“五社联动”助力基层治理现代化的实践逻辑和推进策略

拓俊杰 赵 渊

（1.集宁师范学院，内蒙古 乌兰察布 012000；2.内蒙古师范大学，内蒙古 呼和浩特 010028）

近年来，随着我国基层社会治理体系与治理能力现代化进程的加速推进，“五社联动”成为基层社会治理创新研究的核心议题之一。2021 年7月，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》基于社会发展的需求提出“五社联动”，以提升基层治理能力，建设“共建共治共享”的社会治理共同体为目标，以社区为平台、以社会组织为载体、以社会工作者为支撑、以社区志愿者为辅助、以社会慈善资源为补充的现代基层治理行动框架。

“五社联动”的发展，对于引入多元主体参与基层社会治理，激发社会内在活力，提升福利服务水平，有着重要的现实意义和理论价值。本文首先从我国基层社会治理变迁的角度梳理“五社”主体的形成、发展和联动历程，分析“五社”主体在基层治理过程中各自独特的优势，进而明确各治理主体在实际工作中的定位和作用，最后提出当前“五社联动”的发展路径。

一、我国“五社联动”发展的历史脉络及其本质

（一）我国社会治理体制改革中“五社联动”的发展

新中国成立以来，我国的基层社会管理体制经历了从单位制到社区制的转变，而社区制又经历了“社区服务”“社区建设”与“社区治理”三个阶段①。早期计划经济时期，我国城市地区建立了以“单位制”为主、“街居制”为辅的基层社会管理体制，国家通过对资源的垄断，对社会生活实行严格而全面的控制。社会管理中“单位包办一切”“社会管理国家化”，社会力量被全面压制，政府通过指令性计划实现对社会的整合和控制，形成了典型的行政一元化的管理体制。这种体制在当时形势严峻而人们需求单一的情况下是有效的，也是有必要的。

改革开放后，国家对社会资源的全面控制也逐渐放开，以往由单位所承担的大部分各种社会职能逐渐剥离出去，越来越多的人由“单位人”变成“社会人”。非公有制经济组织、城乡流动人口大量增加，新的社会阶层不断出现，导致城乡结构、就业结构、人口结构等发生重大变化，我国由此开始了城市社区服务现代化变迁。1986 年，民政部首次在城市管理中引入“社区”概念，随后，在社区服务工作座谈会上又提出“社区服务”的理念，是“在政府的领导下，发动和组织社区内的成员开展互助性社会服务活动”。1993 年，民政部联合国务院其他14 个部委颁布了《关于加快发展社区服务业的意见》，这是社区服务发展中的第一个政策文件，此后我国建设了一大批社区服务网点和社区服务设施。截至2000 年底，我国城镇建立起各种社区服务设施20.1 万处，其中社区服务中心8101 个②。同时，以往高度集权的一元体制逐渐放开，与社会组织相关的政策制度也不断调整与完善，从而激发了因长期遭受压制而休眠的社会力量，催生了大量的介于政府与市场之间的中介社会组织，数量从1988 年的4446 个增长至2000 年153322 个，年均增长率达28%③，同时，形成了一支专业化程度不断提高的志愿者社区服务队伍。虽然当时的各社会主体还严重依赖政府，发挥的作用还十分有限，也没有涉及到社会管理体制的变革，但为后面基层社会治理发展奠定了初步基础。

