理者、命令控制者逐渐向服务者、激励者、监督者转变,③梁甜甜:《多元环境治理体系中政府和企业的主体定位及其功能——以利益均衡为视角》,《当代法学》2018 年第5 期。作为多元主体共同治理网络中的利益协作平衡点和连接点,通过权力下放充分调动非政府主体的环境治理自主性、积极性,以公平有序地参与环境治理。政府作为服务者、激励者,更加注重发挥环境税费、绿色补贴、碳排放权交易等非行政手段的作用,以克服政府几乎包揽所有环境治理工作导致的监管无动力、无能力、无压力等不足。①齐晔等: 《中国环境监管体制研究》,上海三联书店2008 年版,第3 页。政府作为协调者和监督者,通过引入第三方实现间接治理,即主要由第三方发挥其在专业技术上的优势,提高环境治理效率。其二,企业从受制主体到治理主体。企业在环境共同治理中,不再是引发环境负外部性主要行为人的受管制者、治理对象,而成为积极、主动参与环境治理的主体,如通过开展技术创新、推行清洁生产、实施环境认证等方式履行其社会责任,实现自我规制和自主治理;或者与政府之间通过谈判协商签署自愿环境协议,克服信息不对称的弱势地位,享有充分的发言权与决策权,与政府之间平等合作,就污染防治等问题达成共同目标与共同行动方案。其三,社会组织和公众作为环境共同治理的主要参与主体,超越传统环境管制模式下人大和政协监督、公众信访和集体抗争等形式上的参与,而是通过完善公众监督和举报反馈机制,引导具备法定资格的环保组织提起环境公益诉讼活动等更加丰富的形式和途径,实质参与环境决策、执行监督等过程,发挥社会组织和公众的特殊治理功能。②吕忠梅:《习近平生态环境法治理论的实践内涵》,《中国政法大学学报》2021 年第6 期。例如,工会、共青团、妇联等群团组织借助组织凝聚力等优势积极动员;行业协会、商会等可利用自身专业影响力和资源整合能力,创制绿色贷款标准、环境信息披露标准等作为参与环境治理的策略。此外,推进环境保护教育,加大环境公益宣传力度等,引导公民加强环保意识、提高环保素养,自觉履行环保责任,是环境共同治理全民行动的关键环节。

因此,环境共同治理机制中,虽然多元治理主体各自代表不同利益,但基于生态价值意识认同感和生态环境保护共同目标,通过信任、互惠、协调、合作的互动模式寻求利益契合着力点,形成多中心的环境治理网络,并应用多样的环境治理手段,使该网络呈现出与一方独享决策权限的科层制不同的多层次关联性,③杜辉:《环境私主体治理的运行逻辑及其法律规制》,《中国地质大学学报》(社会科学版)2017 年第1 期。从而推动环境共同治理体系结构稳固发展、互动有效运转。

(二)“共同治理”的概念溯源及内涵

“共同治理”的适用范围逐渐从公司治理拓展到抗灾救灾应急管理、扶贫和慈善事业发展、食品药品安全生产等领域,④王名、蔡志鸿、王春婷:《社会共治:多元主体共同治理的实践探索与制度创新》,《中国行政管理》2014 年第12 期。相关研究也逐步将“共同治理”作为一个社会命题纳入研究对象。

1.“共同治理”模式在自然保护地治理中的应用

多个领域实施的“共同治理”以具有“多元决策中心”为主要特征。“多中心”意味着在形式上存在诸多相互独立的决策中心,相互竞争又相互合作,以连续的、可预见的互动行为模式,从事合作性活动或者利用核心机制来解决冲突,⑤奥斯特罗姆、帕克斯、惠特克:《公共服务的制度建构》,宋全喜、任睿译,上海三联书店2000 年版,中文版序言,第11-12 页。克服单一依靠政府或市场的不足。在这种多中心治理格局中,政府不再通过简单的发号施令或采取行政措施垄断性地解决问题,而是更频繁地与市场、社会互动。其中,市场机制能够促进公共物品供给与需求之间的平衡,提高公共物品的供给效率和效能;社会维度则可以由个体组织通过自筹资金与自主合约的形式进行自主治理,规避公共事物的治理困境。⑥李平原:《浅析奥斯特罗姆多中心治理理论的适用性及其局限性——基于政府、市场与社会多元共治的视角》,《学习论坛》2014 年第5 期。

