党的纪律与党内法规关系论纲

王建芹

(中国政法大学党规研究中心,北京 100088)

党的二十大报告中首次提出了健全全面从严治党体系这一重大论断,标志着我们党管党治党更加重视体系化建设,并进入到以全方位推进党内法规制度体系建设为核心的新发展阶段。在此基础上,党的二十大报告和党章修正案都明确了全面加强党的纪律建设并不断健全党内法规体系的内容,充分彰显了纪律建设在党的建设中的基础地位和重要作用,表明全面从严治党、依规治党全面纳入制度化、规范化、程序化轨道,同时也标志着党内法规体系作为全面从严治党体系中制度建设的主干和脊梁,迈入一个高质量发展新阶段。

党内法规是具有明确制定主体、效力位阶、规范形式,体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动的专门规章制度,依靠党的纪律保证实施(1)《中国共产党党内法规制定条例》第3条:“党内法规是党的中央组织,中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”。理论上与实践中,党内法规作为中国特色社会主义法治体系中一个新兴的核心概念,与党的纪律、党的规矩同为党的各级组织和全体党员必须遵守的行为准则,三者在概念使用及内涵与外延上互有交集,且各有其习惯用法以及广义与狭义的不同解释,极易在实际应用中产生交叉、重合、互换乃至混乱的现象(2)李林:《论“党内法规”的概念》,《法治现代化研究》2017年第6期。。特别是随着制度治党、依规治党的深入推进,党的纪律(党纪)作为维护党的团结统一、完成党的任务的保证,其内涵与外延及其在党的自我革命制度规范体系和全面从严治党体系中的制度定位是什么?党的规矩、党的纪律与党内法规之间的关系及它们之间的转化机制是什么?在新时代党的建设总要求下,有必要从理论上予以回应。

一、党的纪律、党内法规与党的规矩同为党的各级组织和全体党员必须遵守的行为准则

制度治党、依规治党是全面从严治党的治本之策,其中“制度”与“规”构成了“治党”的方式方法和策略举措,对“制度”与“规”的理解和界定,是研究党的纪律与党内法规关系的起点。

(一)对“制度”与“规”的理解和界定

概括来讲,制度治党中的“制度”外延比较大,即范围广泛、形态丰富(3)④ 宋功德、张文显:《党内法规学》,北京:高等教育出版社,2020年版,第49—50、50页。,是指党的制度规范体系,基本上等同于习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上对“党的规矩”内涵与外延的界定(4)党的规矩主要包括四个方面:第一,党章是全党必须遵循的总章程,也是总规矩;第二,党的纪律是刚性约束,政治纪律更是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行为方面必须遵守的刚性约束;第三,国家法律是党员、干部必须遵守的规矩,法律是党领导人民制定的,全党必须模范执行;第四,党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例。参见《习近平关于依规治党论述摘编》,北京:中央文献出版社,2022年版,第6页。。党的规矩包含了党的纪律和党内法规,是我们党在长期的革命和建设实践中不断积累、提炼、总结、升华出来的规范党的领导和党的建设活动的制度建设经验集大成者,因此无论是党内法规还是党的纪律,在广义上都属于党的规矩。在此意义上,党的规矩作为党的制度体系中的上位概念,“在党内包括党章和其他党内法规、党的纪律、党的政策、党的优良传统和惯例等,在党外包括国家法律法规、国家政策、社会主义道德等”(5)李林:《论“党内法规”的概念》,《法治现代化研究》2017年第6期。。特别是,党的规矩既包括成文的制度规范,如党内法规和党的纪律、国家法律,也包括不成文的党的优良传统和工作惯例等。党的规矩经过长期实践的检验,不断丰富与发展,是一套行之有效、实用管用的涉及党内政治生活、组织生活等方方面面的党内规则,丰富了马克思主义建党学说,体现了我们党对马克思主义执政党思想建设、组织建设、作风建设等规律性问题的深刻思考。因此,党的规矩是党的领导和党的建设活动的集中统领,是制度治党、依规治党的总体遵循。