20 世纪90 年代初，随着社会的不断发展，社区服务已经不能容纳随着社区快速发展而出现的各种新情况、新问题，需要一个内涵更丰富、范围更全面的概念来促进社区服务和社会管理体制的发展。同时，社会组织、社会工作在创新社会治理体制方面的优势逐渐显现，在为困难群体提供专业服务、化解社会矛盾、激发社会活力方面成效明显。民政部适时提出了社区建设的概念，提出要改革城市基层管理体制，激发社会活力，实现国家和社会力量相结合、“社会福利社会办”的新思路。由此，我国进入社区建设的新阶段。有学者指出，社区建设的核心已经不是社区服务，而是社区组织体系和管理体制的创新④。基于社会转型发展的需要，国家开始有意识地引导社会组织、社会工作等多主体的发展，时任民政部部长崔乃夫提出：社区的事情不能光靠政府，还要充分发挥社区居民的力量，两条腿走路。1998 年6 月，国务院批准成立民政部民间组织管理局，明确了民间组织的管理主体地位，进一步放开限制，社会组织的发展进一步加快，社会工作也得到了重视和发展。2006 年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出“造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，是构建社会主义和谐社会的迫切需要”。同年，人事部、民政部将社会工作作为一项国家职业制度开始建设，我国的社会工作在政府的推动下得到了快速发展。与此同时，社区内部已经出现了居民自治组织、志愿者组织、社团组织、物业服务企业等主体，这些组织之间开始初步探索并形成了一种社区合作共治的机制。2004 年上海市民政局提出了社区、社工、社团“三社互动”概念，并形成了“以社区为工作平台、以社工为队伍抓手、以社团为组织载体”分工合作的工作思路⑤。相较于社区服务来讲，社区建设无论深度还是广度都远超前者，其对我国基层社会治理体制变革所具有的历史意义也是空前的。

2012 年11 月，党的十八大后，党和政府提出了建构社会治理的新格局，用“社会治理”替代以往“社会管理”的提法。随后，党的十八届三中全会做出了“创新社会治理体制”的战略部署，充分体现了党领导下的多方参与、共同治理理念和主张，同时也意味着赋予了社会以主体性，强调社会中的各种力量也是社会治理的主体。2013 年，民政部、财政部在《关于加快推进社区社会工作服务的意见》中正式提出“三社联动”的概念，探索建立“以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制”。山东省在社区、社会组织和社会工作专业人才基础之上加入了社区志愿者，提出“四社联动”的概念。2020 年新冠疫情突然爆发，由于社会组织、社工机构人手不足、力量有限，大量的志愿服务组织冲在第一线，主动承担工作。同时，社会各界爱心企业、单位及人士捐款捐物，以实际行动支持疫情防控，为抗疫胜利提供了重要物质保障。实践证明，志愿者和社会慈善资源也是基层社会治理非常重要的力量。湖北省民政厅以此为契机引入社会慈善资金，在基层社区开展专业社会工作服务项目，至此“五社联动”成为一种广泛联动社会力量参与基层治理的新型框架。党的十九届五中全会提出要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，这就要求各方社会力量积极主动融入和服务于基层社会治理大局，尤其是要对社区、社会组织、社区志愿者、社会公益慈善资源等要素进行整合。“五社联动”行动框架的提出对打造共建共治共享的社会治理格局，推动基层社会治理体系治理能力现代化意义重大。

（二）“五社联动”：协同治理视域下的基层社会治理创新

协同治理是完善社会治理体系的客观要求，也是应对当前社会信息化、价值多元化、需求多样化的必然选择，包括主体多元化、子系统协同、自组织间竞争合作以及共同规则制定等内涵⑥。总而言之，协同治理是在面对复杂社会公共事务时，通过多元主体相互协调，实现共同行动、耦合结构和资源共享，弥补单一主体治理的局限性，以实现整体大于部分之和的治理效果。“五社联动”行动框架完美契合了协同治理的理论逻辑。

社区治理体系经历了从计划经济时期的“单位制”，国家对社会的全面控制，到20 世纪80 年代中期开始社区服务，国家管控逐渐放开，到90年代社区建设关于社区组织体系和管理体制的创新，再到今天社会治理的“共建共治共享”的治理共同体建设等几个阶段；从早期社区的形成，社会组织的发展壮大，到“居社互动”，后发展为“三社联动”，再到如今的“五社联动”。纵观我国基层社会治理的发展历程，我们可以看到，基层社会治理发展的过程就是政府不断简政，权、社会力量发展的过程，就是多元社会主体不断加入的过程，就是不断整合、运用各自优势协同联动的过程。或许我们可以从另一个角度来重新定义一下“五社联动”：“五社联动”就是通过整合社区“两委”的统筹优势、社会工作和社会组织的专业优势、志愿服务的动员优势以及社会慈善资源的广泛优势，实现多元治理主体优势协同，不断满足人们多样化的社会需求，提升群众的获得感、幸福感和安全感。