共同治理模式的多中心治理格局要求,理想的自然保护地共同治理机制要素主要包括以下四个方面:(1)保障非政府主体参与治理的合法性和发言权。政府将管理权力下放,培育市场和社会主体积极参与支持自然保护地治理,确保所有权利持有方和利益相关方能够基于一致的自然保护地长期愿景和保护目标,就自然保护地管理目标和策略展开平等对话和集体讨论。(2)确保清晰、恰当的自然保护地参与治理的主体角色,并形成明确的责任体系,保证“决策中什么最重要”“哪个过程或机构能施加影响”“谁对什么负责”等信息能被及时获取、监督和反馈。(3)在建立和管理自然保护地时各方主体共担成本、共享利益,注重维护决策公平性,以及争端出现时得到公平公正的裁决。(4)有效保护生物多样性、维护生态系统稳定性,同时回应各利益相关方的需求,妥善利用资源,促进社会可持续性和风险管理能力的提升。①奈杰尔·达德利主编:《IUCN 自然保护地管理分类应用指南》,朱春全、欧阳志云等译,中国林业出版社2016 年版,第56-57 页。费耶阿本德、达德利、杰格等编著:《IUCN 自然保护地治理——从理解到行动》,朱春全、李叶、赵云涛等译,中国林业出版社2016 年版,第92-94 页。随着《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》)《指导意见》的施行,各地陆续对公私多元主体共同参与不同类型的自然保护地治理展开了不同程度的探索实践,虽初显成效,但尚未形成稳定的机制,亟待通过国家层面的自然保护地立法予以确认和规定。

2.自然保护地“共同治理”的政策内涵与要求

从政策体系上来看,“共同治理”承认多元主体地位的合理性以及不同主体之间合作的可能性,将明确政府、市场与社会的职能分工和作用边界作为多元主体共同治理的前提,要求以法治为共同治理的基本方式和基础。社会治理共同体的建设,为不同主体充分发挥各自优势和功能提供了空间,一定程度上限制了公权力的扩张。

共同治理机制的显著特征及优势在于多元主体的平等参与,重点和难点在于确认非政府主体参与治理的合法地位,明确其参与治理的权责内容、冲突解决的依据等具体机制构造。故此,应以自然保护地建设与保护领域几种重要的非政府多元主体参与自然保护地治理权责作为逻辑主线,分别展开对自然保护地原住居民、企业个人等私主体、社会公众这三类非政府主体参与自然保护地治理中的权责制度设计。在每类主体参与自然保护地治理权责规范制度论述中,参考“良好治理原则”,结合前述归纳的环境共同治理的特征、定位以及地方立法实践探索,以国家林业和草原局2022 年8 月公开征求意见的《国家公园法(草案)》(征求意见稿)和《自然保护区条例(修订草案)》(征求意见稿)等实体立法为载体与对象,有针对性地提出构建自然保护地共同治理机制的具体建议。

二、自然保护地共同治理的体系定位及其适用范围

IUCN 通过总结自然保护地治理实践,区分政府治理、共同治理、公益治理和社区治理四种治理类型,均可与《指导意见》基于管理目标和效能确定的国家公园、自然保护区和自然公园三类自然保护地类型相关联,这为实现我国自然保护地治理目标提供了制度空间。为此,应当厘清共同治理机制在我国自然保护地管理与保护中的体系定位与适用范围。

(一)共同治理在自然保护地治理体系中的定位

《指导意见》将共同治理等方式界定为分级行使自然保护地管理职责的具体实施机制,回应并强调了以政府为主导的自然保护地治理原则。自然保护地政府治理是政府直接、单独负责对保护地的管理,保护地立法也通常基于这一模式来界定政府管理自然保护地的权力、义务和责任,政府对保护地的保护目标与管理计划单独地享有决策权和执行权。①费耶阿本德、达德利、杰格等编著:《IUCN 自然保护地治理——从理解到行动》,第46 页。近年来,从地方到全球,社会和生态发生了前所未有的变化,对自然保护地功能和服务的需要也随之改变,自然保护地治理日益复杂,需要用创新的方法来管理和保护保护地。