依规治党中的“规”,主要聚焦于狭义上的作为党内高级制度形态的党内法规。在制度治党的诸多“制度”中,居于脊梁地位、发挥中坚作用的是党内法规。制度治党包括了依规治党,核心是依规治党(6)① 宋功德、张文显:《党内法规学》,北京:高等教育出版社,2020年版,第49—50、50页。,而在依规治党的核心要义中,“有规可依”强调的是党内法规的制定问题,即完善的党内法规体系在坚持和加强党的全面领导,坚持党要管党、全面从严治党中的制度保障作用。“有规必依、执规必严、违规必究”着力于党内法规的实施问题,是党内法规生命力的重要体现。

(二)党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则

回顾中国共产党党内法规建设发展史可以发现,党的纪律先于党内法规而产生。第一,党的纪律包含两层含义:一是纪律性。纪律性是一个组织出于内在自觉而生发的自我约束要求,严明的纪律性是马克思主义政党尤其是中国共产党的基本特性和内在品质。这是由马克思主义政党的阶级基础决定的。马克思主义认为,政党纪律与政党意志密切相关,政党意志是通过一定的纪律组织起来的,工人阶级政党为了保持党的集中统一,就必须绝对地保持党的纪律性。二是党的纪律更具体体现为管党治党的行为规范,包括成文或不成文的纪律规范,是各级党组织和全体党员在制度、规矩和规则层面的他律性标准和要求。党的纪律规范具有党属性和法属性相结合相统一的制度特征。第二,党的纪律是党的制度的重要组成部分。在党的百年奋斗史中,严明的纪律始终是党在革命、建设和改革发展时期管党治党的坚强制度保障。随着党的领导和建设事业的发展,特别是党的十八大以来,在中国特色社会主义法治体系建设逻辑下,依法治国、依规治党的法治理念要求党的领导和党的建设更加制度化、规范化、程序化、理性化,党的主要纪律规范借鉴于国家法的制定原理和立法经验,形成了自身的制度规范体系与规范逻辑,逐步提炼并分化出来转化为党内法规,成为党要管党、从严治党的核心制度规范。第三,党内法规体系的规范发展,使党的制度体系分化出新的空间,即尚未党内法规化的党的纪律。这部分党的纪律成为党内法规的制定来源、重要补充和解释依据,确保了党内法规体系始终保持开放与发展的制度功能特征。第四,党的自我革命性决定了党的建设会不断发展和生成新的党的纪律,而一部分党的纪律也会随着其规范性增强而转化为新的党的纪律性法规。在这个意义上,党的纪律作为党的制度体系中党内法规的制定来源、重要补充和解释依据,确保了党内法规制度体系建设与发展的与时俱进,实现了党的制度体系的丰富与发展。第五,党的纪律整体上作为党内法规实施的保障,发挥着刚性约束、监督实施、问责与制裁的效能。