二、“五社联动”中各治理主体的优势及发挥

“五社联动”行动框架中各主体结构互嵌、功能互补，形成一个高效的社会服务系统。其中，社区是平台，负责统筹协调其他各要素，并提供各类基础资源和支撑；社会组织是提供各类服务的专业化功能模块，是开展社区服务的重要载体，政府根据社会需求通过市场化机制向其购买专业社会服务。社会工作者作为专业人才，通常在社区和社会组织工作中，以先进的理念、科学的方法发掘、整合链接社区内外资源，协助社会组织、志愿者团队开发、提供社会服务。志愿者作为联系群众纽带，是社会组织、社会工作的补充，以其扎根基层、动员性好的优势鼓励广大居民积极参与。而社会慈善资源则是为系统提供物质资金保障，弥补其他主体自身力量不足的缺陷。“五社联动”的有效运作，需要在充分把握各治理主体独特优势的基础上，找准其在实际工作中的精准定位，进而实现“1+1＞2”的整体治理效果。

（一）社区：利用政治优势，发挥统筹引领作用

社区作为社会的基本单元，在社会治理创新中有着基础性的地位和作用。一般情况下，社区通常指由一定数量居民组成的，具有内在互动关系和文化维系的固定地域的生活共同体，这个意义的社区更多的是指一个场域或空间。而在“五社联动”框架下，“社区”作为主体要素之一，通常指社区党组织和社区居委会这两个基层组织，这两个社会治理主体凭借其独特的政治地位，在居民认可、信息获取、基础资源等多方面具有其他主体所不具备的优势，发挥着统筹和引领其他治理主体的作用。社区党组织在法律框架内实施对于社区治理和服务的总体领导，而居委会作为法律规定的居民“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，长期作为基层政府的“代理人”，承担了社区建设的大量工作，是社区治理的核心力量。一方面要建立多方民主协商议事决策机制，为“五社联动”实现资源整合搭建组织平台，提供制度保障。另一方面，作为广大居民的代言人，居委会要积极倾听居民声音，将群众多样化、个性化需求转化为具体项目，通过政府购买、社会组织社工实施的方式提供服务，并对这个过程及结果进行监督和评估。除此之外，社区还要积极培育社区社会组织，动员社区志愿者，吸纳社区公益慈善资源，支持社工机构开展社会工作专业服务，提升转化为社工人才。我们要认识到，社区“两委”的统筹和引领作用是其他治理主体所无法替代的，但其在某些具体的服务提供过程中却存在种种不适和问题，因此就需要依靠社会组织和社会工作机构两个专业性更强的社会治理主体来弥补不足和缺陷。

（二）社会组织：利用效能优势，发挥载体作用

在加强社区治理体系建设过程中，社会组织成为提供公共服务、完善社区治理机制、反映社区居民诉求、推动社区建设的重要力量，培育与发展社会组织已然成为当前社会治理的一项基础性工作。社会组织往往具有非营利、专业化、结构灵活和独立自治的特点，在公共服务供给和公民德行培养方面具有比较明显的优势。首先，公共服务的核心是增加公民社会福利，这与社会组织的非营利性完美契合，使得社会组织可以更好地获得人民的认可和满意。同时，作为直接面向公众的、专业化的基层社会组织形式，其灵活的运作方式能够适应城市治理中不断变化的状况，在提供服务方面往往更加专业、更有效率、更加丰富。此外，社会组织的发展不断吸引居民参与到社区建设中来，提升了居民的组织化程度，培育了居民的社会责任感，增强了社区的自治功能，这对一个健康的社区来说是至关重要的。社会组织有其专业性，但是由于人力和资源有限，这就需要志愿者能够及时提供辅助和补充。同时，非营利性的特点导致其资金匮乏，严重依赖政府购买，使其公共服务持续性、完整性受到影响，限制了社会组织作用的进一步发挥，如何有效引进社会慈善资源，为社会组织补充能量也是一个亟需解决的问题。