《指导意见》将“自然保护地”的内涵界定为:“自然保护地是由各级政府依法划定或确认,对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域。”据此,有效的治理机制应当在以下两方面回应自然保护地的客观需要:第一,与单一环境要素或具体自然资源不同,自然保护地是一个生态区域,“自然保护地”是一个整体性空间概念,自然保护地治理应当充分考虑区域内部生态系统的关联性、完整性,以系统观、整体观回应其治理需求;第二,自然保护地除了具有生态价值,能够提供生态服务和维护国家生态安全外,还兼具文化价值等功能,自然保护地治理应当综合考虑自然保护地在科研、教育、休闲娱乐等具体领域的多重价值发挥。

政府自然保护地管理机构在专业能力、职责分配、执法资源配置等方面难以契合自然保护地管理中的多元现实需求。②刘超:《国家公园体制建设中环境私人治理机制的构建》,《中州学刊》2021 年第4 期。社区治理、公益治理以及共同治理均为克服政府治理模式不足而探索的新型治理机制,为私主体在自然保护地治理中拥有一定内容的权责、发挥主体性功能提供了制度空间。其中,社区治理的自然保护地由相关原住民或地方社区作为集体共有财产进行管理。公益治理也称私人治理,此种类型下的自然保护地由个人、合作社、非政府组织或公司控制和/或所有,以营利性或非营利性的方式实施管理。③巴巴拉·劳瑎:《保护地立法指南》,王曦、卢锟、唐瑭译,法律出版社2016 年版,第101 页。二者均主要由私主体享有决定权与所有权(或管理权)。

自然保护地共同治理是调动和整合相关治理资源的“最有效方法之一”。④2003 年,第五届世界自然保护联盟世界公园大会(IUCN-WPC)要求增加共同治理(co-managed governance or shared governance)作为实现保育目标的应用手段,共同治理因充分利用了由原住民、流动和地方社区、地方政府、非政府组织、资源利用者以及私营部门自行支配的重要财产以及各种保育相关的知识、技能、资源和制度,被大会强调为“调动……保育相关资源最有效的方法之一”。参见巴巴拉·劳瑎:《保护地立法指南》,第104 页。在治理主体层面,共同治理涉及两个或两个以上权利持有方和利益相关方在保护地治理上的合作,由众多赋权的政府或非政府部门之间实现管理权力和责任的分享,⑤奈杰尔·达德利主编:《IUCN 自然保护地管理分类应用指南》,第52-53、92 页。与环境共同治理机制的内涵相通。因此,共同治理既与由政府单独拥有实质性决策权力的政府治理不同,也与由私主体享有所有及管理权能、承担相应责任的公益治理存在差异,还与将主要治理主体限定为原住民或/和地方社区的社区治理明显不同,它是前述三种类型组合而形成的一种动态合作序列。⑥奈杰尔·达德利主编:《IUCN 自然保护地管理分类应用指南》,第52-53、92 页。IUCN 承认的四种自然保护地治理类型实际上就是一组动态的治理体系。首先,实践中自然保护地的设立及当前适用的现行治理模式,均是历史、文化等因素以及地方政府、社区等组织机构相关作用的产物,有相应的立法或规则支撑保障。其次,不同主体以不同方式参与保护地治理,为应对快速变化的生态环境和社会环境,及其对自然保护地不断变化的需求,自然保护地治理体系有待更新甚至重构,以形成更加稳固、适应力强、可持续的动态治理体系结构。从这一功能主义角度考虑,自然保护地治理体系仍应当以传统政府治理机制为主导,以共同治理为代表的新型治理机制为辅助和补足,结合实践中的具体情况择优或组合应用。①例如,面积广阔、历史情况复杂的自然保护地,其中包含的小范围独特自然保护地仍有可能适用共同治理、公益治理或者社区治理等多种类型。并且,治理类型的配置可能随时间的推移而变化,如始于政府治理等独管模式的自然保护地,在下一阶段也可以根据具体需要改变为其他治理模式。参见沈兴兴、曾贤刚:《世界自然保护地治理模式发展趋势及启示》,《世界林业研究》2015 年第5 期。奈杰尔·达德利主编:《IUCN 自然保护地管理分类应用指南》,第55页。