(三)党的纪律与党内法规存在着从属、交叉与并列关系

在党的纪律与党内法规的关系中,党内法规与党的纪律既存在从属关系,亦存在交叉并列关系。由从属关系来看,首先,党的纪律的内涵是明确的。《党章》明确规定,党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则,是维护党的团结统一、完成党的任务的保证(7)参见《中国共产党章程》(中国共产党第二十次全国代表大会部分修改,2022年10月22日通过)第39条。。但党的纪律在外延上又有着广义与狭义之分,以《中国共产党纪律处分条例》的相关规定来看,党章和其他党内法规、国家法律法规、党和国家政策、社会主义道德等共同构成了党的纪律的广义范畴(8)《中国共产党纪律处分条例》第7条:“党组织和党员违反党章和其他党内法规,违反国家法律法规,违反党和国家政策,违反社会主义道德,危害党、国家和人民利益的行为,依照规定应当给予纪律处理或者处分的,都必须受到追究。”。其中,党章和其他党内法规、国家法律法规则可视为党的纪律的狭义范畴,狭义上的党的纪律也具体作为是否违反党纪的判断标准(9)《中国共产党纪律处分条例》第4条第3款:“对党组织和党员违犯党纪的行为,……以党章、其他党内法规和国家法律法规为准绳,准确认定违纪性质”。。通过以上分析可见,无论是从广义上还是狭义上理解或界定党的纪律,均表明党内法规是一个从属于党的纪律(党纪)的下位概念。其次,需要指出的是,由于在理论上和实践中党内法规与党的纪律均存在着习惯上的用法,并涉及广义与狭义之分(10)党内法规的广义概念通常是指党内所有用以规范和保障党的行为的法规或规范性文件;狭义概念仅指党内法规制定条例中规定的党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则七种规范形式。,进而导致党的纪律与党内法规不仅存在从属关系,还存在着并列与交叉关系。就并列关系而言,主要指尚未党内法规化的党的纪律,如党内规范性文件中明确的纪律性要求、领导人重要讲话中强调的纪律以及一些未明文列入纪律的党的规矩等。这部分党的纪律同样是党的各级组织和党员必须遵守的行为准则,具有普适性、强制性与规范性特征,是党的制度体系的重要组成部分。随着制度治党、依规治党理论与实践的深入发展,党的纪律中的主体部分不断转化为更具规范性和法属性的党内法规。特别是党的十八大后,随着党内法规制定工作正式制度化,党内法规已经在规范形式上完成了与党的纪律的分离,也使得尚未党内法规化的党的纪律形成了与党内法规并列的独立形态。就交叉关系而言,党的纪律无论以何种形式体现(成文形式或不成文形式),均属于一种约束性的行为规则,是一种义务性规范,而党内法规不仅包含义务性规范,更包含权利性规范(如激励性规范和保护性规范)以及程序性规范等,这部分规范并不属于党的纪律范畴。也就是说,党内法规体系中既包括党的纪律性法规,还包括非纪律性法规。在这个意义上,党的纪律性法规又是从属于党内法规体系的。可见,党的纪律与党内法规互有从属,成为了两个既不完全相同又有相互交集的交叉概念(11)李林:《论“党内法规”的概念》,《法治现代化研究》2017年第6期。。

二、党的纪律建设和党内法规制度建设相向而行

“纪律立党”是我们党在成立初期就明确树立的思想信念。党的第一个纲领和第一部党章均着重强调了党的纪律性,并明确了一系列纪律规范和纪律性要求,成为百年大党始终坚持纪律严明红色基因的精神传承。党的五大首次提出“政治纪律”概念,标志着党在发展成长过程中更加深刻地认识到了政治纪律和政治规矩在党的各项事业发展中的核心地位,随后发展而成的“个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央” 作为党的纪律的核心内容,更是成为党内政治生活的根本准则。新中国成立以来,继续加强新形势下党的纪律建设成为执政党积极探索如何跳出第一个历史周期率的不懈政治追求,其中严守政治纪律、确保党的团结统一,狠抓廉洁纪律、抵御贪污腐化以及不断加强党内监督,成为新型执政党保持政治自觉和政治清醒、加强自身建设的重要保障。改革开放以来,对“文化大革命”惨痛历史教训的深刻反思,更加促使我们党不断加深对党的纪律的认识。十一届三中全会鲜明提出的“健全党规党法,严肃党纪”的要求,是党的纪律建设重新回归到党的政治建设新高度的重要标志。十四大党章首次将“从严治党”正式写入党章总纲,党的十六大报告强调“坚持党要管党、从严治党的方针”,表明严明党纪、从严治党已成为全党的思想共识。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央以坚定的决心和坚强的定力推进全面从严治党,鲜明提出了“将纪律挺在前面”的重要论断。习近平明确指出:“我们这么大一个政党,靠什么来管好自己的队伍?靠什么来战胜风险挑战?除了正确理论和路线方针政策外,必须靠严明规范和纪律。”(12)《习近平新时代中国特色社会主义思想学习论丛》第2辑,北京:中央文献出版社,2020年版,第34页。党的十九大报告进一步将“纪律建设”纳入党的建设总体布局之中。党的二十大报告继续强调全面加强党的纪律建设,将严明纪律规矩作为关系执政党生死存亡的党风问题的关键所在,首次提出的“健全全面从严治党体系”这一重大论断,作为加强新时代党的建设的重大举措,向全党和全社会传递出百年大党在自我革命中不断焕发勃勃生机的坚强决心。