（三）社会工作：利用专业优势，发挥支撑作用

社会工作专业人才是“五社联动”的主要支撑力量，为社区提供专业社会工作智力支持和资源链接。社会工作从发端之初就是一个面向群众、贴近基层，旨在为人民大众排忧解难的职业和专业，是一种职业化的助人活动。与志愿者相比，尽管都是助人的社会服务，但又有很大的不同，两者最大的区别在于社工是受过专业教育和培训的，这使得社工可以处理一些深度、广度、难度更大的社会问题，包括志愿者也是社工服务的对象之一。作为一个务实性很强的专业，社会工作的专业优势表现在有效处理相关问题的实践之中。北京大学社会学系教授王思斌认为“社会工作的专业优势，最为核心的在于它的助人自助的价值观念、科学艺术的工作方法和理性务实的服务风格。”首先，社会工作在助人的同时注重发挥服务对象的潜能，激发服务对象的内生动力，着力于群体赋能和自治能力的培育。其次，社会工作手段科学，即根据服务对象的需求，确定目标、制定策略、设计活动、配置资源，并进行全程监控和效果评估，形成闭环的工作流程，这使得社工可以更加精准地发现社区问题并有针对性地解决。第三，社会工作可以有效提升多方治理主体的参与和协作。在“五社联动”行动框架中，社会工作协助社区，通过培育社区社会组织、发展志愿者、赋能居民，势必能够吸纳更多社区利益相关方的参与，使得各方主体在参与合作中更易沟通和理解，加速治理资源的整合和利用。现实工作中一个突出的问题是，社工的专业性角色与实际工作内容错位严重。“五社联动”下的社会工作者应当扮演赋能个体，培育组织，开发、链接、配置、使用资源的专业角色，但实际工作中社工更多只是行政人员的延伸，埋头于各种评比和考核，大材小用的现实困境使得社工难以发挥出支撑社区发展效用。

（四）志愿者组织：利用动员优势，发挥辅助作用

社区志愿者是基层社会治理的重要力量之一，在带动居民参与、服务社区建设、推动社区治理创新方面发挥着积极作用，是“五社联动”中不可或缺的一环。相对于社区“两委”在社会治理上的统筹引领作用，社会组织和社会工作在提供社会服务方面更加具有专业性，志愿者的核心优势在于其更好的动员性和草根性。志愿服务组织扎根社区，其成员往往就是当地的热心居民，他们对当地更加了解，也不会像其他一些社会组织随着资源而流动。2020 年突然爆发的新冠疫情，社会组织和社工机构由于资源人数有限，志愿者在整个疫情防控过程中发挥出显著的作用，有效增强了社区的防控能力和应急机动能力。此外，志愿者服务的低成本优势在本身资源就十分有限的社区也显得尤为可贵。以上种种特点使得志愿者日益成为当地社区、社工机构和社会组织和社区工作的重要补充力量，民政部将其作为社会治理主体之一加入“五社联动”框架也是基于此。所以，进一步带动并影响更多的社区居民积极参与社区志愿服务活动，壮大社区志愿服务队伍也成为当前社区工作的一项重要内容。

（五）社会慈善资源：利用广泛优势，发挥补充作用

做好基层社会治理需要两个关键因素的相互配合，一个是人才，另一个是资金，两者缺一不可。“五社联动”行动框架包括五个要素，其中四个主体性要素和一个资源性要素，主体要素和资源要素相互结合才能实现更有效的社会治理。在实际工作中，由于社会组织、社会工作者自身力量有限，提供服务往往十分依赖政府购买，而社区服务资金有限，一旦项目终止或者失标将导致服务难以维持，对社会组织的发展也会产生影响。解决问题的关键就是要突破社区服务单一依靠政府购买的情形，创新社区资源供给机制，构建多元化的资源供给路径，这其中社会慈善捐赠就是一个十分重要的途径。社会慈善资源是“五社联动”的一个重要助推力量，总体来看，当前我国社会组织等主体要素相对来说发展更充分，资源性要素则是当前社会治理中的短板。数据也许能够说明一些问题，2020 年美国慈善捐赠总额预估达4714.4 亿美元，捐赠总额占到国民生产总值的2.25%。相对而言，中国的慈善捐赠额与美国仍存在较大差距，我国2020 年接受慈善捐赠345.3 亿美元，只占到国民生产总值的0.23%，相差10 倍之多⑦。从整体绝对数和相对数来看，我们在社会慈善捐款方面还有很大的发展空间。大力动员社会慈善捐赠，拓宽社区的资源获取渠道，是我们下一步创新探索的方向。从某种意义上来说，无论是社区居委会、社会组织或者社工机构，都是通过政府提供资源来实现社会服务供给，这就导致其意识和发展必然受制于政府。从独立性的角度来看，只有志愿者和社会慈善资源的参与才能实现真正意义上的多元治理。