(二)自然保护地共同治理的适用范围和治理主体

我国自然资源权利制度基础,以及自然保护地的全民公益性特征,决定了政府主导原则的正当性,也使共同治理机制区别于主要由私主体参与决策或执行的社区治理与公益治理,成为实践中可以且有必要得到广泛适用的自然保护地治理机制。

《指导意见》部署的自然保护地体系建设,实质是一个按照新型标准体系重构既有分散设立、名称各异的自然保护地和设置新型自然保护地的系统工程。我国60 多年来陆续建立各级各类自然保护地1.18 万处,占国土陆域面积的18%,领海面积的4.6%,陆域自然保护地在数量和面积上占有绝大多数,以此为基础,未来的自然保护地体系中陆域自然保护地也会占据多数。②以国家公园为例,国家林草局、财政部、自然资源部、生态环境部2022 年底联合印发《国家公园空间布局方案》,遴选出49 个国家公园候选区(含正式设立的5 个国家公园),总面积约110 万平方公里,其中陆域面积约99 万平方公里、海域面积约11 万平方公里。陆域自然保护地依附于土地,根据我国《宪法》和《民法典》的制度安排,土地所有权类型包括国家所有权和集体所有权。其中,国家所有土地上的自然保护地不具备“公益治理”的基本前提,③《指导意见》中提出的探索的“公益治理”是从世界自然保护联盟(IUCN)指南中直接移植的“舶来品”,指称私人主体自愿将其所有或控制的土地设置为“私有自然保护地”并负责管理。具体分析参见刘超:《自然保护地公益治理机制研析》,《中国人口·资源与环境》2021 年第1 期。且原住居民尚不具备决策和执行自然保护地治理相关事宜的能力,需要政府加以引导和指导,可通过探索特许经营制度、引入志愿服务机制等途径参与自然保护地的治理。建设于集体所有土地上的自然保护地在实践中占有较大比例和面积,但由各级政府依法划定或确认,政府不可避免地成为治理机制中的一方,在政府相对强势的主导下,较难适用发挥社区(农村集体)在保护地管理共同主导或主要主导作用的社区治理模式。集体所有土地的所有权人、使用权人均为非政府主体,对划入各类自然保护地内的集体所有土地及其附属资源,农村集体、集体成员或相关权利主体可以就自然保护地管理目标的确定、接受何种补偿或激励措施等权利义务内容,与政府充分协商后共同做出决策、签订协议、共享收益。④《国家公园法(草案)》(征求意见稿)第23 条第3 款规定:“国家公园范围内集体所有土地及其附属资源,按照依法、自愿、有偿的原则,通过租赁、置换、赎买、协议保护等方式,由国家公园管理机构实施统一管理。”

此外,实践中已经有多元主体共同参与自然保护地治理的经验。如《西安市秦岭北麓生态环境保护地域网格化管理实施办法》构建的四级网格化管理平台,其主体包括政府、当地社区和企事业单位三类,市、县(区)、镇(街)、村(居)委会四级,当地居民和志愿者等作为网格员实质参与巡查检查等网格化管理,同时通过公示栏公开网格长及网格员联系方式及巡查内容等有关信息,为公众搭建举报监督平台,形成了“政府领导+行业牵头+区域负责+社会协同+公众参与”的网格化管理格局。可见,公益治理和社区治理在我国当前的自然保护地治理中适用范围和程度均较为有限。共同治理的适用因不受土地所有权类型和自然保护地类型的限制,相对而言具备更坚实的实践基础、更充分的政策空间和更优越的制度环境,可以进一步形成稳定机制以推广适用。