党的纪律建设与党内法规制度建设是一种相向而行的关系。民主革命时期,党在艰难的斗争环境下不断完善自身制度建设,其间所制定的制度规范多以纪律性的党的文件形式出现,一些重要的文件内容上虽具备党内法规性质,但尚不具有很强的法的属性。如著名的《古田会议决议》确立了党领导军队的基本原则,是中国共产党和红军建设的纲领性文献,内容上明显具有了党内法规特征。又如关于党委制的完善以及请示报告制度的建立,均是以党的文件形式形成的规范,性质上均属于党内法规。由于革命战争年代的时代局限和认识局限,无论是党的纪律还是党内法规,很难进行严格意义上的区分,普遍通过党的文件形式颁布施行,这适应于革命战争年代注重效率性和灵活性等方面的要求,但在规范性、稳定性和系统性等方面并不成熟(13)郭文亮、洪汛:《中国共产党党规党纪建设实践与经验梳理》,《人民论坛》2014年第35期。。这一时期党的主要领导人逐渐认识到“党的法规”与“党的纪律”之间的区别。1938年9月,刘少奇同志在政治局会议上代表中共北方局作抗战以来的工作报告,最早提出了“党规”的概念(14)《刘少奇传》(上),北京:中央文献出版社,2011年版,第309页。。这是“党规”概念第一次在中央层面的报告中出现。同年10月,毛泽东同志在扩大的党的六届六中全会报告中首次明确提出了“党内法规”概念(15)《毛泽东选集》第2卷,北京:人民出版社,1991年版,第528页。。虽然毛泽东同志提到的党内法规与现行党内法规概念在规范形式和规范程度上不同,但至少表明,党的领导集体开始有意识地以法治的思维看待党的制度性规范,将党内法规视为更具规范性的党的纪律。其间所制定的一系列党的文件,如《中国共产党中央执行委员会组织法》《中央巡视条例》《关于增强党性的决定》等,都已具备明显的党内法规特征。

新中国成立后,由于中国共产党在国内政治地位的变化,党的纪律与党内法规建设着重于与国家建设相匹配,着力于解决党执政、党与国家、党与政府的关系。改革开放以来,十一届三中全会明确提出了“健全党规党法,严肃党纪”的重要方针,为党的纪律建设和党内法规的恢复发展奠定了良好基础。《关于党内政治生活的若干准则》《关于高级干部生活待遇的若干规定》等以准则、规定和条例命名的党的规章陆续颁布。1990年,《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》的颁布施行,更是成为党内法规建设史上一个重要里程碑,标志着党内法规制定工作正式制度化。1992年,十四大党章正式明确了“党内法规”的概念和地位。2012年,《中国共产党党内法规制定条例》《党内法规和规范性文件备案审查规定》《关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》的出台,标志着党内法规具备了独立于党的纪律的法理基础。