三、推动“五社联动”深入发展的重点任务

作为基层社会治理模式的实践创新，“五社联动”还有许多值得认真思考的问题。首先，在我国的治理模式下，政府作为国家治理的核心力量，是社会治理绕不开的一个方面，“五社联动”不但要协调好多元社会主体之间的作用，还要处理好和政府之间的关系。其次，我们要认识到，在“五社联动”内部，不同地区的社会主体发展程度是不一样的，联动的形式也不是固定一成不变的，要因地制宜选择适合本地的治理模式。另外，“五社联动”最核心的部分就是如何形成有效的联动机制，确保众多治理主体目标一致，形成治理的合力。

（一）宏观层面政府简政放权，微观层面“五社联动”

提高基层治理的现代化水平需要整合“五社”各自的优势资源，发挥合力，才能促进有效联动，实现善治。放在更大的视域中来看，“五社”主体各自的发展及相互联动，都是属于社会领域内部的发展，然而提供社会服务、管理体制改革，前提必须是要处理好政府让渡公共权力与社会力量发展的议题。作为新时期创新基层社会治理的一个重要突破口，“五社联动”的发展，事实上是一种政府向社会让渡空间的结果。有学者指出，基层社会治理创新的本质就是国家与社会在基层的关系重构⑧，只有政府不断向基层放权赋能，才能有效激发基层治理的活力、创造力，才能持续提升基层抓落实、推改革、促发展的能力和水平，不断把我国制度优势更好转化为国家治理效能。实践已经证明，政府主导的一元治理已经无法适应当前社会复杂的现实情况，社区服务必须借助多元社会治理主体的力量。“五社联动”是在承认政府治理权的前提下开展的政社合作治理，加快政府简政放权的主要目的在于让渡社会治理空间，与其他社会治理主体形成新型的多元合作关系。而社会组织、社工机构等治理主体则要在政策支持下紧抓机遇，加快自身能力建设，形成有效联动机制，积极承担社会需求，提升社会治理水平。

（二）以开放思想创新治理方式，因地制宜选择联动模式

民政部将“五社联动”定位为基层治理行动框架，意味着它是为基层治理实践提供的原则性指引，而非具体的活动要求，联动过程中也并不要求各主体完全平等、全面参与，而是根据实际情况因地制宜选择适合本地的主导主体，甚至可以考虑加入新的社会主体，因此各治理要素的组合具有更大的自由度和创造空间。例如湖北省民政厅课题组就基于湖北“五社联动”疫后社区恢复和社区建设服务实践调研，提出了社会组织卷联型、社区志愿者卷联型和社会慈善资源卷联型三种“五社联动”的实践模式⑨。这些模式有一个共同特点就是根据当地社区的自身优势资源，渐次卷联其他要素，形成适合本地的联动模式。笔者的调研也说明了同样的问题，一位来自一线的社区工作者，疫情期间参与了很多工作，他的观点是协助社区治理首选物业，而非社会组织或其他。因为物业作为一个庞大的商业主体，本身稳定性强、资源多，而社会组织的流动性因资源的有限性，会产生一些无法预估的问题。他提到，在疫情防控期间，发挥最大作用的是物业，它提供的一些基本服务是其他任何主体都不能代替的。这种情况当然不能代表所有地区，但说明了一个问题，“五社联动”的行动框架不是封闭的，而是多元开放的，要以开放的思想盘活社区内部资源，引入外部资源，推进社会治理的高质量发展。