自然保护地共同治理中的治理主体为权利持有方和利益相关方,前者主要指那些享有土地、水或其他自然资源使用权等合法权利的主体,后者是对土地、水和自然资源持有直接或间接利益和关注,但不一定享有法律或社会赋予其的权利的主体。①费耶阿本德、达德利、杰格等编著:《IUCN 自然保护地治理——从理解到行动》,第23、29-30 页。具体而言,除政府以外,共同治理机制中的非政府角色主要包括三类:(1)土地等自然资源相关权利人。包括直接或间接依赖自然保护地内土地及其他自然资源的原住居民和当地社区(农村集体),自然保护地范围内土地等各类自然资源所有权人、用益物权人,从划入自然保护地的土地上被迫搬迁的居民,或被迫移居到自然保护地区域内的居民。(2)市场主体。包括特许经营市场主体、对自然保护地及其范围内的自然资源有开发利用意向的企业等。(3)有关社会组织和公众。包括关注自然保护地治理的公共基金、私人基金和捐赠方;前来休闲游憩的访客和游客;关注自然保护地和生态环境保护的民间社会组织、机构和个人;以利用或研究为主要目的的行业科研机构、高等院校、社会团体和个人。②费耶阿本德、达德利、杰格等编著:《IUCN 自然保护地治理——从理解到行动》,第23、29-30 页。这些非政府实体一旦获得作为治理主体的合法地位,通过立法明确不同类型主体的作用、权利与相应的义务和责任,将有利于合理配置资源和权责,减少内部冲突,共同治理机制将得到更多的信任和更好的实施。

三、我国自然保护地共同治理的机制构造

我国当前设立的自然保护地大多由政府直接决策并实施,政府长期占据绝对主导地位,社会与市场力量参与不足,这是我国自然保护地体制改革亟待解决的核心问题之一,是《指导意见》提出探索共同治理等新型机制的重要原因。

(一)建构我国自然保护地原住居民参与治理的规范体系

我国自然保护地范围内的原住居民多以附着于土地上的各种类型自然资源为主要生产生活方式的载体,人地关系紧密,使得当地社区和原住居民成为自然保护地治理中的核心利益相关者,其权利体系的内容构造与保护地的规划、建设、运营等全过程紧密相关。因此,原住居民及社区参与保护地治理是共同治理理念的应有之义。目前,我国自然保护地相关立法已经对原住居民参与保护地治理的相关权利内容有所关注和规定,初步建立了有原住居民参与的共同治理机制。

第一,建立生态管护制度。《三江源国家公园条例》《海南热带雨林国家公园条例(试行)》《神农架国家公园保护条例》《武夷山国家公园条例(试行)》等纷纷建立了生态管护制度,设置生态管护公益岗位,优先聘用国家公园内符合条件的居民,协助国家公园管理机构对生态环境进行日常巡护和保护,报告并制止破坏生态环境的行为,监督保护措施执行情况。《三江源国家公园条例》《神农架国家公园保护条例》还进一步明确了管护补助与责任、考核与奖惩、劳动报酬与绩效奖励相结合的管理机制。

第二,通过签订合作保护协议等共同治理方式实现原住居民对保护地保护和管理的参与。《海南热带雨林国家公园条例(试行)》《神农架国家公园保护条例》规定,国家公园管理机构可以与周边社区或乡镇人民政府、村(居)民委员会等通过签订合作保护协议等方式,共同开展自然资源保护工作,保护国家公园周边自然资源。《云南省国家公园管理条例》《武夷山国家公园条例(试行)》明确县级以上人民政府应当通过采取建立社区共管共建机制等方式,鼓励和引导当地社区居民参与国家公园的保护和管理。

第三,鼓励原住居民通过从事特许经营活动参与共同治理。《海南热带雨林国家公园特许经营管理办法》规定,原住居民利用享有所有权或使用权的房屋开展餐饮、住宿等经营服务活动,可以不通过竞争方式确定特许经营者,可以免收或减收特许经营使用费。对于企业等其他类型的特许经营市场主体,鼓励其通过向原住居民分享特许经营收益、聘用原住居民等方式,促进居民增收。