从党的制度规范体系的发展逻辑中可以看出,“党内法规”“党的纪律”与“党规”“党纪”等概念的适用,前期并无实质意义上的区别,两者均从属于党的规矩,从属于党的制度规范表达体系。党内法规与党的纪律都属于党的意志,但在规范表达上又有所区别。例如,党为了保证任务的实现要求各级党组织和党员必须遵守的行为准则,既是纪律也是党内法规的内容,但是关于体制机制、党员权利以及程序性规范等,大都不由党的纪律所规范。党内法规主要包括党章、准则、条例、规定等七种规范形式。党的纪律则更加丰富多样,不仅有成文的,也有不成文的。已由党内法规进行规范的,归属于党内法规;尚未纳入党内法规规范的党的纪律主要体现在党的决议、决定、意见、通知等成文形式的党的规范性文件中。此外,党的领导同志重要讲话中强调的纪律性要求以及党在长期实践中形成的已规范化的优良传统和工作惯例,也成为党的纪律的重要组成部分。

以上表明,党内法规制度建设与党的纪律建设是一种相向而行的关系。首先,对党的纪律建设的认识更加成熟,形成了包括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律等六项纪律在内的党的纪律体系,并强调六项纪律中政治纪律是管总的,将政治纪律摆在了全面从严治党的核心地位;其次,不断“将从严治党实践成果转化为纪律条文,固化成法规制度,有利于更好地把握管党治党规律,实现党内纪律法规建设的与时俱进”(16)白广磊:《坚决把纪律和规矩挺在前面》,《中国纪检监察》2016年第5期。;最后,党内法规与党的纪律同时作为党的各级组织和党员必须遵守的行为准则,两者之间形成了既有交叉亦有并列,既不完全相同又有相互交集的规范概念。

三、党的纪律是党内法规的制定来源、重要补充、解释依据及实施保障

(一)党的纪律是党内法规的制定来源和重要补充

党的纪律是党内法规的重要制定来源。党内法规的制定是指具有党内法规制定权的主体开展的党内法规制定、修改、解释、备案、清理等活动(17)宋功德、张文显:《党内法规学》,北京:高等教育出版社,2020年版,第270页。。《中国共产党党内法规制定条例》中涉及到党组织和党员的监督、奖惩、保障等内容,均涉及党的纪律性规范,由党的纪律转化而来。随着党内法规制度体系的不断完善,一些承载党的纪律的规范性文件、领导人讲话及优良传统和工作习惯转化为更具规范性的党内法规,是一个必然的趋势和要求。

党的纪律同时是党内法规体系的重要补充。党内法规在管党治党中的地位和作用、在依法治国及中国特色社会主义法治体系中的地位和作用,不是孤立存在的,其与党的规矩、党的纪律等其他党内规范,共同构成了管党治党的制度依据。尽管相当一部分党的规矩、党的纪律并未以党内法规形式出现,而是以惯例、习惯、传统、规范性文件等作为载体,但其在党的意志表达、维护党的先进性和纯洁性方面的作用同等重要。诚如习近平总书记所言:“党内规矩有的有明文规定,有的没有,但作为一个党的干部特别是高级干部应该懂的。不懂的话,那就不具备当干部特别是高级干部的觉悟和水平。”(18)《习近平著作选读》第1卷,北京:人民出版社,2023年版,第348页。在党内治理活动中,一些没有通过党内法规或党内规范性文件等形式明文规定的党的规矩,在管党治党过程中同样发挥着实际上的纪律约束力(19)段磊:《党内法规渊源论》,《四川师范大学学报(社会科学版)》2020年第4期。。

现行党的制度规范体系中,党的规矩、党的纪律、党内法规都是党的各级组织和党员必须遵守的行为准则,而在规范形式上,党内法规、党内规范性文件则长期并存于党的文件体系中。特别是党内规范性文件与党内法规在制定主体、发布形式、效力层级、调整事项等方面具有较多重合,工作实践中,党内规范性文件中的某些规定时常会涉及本需要由党内法规调整规范的事项,形成了事实上的“文件造规”现象(20)孟涛:《党内法规体系的形成与完善》,《法学研究》 2021年第6期。。在我国的政治现实中,部分重要的党内规范性文件之地位和作用并不必然低于党内法规,尤其是党的主张类规范性文件,如《中共中央关于……的决定》等重要的党内规范性文件,其地位、作用和意义自不待言,其中即可能包含特定的纪律性要求。这不仅表明党内法规的地位和作用不是孤立存在的,同时也表明党内法规与党的纪律之间存在着相互补充与转化的机制与功能。因此,不断完善党的纪律等其他类型党内规范向党内法规的转化机制,是健全全面从严治党体系的必然要求。