（三）以目标共同体打造治理共同体，以利益联动促治理联动

党的十九届四中全会提出完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。“五社”彼此之间需要通过建立高效的联动机制参与到基层事务的治理中来，那么如何真正激发各治理主体的内在动力，形成高效的“五社”联动机制则成了当前推动基层治理的关键工作之一。一个有效的途径就是以目标共同体打造治理共同体，以利益联动促治理联动。从具体的治理实践过程中我们发现，不同的主体其实有着不同的诉求与目标指向：对于社区来讲，希望通过多元化的主体参与，以提升社区治理能力和治理水平，并减轻自身工作压力负担。社会组织和社工机构在目标上具有较高一致性，其在追求为社会大众提供优质社会服务的同时，实现自身的发展壮大。社会慈善资源从某种程度上来说其实也可以视作一类主体要素，即关注社会治理的爱心企业和相关人士，他们的目标则是在助力社会治理的同时，希望获得良好的社会声誉和更多的经济效益。各治理主体自身目标的关联性和紧密性从根本上决定了“五社”参与社区联动治理的积极性和主动性⑩。因此，形成“五社”主体有效联动的一个重要方法就是打造社会治理的利益共同体⑪，这样才便于取得动力上可持续、目标上相一致、互动上相支援的实效，形成相互配合、互为支持、共同推进和开展社会治理工作的新局面。

（四）以群众参与制度渠道为基础，充分调动群众参与

广大居民既是治理的对象，也是治理的主体。在我国“强国家、弱社会”的社会格局下，社区发展并不是由基层居民自我管理自发形成的，而是在国家权力强力介入和推动下建成的“行政性社区”，这就导致居民参与的热情天然不足。社区居民既是“五社联动”服务的对象，同时也是基层社会治理的重要参与者。而基层社会治理是一个庞大而复杂的系统，仅仅依靠“居委会”这个代表是不够的，还需要广大居民的积极参与。当前，基层社会服务供需不匹配，社区工作负担过重，形式主义严重及自治能力不足等问题从根源上都受居民参与不足因素的影响，即使经过多年发展，依然没有得到有效解决。究其原因：一方面，社区居民公共精神缺失。社区公共精神主要指社区成员的社区共同体观念、集体团队意识、权利义务意识、合作协商意识、理性妥协的公共态度、以志愿精神或公益精神为核心的公民自治精神等。有公共精神的居民，能够主动关心公共利益并勇于维护自身正当利益，一般情况下能自觉主动地参与公共事务、公共活动。另一方面，居民与其经济利益密切相关的是工作单位，居民与社区之间的关联并不是非常紧密，居民对社区的归属感还不强，导致对社区活动的参与意识非常薄弱。促进“五社联动”机制的有效运行，提升治理水平，必须要从多方面调动社区居民参与意识，增进各主体与居民的相互信任感，从而凝聚共识，形成合力。

四、“五社联动”的推进策略

“五社联动”的最终目标是提高社区居民福祉，促进社会发展。目前，从“五社联动”推进工作的现实来看，其发展仍处在初级探索阶段。主要表现为：基层权责不对等，社会活力有待进一步释放；社会力量发展不够成熟，承接社会服务能力有限；“五社”主体联动机制不畅，“分动”多而“联动”少；治理主体定位不准，优势发挥不明显等。解决以上问题，可以从以下几个方面入手。

（一）推动政府简政放权，以体制促联动活力

基础性制度建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，推进社会治理现代化，把制度建设摆到更加突出的位置。上文已经提到，五社联动机制的有效运作是以政府向社会让渡发展空间为前提的。同时，考虑到当前我国基层社会治理权小责大、人少事多的工作实际，政府简政放权，至少应该包括两个层面的内涵：一方面，向基层政府放权，推动治理重心下移，减少对乡镇（街道）微观事务的管理和控制，提高基层工作者的积极性、主动性。这主要涉及三个方面，下放直接面向基层、量大面广的审批权，切实减轻基层工作负担，保证干部有时间、有精力真抓实干搞建设；下放综合执法权，组建综合执法队伍，实现公共服务供给与群众需求的精准对接；下放基层用人权，推进基层编制资源的有序增长和精准下沉，创新人事激励机制，盘活基层人才“存量”。另一方面，向社会和市场放权，激发社会活力。政府要充分相信人民群众的力量，以包容和开放的心态，培育扶持社会力量成长。当前政社关系中一个最重要的表现就是政府和社会组织、社工机构的关系，首先从定位上明确双方是合作关系，而非上下级关系，要赋予其在社会管理当中的正当、合法且平等的治理主体的位置。此外，塑造良好政社关系的另一个关键因素在于进一步扩展社会自主发展的资源和空间，降低对政府的资源依赖性。这里所说的降低政府资源依赖，不是说拒绝承担政府购买项目，而是指通过引导和动员社会慈善捐助，探索政府购买服务、公益创投、社区发展基金等多渠道资金投入方式，为社会组织、社工机构发展提供协助。