通过梳理发现,我国自然保护地原住居民权利规范整体呈现规定位阶较低、上位法律法规条文简单粗略等特征。原住居民参与治理的权利内容多体现在地方性法规或地方政府规章中,而上位法中,不论是现行《自然保护区条例》还是经过修订的《自然保护区条例(修订草案)》(征求意见稿),仅对妥善安置确有必要迁出的原住居民以及开展必要居民生产生活活动等基本权利作宣示性规范,缺乏对居民参与保护地治理的机制保障。《国家公园法(草案)》(征求意见稿)在上述权利的基础上,对生态管护制度和原住居民的特许经营权进行了概括性规定,虽然有一定的改善,仍存在亟待完善的空间,既未将地方立法中相对成熟且普遍适用的立法经验上升到国家层面立法中予以确认;也对原住居民参与治理的权利应当通过何种方式、措施或者手段予以实施以及保障缺乏相应规定,不利于行政法规和地方保护地立法在接下来的修改或修订中明确、具化原住居民治理权利的实施机制。

为矫正现行机制不足,在《自然保护区条例》修订和《自然保护地法》《国家公园法》立法过程中,应当建构自然保护地原住居民参与治理的规范体系:(1)《自然保护地法》等立法明确原住居民参与治理的实质权利内容,通过在管理机构中吸收一定比例的原住居民代表等方式,确保原住居民能够参与享有对自然保护地保护和管理中各个必要环节的决策权、协商权、监督权。一方面,允许原住居民对影响其权益的决策事项发表意见、提出建议,并规定其权利主张及诉求应当得到充分讨论和平衡;另一方面,自然保护地管理机构及当地人民政府的保护地监管工作应当受到原住居民及社区的监督。(2)《自然保护地法》等立法应当鼓励原住居民或社区与政府机构以签订协议或合同为载体,建立共同治理机制。其中,共管协议应当明确各方治理主体的权责内容及边界等,作为原住居民或社区主张实现权利或申请权利救济的主要依据。在实现自然保护地中集体所有土地变为全民所有之前,暂不改变集体所有性质的自然保护地土地权利主体,可以采取签订地役权合同的方式,通过限制原住居民对集体所有土地利用的方式,从消极层面上实现一定程度上的自然保护地治理,同样地,合同中应当明确地役权人的权利和供役地人的义务、补偿方式以及救济路径等内容,①冯令泽南:《自然保护地役权制度构建——以国家公园对集体土地权利限制的需求为视角》,《河北法学》2022 年第8 期。以此促进公私主体以平等合作的身份参与自然保护地的共同治理。(3)应当适当明确由原住居民享有的特许经营权的种类、期限、经济利益分享范围与方式,以及特许经营权行使原则等,使地方立法可根据国家立法的原则性规定结合区域特点制定具体规则。

(二)完善私人主体参与自然保护地治理的制度通道

在我国长期以来的生态环境治理和既有的自然保护地体系建设、管理与保护中,企业、公民等私人主体主要以被管理者、协助者等身份参与其中。自然保护地共同治理意指企业、公民个人等私人主体作为自然保护地多中心治理中的一极,强调私人主体参与自然保护地治理的法制化和组织性,①刘超:《环境私人治理的核心要素与机制再造》,《湖南师范大学社会科学学报》2021 年第2 期。这就要求私人主体参与自然保护地治理必须有明确完善的制度通道,该制度通道可依托自然保护地特许经营制度。《海南热带雨林国家公园特许经营管理办法》规定,国家公园特许经营是指“国家公园管理机构依法授权公民、法人或者其他组织在一定期限和范围内开展经营活动,特许经营者依照特许经营协议和有关规定履行相关义务的行为”。特许经营制度是结合市场机制与行政监管的特殊共同治理机制,②刘翔宇、谢屹、杨桂红:《美国国家公园特许经营制度分析与启示》,《世界林业研究》2018 年第5 期。是公民、企业或者其他组织等私主体以主体身份参与自然保护地共同治理的重要制度通道。

现行多部自然保护地立法和政策文件开始重视特许经营制度。在政策层面,自然保护地政策文件均重视部署和规划特许经营制度,比如,《总体方案》提出了完善特许经营制度体系的要求和目标,要求制定相关法律法规使特许经营管理者、经营者以及消费者在特许经营活动中都有法可依。在立法层面,既有的中央立法主要是《风景名胜区条例》(2016 年)对经营项目、特许经营者的确定方式等内容进行初步规定,真正开始重视针对性制度探索的是我国开始国家公园体制改革试点后的地方立法。《云南省国家公园管理条例》明确了特许经营的方式、程序和具体要求;《三江源国家公园条例》明确特许经营收入仅限用于生态保护和民生改善;《武夷山国家公园条例(试行)》确定了不纳入国家公园特许经营范围的项目等,并制定了《武夷山国家公园特许经营管理暂行办法》。