(二)党的纪律是现行党内法规解释的重要依据

党内法规解释外在表现为对党内法规条文含义进行阐述说明,因而也可以被视为广义的党内法规制定活动(21)⑥ 宋功德、张文显:《党内法规学》,北京:高等教育出版社,2020年版,第297、298页。。党内法规解释是党内法规效力的延伸和扩展,目的在于提高党内法规的适应性(22)王建芹、马尚:《重新认识党内法规解释的功能及其限度》,《党内法规理论研究》2019年第2期。。如同法律解释是对某些法律规定的原则含义作出的说明和阐述一样,党内法规中的一些规定更是高度概括的,条文表述通常比较原则和抽象,这就需要通过党内法规解释活动对条文中的模糊含义进行具体的说明和详细的阐释(23)④ 宋功德、张文显:《党内法规学》,北京:高等教育出版社,2020年版,第297、298页。。特别是,党内法规相对于法律条文的语言特征中,包含着大量的政治性、道德性表述以及修饰性词语,“党规的一个鲜明特色就是其政治性,突出强调的是政治正确而非涵义准确”(24)宋功德:《党规之治》,北京:法律出版社,2015年版,第 260页。。这就要求在党内法规的具体实施以及工作实践中,必须要通过法规解释来强化党内法规的适用性,增强党内法规的可操作性和可执行性(25)王建芹、马尚:《党内法规解释功能的若干基础性问题研究》,《学习与实践》2019年第11期。。其中,涉及到党规条文比较原则抽象或在党内法规中未作出明文规定的情况,党的纪律作为长期存在且广泛遵守的“习惯法”,就成为党内法规解释的重要依据之一。以《中国共产党重大事项请示报告条例》为例,其明确规定了请示报告的内容,但其中涉及党组织“其他应当请示的重大事项”“其他应当报告的重大事项”“其他应当报备的重大事项”和党员、领导干部“其他应当向党组织报告的事项”“其他应当向党组织请示的事项”“其他应当向党组织报告的事项”等兜底性条款时,在具体的工作实践中通常需要根据党的纪律要求进行解释衡量。

(三)党的纪律是党内法规的实施保障

党的纪律整体上作为党内法规实施的保障,发挥着刚性约束、监督实施、问责与制裁的效能。党内法规这一核心概念的提出,着重于强化党的制度规范中的“法”属性特征,但其与国家法依靠国家强制力保障实施不同的是,党内法规的实施保障依靠于党的纪律。纪律严明是党的光荣传统和独特优势,在坚持制度治党、依规治党的过程中,只有将完善的党内法规制度体系与严明的党的纪律有机结合,管党治党、全面从严治党才能真正落地。需要指出的是,党内法规的实施虽然依靠党的纪律予以保障,但这种保障更多体现为一种终极意义上的保障。也就是说,党的纪律既不是保证党内法规实施的唯一力量,也并不表明党内法规的每一个实施过程,每一部党内法规的实施都要借助党的纪律。在这个意义上,党内法规实施过程中党的纪律常常是备而不用,也即“无所在,无所不在”。实践中,党内法规的实施应当首先建立在党组织和党员的自觉性上面,更主要依靠于党组织和党员对党内法规的自觉遵守,而不是只靠命令和强制(26)宋功德、张文显:《党内法规学》,北京:高等教育出版社,2020年版,第330页。。