（二）找准主体分工定位，以优势创联动效能

构建“五社联动”的基层治理行动框架，其本质就是通过整合发挥各治理主体的优势，形成治理合力，提高基层治理水平的过程。作为一个整体，“五社”在治理过程中有各自的角色定位和独特优势，要充分发挥自身优势，首先要找准自身的准确定位。前面我们从社会服务的角度把治理过程中的众多参与主体划分为服务购买方、服务需求方和服务供给方。关于服务供给方还可以从更具体的角度做进一步的划分。其中，社区“两委”是服务提供的规划者和监督者，统筹管理各类治理资源，同时为其他主体参与提供制度保障和平台支持，培育和扶持其他社会力量。社会组织作为专业化的第三方机构，是社区治理的参与方和社区公共服务的提供者，通过政府购买或其他途径为社区居民提供专业化的社会服务，并接受基层政府和社区监督。社会工作者是社区治理的专业人才，是社区治理和社区服务的具体执行者，负责收集评估、组织链接资源、开发实施项目。同时，社工也将促动“五社”要素更充分的发展，在更广范围内、更宽基础上的“联动”。志愿者则凭借其扎根基层和动员优势，作为社会组织和社工机构的重要补充力量，组织更多人参与社区治理。最后，社会慈善资源则为其他主体参与社会治理提供必要的资金支持，为社会治理力量的发展壮大保驾护航。“五社”主体在实际工作中找准自身的定位角色、抓好关键的环节，既是发挥主体优势作用的要求，又是做好各项具体工作的基础。

（三）加快联动机制建设，以平台助联动效力

“五社联动”行动框架落地的关键是要能够有效动员和整合社会治理的各主体资源要素，形成目标同向、结构互嵌、功能互补的治理共同体。在我国基层社会治理的实际工作中，可以将众多参与主体划分为三大类，分别是服务购买方、服务提供方及服务需求方。服务购买方通常是各级行政单位或者国家管理下的基层组织；服务提供方范围较广，首先包括“五社”主体，以及一些企事业单位，比如物业公司等；服务需求方指的是广大居民。当然这种划分也不是绝对的，比如居民作为志愿者参与服务，就实现了由服务需求方向服务提供方的转变，但这并不妨碍从这个角度进行主体划分。当前，我国基层治理过程中“五社”主体发展还不够成熟，“分动”明显而“联动”势微，因此，要针对服务购买方和服务需求方建立协商对话平台，基层政府、社区通过协商对话平台积极联系动员群众，形成有效的公共服务需求；针对服务购买方和服务提供方建立公共服务平台，政府单位通过公共服务平台向社会组织、社工机构购买相关社会服务，精准对接社会需求；针对服务提供方多元主体之间建立支持互助平台，通过平台整合各主体优势资源，实现社区服务专业化和精细化；最后，服务需求方和服务购买方、提供方之间建立信息反馈平台，社区居民根据实际服务效果反馈信息，进而持续改善社会服务，最终形成需求采集——服务购买——服务提供——服务反馈的完整闭环。

（四）提高专业水平，以主体建联动能力

党的十九届五中全会明确提出，要“加强基层社会治理队伍建设”。基层社会治理队伍涉及广泛，既包括乡镇和街道干部，也包括社区居委会工作人员，还涉及各类社区组织工作人员、社会工作者、志愿者以及物业、驻区单位工作人员等。打造基层治理的专业力量，首先，要推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，让基层有人有权有物，有条件办事，为基层治理创造一个良好的条件。其次，要引导和激励社会组织、社工机构等主体积极参与基层社会治理，支持发展程度较好的社会组织优先承接政府转移职能和服务项目。同时，发挥社会组织孵化基地平台作用，加强相关政策、项目和资金的支持保障，加快培育发展公益性、服务性、互助性社会组织，培育社区社会组织品牌。第三，在完善志愿服务体系方面，要充分发挥社会舆论的作用，普及公益价值观，营造良好的志愿服务社会氛围。此外，健全志愿者招募和激励机制，拓宽志愿者招募渠道，加强志愿者的岗前培训，促进志愿者服务队伍向更大范围、更高水平发展。第四，社会治理现代化离不开社会慈善资源的支持，要充分发挥政府统筹引导作用，拓宽社会资本参与渠道，完善支持政策，创新激励机制，激发社会资本参与基层治理活力，提升社会服务保障能力。完善共建共享激励机制，持续推动党建引领辖区单位内部服务设施资源有序向居民开放。