虽然我国自然保护地政策体系均提出了完善特许经营制度的系统规划和明确要求,一些地方立法也进行了针对性的制度创新与实践,总体而言,作为一项保障企业、公民等私人主体参与自然保护地共同治理的制度设计,当前自然保护地立法体系对特许经营制度的体系化、机制化设计尚存较大完善空间:(1)制度内容不明确。《国家公园法(草案)》(征求意见稿)仅在第45 条规定了特许经营者的选择方式,明确通过签订特许经营协议的形式建立合作关系。然而,由于国家公园特许经营中私主体还承担部分公共行政责任,特许经营协议的法律性质始终存在较大争议,如何保障协议的履行、保护私主体的合法权益不受侵害,以及具体救济路径等内容的缺失,将大大降低私主体通过特许经营活动参与保护地共同治理的主动性与积极性。(2)试点制度有冲突。国家公园体制试点的重要任务是为国家体制改革和制度建设提炼经验做法和共性制度积极试点探索。虽然试点地区均重视在地方立法中规定特许经营制度,但不同试点地区制定了标准不一的特许经营制度规范,对于公益性项目是否纳入特许经营范围等问题,在不同国家公园立法中做法不同,亟待通过国家立法统一规范相关程序和标准。(3)制度效力有待强化。实践中较为普遍地存在经营主体分散、范围有限等不足,部分地方政府和管理机构仍然直接或间接参与经营,导致职能混淆,现行规定不明确既不利于发挥公权力主体的监督管理职能,也限缩了有竞争力的市场主体参与共同治理的空间。对于私人主体而言,其追求经济利益的实质目的容易与保护生态环境公共利益产生矛盾,从而影响治理效能,这还需进一步通过制度保障规范其经营行为。

完善的特许经营机制能为私主体参与自然保护地共同治理提供制度保障和激励。《国家公园法》等国家层面立法应当明确特许经营的原则和目标,划定特许经营的范围,明确合同履行机制及可供协议主体选择的法律救济途径,在此基础上,鼓励不同类型不同地区的自然保护地分别制定符合自身客观情况的项目清单。法律和行政法规中还需规定合同期限的合理区间、特许经营准入门槛、特许经营权转让原则及其程序规范,为地方立法细化特许经营审批、运行规范及配套保障机制等制度设计提供参考依据。

(三)健全公众参与自然保护地共同治理的法律机制

治理理论框架下的自然保护地公众参与相较于传统行政法意义上的程序参与而言,更强调全面的实质参与。为此,在我国尚未形成自然保护地稳定的共同治理机制时,有必要将公众参与保护地共同治理确立为刚性制度。赋权公众对相关立法或具体保护地治理决策制定、治理行为和治理评估实质性介入,增强政府和公众的互动性,成为保护地治理转型的重要突破口。①杜辉:《环境公共治理与环境法的更新》,中国社会科学出版社2018 年版,第177 页。

各国家公园地方立法初步建立了社会主体参与的共同治理机制,归纳如下:(1)多部地方性法规明确保障社会公众的知情权、参与权、监督权,《三江源国家公园条例》还规定了征求公众意见的形式,要求国家公园规划以及技术规范和标准等,应当及时向社会公布,接受社会监督,通过座谈、听证等公开形式,征求社会公众意见。(2)建立志愿者服务制度。《海南热带雨林国家公园条例(试行)》第35 条规定“制定志愿者招募与准入、教育培训、管理与激励的相关政策和措施,鼓励和支持志愿者、志愿服务组织参与海南热带雨林国家公园的生态保护、解说教育、科普宣传等志愿服务工作”。《云南省国家公园管理条例》也明确鼓励和支持公民、法人和其他组织以志愿服务等形式参与国家公园的保护、科学研究、科普教育等活动,为社会公众参与国家公园保护与治理提供了有效渠道。(3)明确社会监督的具体机制。《三江源国家公园条例》等地方立法强调任何单位(组织)和个人均有保护生态环境、自然资源和人文资源的义务,以及制止、举报和投诉破坏行为的权利;《海南热带雨林国家公园条例(试行)》进一步规定了举报和投诉的处理主体及相应职责,即“国家公园管理机构或者海南热带雨林国家公园所在地市、县、自治县人民政府及其有关部门应当按照各自职责受理举报、投诉事项,及时依法处理”。