四、党的纪律向党内法规转化的机制及原则

(一)党的纪律向党内法规的转化机制

党的纪律转化为党内法规,主要包括党内法规制定主体的制定、认可活动或作为党内法规解释的依据。其一,党内规范性文件转化为党内法规。党内规范性文件是一个比较宽泛的概念,与党内法规相比,除了在名称和表述方式上相互区别以外(27)党内法规具有明确的效力位阶,包括党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则等七类,党内规范性文件则一般使用决议、决定、意见、通知等名称。党内法规一般采用条款式表述,党内规范性文件则一般采用段落式表述。,同样在一定时期内反复适用并具有普遍约束力,具备权威性与规范性。但党内规范性文件在性质上依然属于党的文件体系,其法属性及其规范程度低于党内法规。随着党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分,其制定愈加借鉴于国家法的规范原理,故而成为党的制度体系中最具法属性的概念。随着依规治党的法治化要求愈益提高,部分党内规范性文件向更具规范性的党内法规转化是必然要求。其二,党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例作为党的规矩的重要内容,其中一些未明文列入纪律的规矩作为不成文的党的纪律,是党的组织和党员自我约束的纪律,而其中一部分党的纪律则会随着党内法规体系建设逐步规范化,成为党内法规的组成部分。如《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”》及其《实施细则》中的许多具体规定,即属于党的纪律的党内法规化。其三,通过党内法规解释转化为党内法规。党内法规因其抽象性和概括性,很难就现实中党内生活的方方面面进行穷尽式列举,因此在面对某些复杂情况时,必须由党内法规解释来承担其适用功能。党的纪律作为党内法规的重要解释依据之一,事实上发挥了党内法规的制定功能。

需要指出的是,党的规矩、党的纪律、党内法规三个概念体系同时作为党的各级组织和党员必须遵守的行为准则,各有其制度定位。守纪律是底线,讲规矩靠自觉。依靠纪律和不成文的规矩来管党治党,是对中国社会治理历史经验的深刻汲取和对党的建设规律的科学总结,体现了依规治党与以德治党的结合(28)王希鹏、李雪勤:《新时代党的纪律建设》,北京:党建读物出版社,2021年版,第37—38页。,同时也表明,一部分党的规矩、党的纪律作为党的制度体系重要组成部分,是党内法规体系的重要补充。这部分党的规矩、党的纪律在一定时期并不需要以党内法规的形式予以规范,而是继续发挥其针对性、适时性、灵活性等制度功能。

(二)党的纪律转化为党内法规的原则

首先,符合长效性、全局性及法治化要求。长效性反映党的纪律具备长期实践基础,已在党建实践中形成共识,具备理论和实践上的先进性;全局性着眼于管党治党及治国理政的宏观全局,并且其适用范围具有普适性;法治化主要指党的纪律符合党内规范的公共性和公正性标准。

其次,满足实体标准和程序正当原则。即由党的中央组织,中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委按照党内法规制定程序加以制定和认可,并根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》进行审查备案,同时以此对低于其效力位阶的党内法规或规范性文件中相冲突、相矛盾的内容进行修正,以维护党内法规制度的权威性和统一性。

最后,党的纪律通过解释转化为党内法规时,一方面必须符合《中国共产党党内法规制定条例》等的相关规定,由有权主体按照规定程序进行解释;另一方面作为化解党内法规稳定性和实践变动性之间矛盾的重要方式,党内法规解释多涉及党的纪律规定与现行党内法规规定之间的衔接与协调。例如,对一些重要的典型性违纪案例如何具体应用现行党内法规的解释;中央提出新的重要精神在现行党内法规中没有直接规定的,需要由相关部门作出的纪律性解释;不同党内法规之间的纪律要求可能相互冲突,为使彼此更好衔接而作出的解释等。其中主要涉及纪律处分方面的相关规定,只能由拥有党内法规制定权的机关在其权限范围内进行解释。

上述三个原则中,第一个原则是党的纪律向党内法规转化的实质标准;第二个原则提供党的纪律转化为党内法规的正当程序;第三个原则有针对性地解决现行党内法规规范不足的制度性问题,确保党的纪律更加有效地嵌入党内法规制度规范体系之中。