（五）赋能基层治理，以科技造联动合力

加快数字技术与社会治理相结合，推动社会治理数字化转型是大势所趋。党的十九届四中全会公报在构建社会治理体系方面，首次增加了有关“科技支撑的社会治理体系”的表述，这是公报的创新和亮点，也是加强和创新社会治理的新机遇。以大数据、人工智能为代表的数字技术将极大地提高社会治理的预见性、精准性、高效性和回应性。首先，推广数字技术运用的一个最直观的作用，就是基层工作面对的是广大的人民群众，数字技术将基层工作者从繁琐的重复性工作中解放出来，极大减轻了工作负担，使其能够投入更多精力和时间完成核心任务和关键工作，提高治理的效能。第二，数字技术的使用大大地提高了数据的流通和使用效率。社区治理是一个复杂的系统，多元化的治理结构提高了对信息交换的要求，推广数字技术运用有利于各主体之间的协调互动，打破信息壁垒和沟通障碍，更好发挥自身优势，形成结构互嵌、功能互补的治理共同体。第三，加快数字技术与治理工作相结合对实现精准治理、提高治理回应性意义重大。通过大数据技术对治理过程中数据收集整理、价值挖掘，可以揭示隐藏在表象之下事物内在关联性，有助于我们理解事物本质、把握发展趋势，从而更加精准对接和满足群众需求。

结语

激活基层社会各要素、实现多方联动是实现基层治理体系治理能力现代化的必然要求，作为近年来基层社会治理体制的一项重要创新，“五社联动”行动框架通过链接、整合多元主体优势形成的治理共同体，很好满足了当下社会发展的需求，初步展现了其在基层治理中的优越性。但我们也要认识到，推动“五社联动”进一步发展，还有很多问题需要研究，还有很多工作要做，只有多方共同努力才能不断提高我国的基层治理水平。

注释：

①徐永祥、曹国慧，《“三社联动”的历史实践与概念辨析》，《云南师范大学学报》（哲学社会科学版），2016 年第3 期，第54-60 页。

②国家统计局，《2000 年国民经济和社会发展统计公报》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/200203/t20020331_30014.html

③中国民政，《改革开放以来社会组织的发展与主要成就》，https://mzzt.mca.gov.cn/article/zt_ggkfssn/mzggssn/201812/20181200014188.shtml

④夏建中，《从街居制到社区制：我国城市社区30 年的变迁》，《黑龙江社会科学》，2008 年第5 期，第14-19 页。

⑤徐富海，《“三社联动”：如何“联”如何“动”》，《中国民政》，2015 年第12 期，16-28 页。

⑥燕继荣，《协同治理：社会管理创新之道——基于国家与社会关系的理论思考》，《中国行政管理》，2013 年第2 期，第58-61 页。

⑦数据来源：美国施惠基金会，《Giving USA 2021：2020 年度美国慈善捐赠报告》，中国慈善联合会，《2020 年度中国慈善捐赠报告》。

⑧徐选国、徐永祥，《基层社会治理中的“三社联动”：内涵、机制及其实践逻辑》，《社会科学》，2016 年第7 期，第87-96页。

⑨湖北省民政厅课题组，《“五社联动”助推基层治理体系和治理能力现代化》，《中国民政》，2021 年第17 期，第37-40页。

⑩王思斌，《“三社联动”实践与社会治理创新和社区建设》，《清华社会学评论》，2017 年第1 期，第184-189 页。

⑪叶南客、陈金城，《我国“三社联动”的模式选择与策略研究》，《南京社会科学》，2010 年第12 期，第30-34 页。