上述规定总体而言尚处于宣示层面,公众仍然缺乏实质参与自然保护地治理的常态化机制。公众作为治理主体参与自然保护地建设的决策、运行、监督,是自然保护地全民共享性和社会公益性的内在要求和外在体现。“社会参与”即使已经取得了一定进步,如通过专章形式规定于多部国家公园地方立法中,在实践中仍是自然保护地治理的薄弱环节,主要表现在这种“参与”长期停留于科普教育与宣传等表面环节,《国家公园法(草案)》(征求意见稿)仍然对保障公众的知情权、参与权和监督权作宣示性规范,至今未取得明确保障机制的突破性进展;规定了“公众服务”专章强调国家公园的公众服务功能,即仍然将公众作为“对象”而非“主体”,缺乏相对固定的工作机制让社会公众力量实质介入保护地治理的主要环节。

沟通协商机制可以减弱公众与政府、专家之间因认识差异造成的信息不对称,缓解公众、企业、社会组织对政府的不信任情绪,还可以通过社会组织的参与实现专业知识和信息的优势互补;利益协调机制可以在公私利益博弈和发生冲突时,从共同目标和利益契合点出发,明确和重申共同利益,不断扩大共识、消弭分歧,充分尊重、回应和尽量满足公众的合法利益诉求。①王帆宇:《生态环境合作治理:生发逻辑、主体权责和实现机制》,《中国矿业大学学报》(社会科学版)2021 年第3 期。因此,除了将地方立法中具有合理性的创新性内容上升规定于国家立法之外,还有必要在《自然保护地法》《国家公园法》等法律体系中探索建立公众实质参与共同治理的沟通协商和利益协调机制:(1)构建沟通协商机制,建议公众代表与国家林业和草原局(国家公园管理局)、自然资源部、生态环境部及相应的地方管理机构、专家顾问、当地居民、社区代表、行业协会和公益组织共同性、常态化地就自然保护地治理重要事项进行议事决策的工作机制进入相关立法。由于相关治理主体较多,条件允许的情况下,还可以借鉴美国国家荒野风景河流体系(NWSRS)成立协调管理委员会(IWSRCC)作为协调、沟通的管理组织,并以召开定期会议为主要工作机制的做法,保障公众和社会组织的参与,加强不同主体之间的信任,促进多元主体之间的友好协商与平等合作。②李鹏等:《自然保护地非完全中央集权政府治理模式研究——以美国荒野风景河流体系为例》,《北京林业大学学报》(社会科学版)2019 年第1 期。(2)利益协调机制则应当充分吸收公众参与治理决策的意见建议,并对是否采纳及具体理由作出反馈,保障公众利益诉求的及时、顺畅表达,为公众实质参与保护地治理提供机制性保障,以此为自然保护地上多方权利主体表达利益诉求提供制度保障,同时为行政法规规章和地方立法具化相关细则提供立法空间。

结语

《指导意见》中提出的探索自然保护地共同治理机制,对于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的需求而言,不仅可行,而且必要。“共同治理”作为一种新型社会治理理念与治理模式,从理论到实践均有较为丰富的基础和历史,逐渐在具有专业性、复杂性特征的环境治理领域,以公私主体合作互动为主要方向得到了广泛应用。以国家公园为主体的自然保护地体系建设具有突出的公共服务功能和社会公益性,这一属性决定了自然保护地的有效治理离不开多元主体的实质参与,以填补传统政府治理模式的局限性。考察我国自然保护地共同治理的现状,目前主要面临着缺乏保障多元主体有效参与共同治理的法律机制困境,应当以明确其在治理体系中的定位为前提,注重非政府角色在保护地治理中的功能发挥,以完善多元利益相关主体参与治理的制度和机制保障为主要目标,实现自然保护地共同治理机制的法制化、稳固性和结构化,促进自然保护地设立和治理目标的实现。