五、深刻把握新时代党的纪律建设新要求

(一)更加突出纪律建设的政治性

政治纪律是党的纪律政治性的集中体现,坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”是党的政治纪律的核心内容。突出新时代党的纪律建设的政治性,关键在于严明政治纪律和政治规矩,严肃党内政治生活,以提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力作为政治纪律建设的着力点。习近平总书记在主持十九届中央政治局第六次集体学习时指出,在全面从严治党实践中,我们深刻认识到,党内存在的很多问题都同政治问题相关联,都是因为党的政治建设没有抓紧、没有抓实(29)习近平:《增强推进党的政治建设的自觉性和坚定性》,《求是》2019年第14期。。党的十八大以来,习近平总书记更是反复强调政治纪律的重要性和关键性,指出政治纪律是维护党中央集中统一领导、维护党的团结统一的根本保证。因此,新时代加强党的政治纪律建设,必须紧紧围绕政治“三力”,立足于保证党的路线方针政策的贯彻执行,始终将政治纪律建设放在执政党建设的突出位置,把“两个维护”作为最根本的政治纪律和政治规矩,做到知责于心、担责于身、履责于行。

(二)更加突出纪律建设的时代性

与时俱进是我们党作为马克思主义政党的理论品格。党的纪律建设与时俱进,就是要始终紧紧围绕党的历史使命和中心任务加强党的纪律建设,着力增强制度的科学性、合理性、权威性,在全面从严治党严的主基调下,无论是党的各项纪律规定还是监督执纪过程中的执纪问责办法及其配套机制建设,都要随着党情、国情和世情新的变化不断进行完善,把全面从严治党、从严管理党员队伍体现到党的纪律上,使之成为全体党员的行为红线。新时代党的纪律建设必须紧紧围绕“全面”和“从严”这一管党治党政治责任的内涵和要求,党的建设各领域各方面各环节均要以真管真严、敢管敢严、长管长严的态度和立场担职履责,责任的覆盖面更广,履责尽责的标准更高。党的纪律建设要紧紧围绕全面从严治党这一时代主题,从为中国式现代化保驾护航这一角度落实全面从严治党的主体责任。

(三)更加突出纪律约束的针对性

全面从严治党,重点是加强对权力的制约和监督,尤其是抓住领导干部这个“关键少数”,以突出纪律约束的针对性。第一,党的十八大以来,党内已形成并完善了一系列有针对性的制度,特别是强化了本级党组织和党员领导干部正风反腐的政治责任。但相对而言,这种政治责任更加侧重于共性的原则性规定,而对于不同层级、不同领域党组织和党员领导干部尚未形成更加细致的制度性规范,有必要通过继续完善党组织权责清单等方式进一步压实责任。第二,在组织责任中,要进一步保障民主集中制这一党的根本组织原则落实到位,对违反干部选拔任用规定的行为作出细化规定,为实现选人用人风清气正提供有力保障(30)中央纪委国家监委法规室:《准确把握党的纪律建设的政治性时代性针对性》,《求是》2018年第20期。。第三,持续整治群众身边的腐败和不正之风,通过突出问题导向,解决群众最关心最直接最现实的利益问题,特别是民生领域各种形式的“微腐败”以及不作为、假作为、乱作为等新型腐败。第四,在工作纪律中,重点惩治官僚主义和形式主义。第五,及时把管党治党、全面从严治党实践中的最新经验总结升华提炼出来,转化为纪律性规定,进一步完善党纪规范。

(四)更加突出纪律执行的严肃性

纪律的权威性建立在纪律执行的严肃性基础之上。突出纪律执行的严肃性,重点在于坚持党的纪律面前人人平等,特别强调居于领导地位的党员领导干部更要带头遵守党的纪律。同时,任何一名党员都要对党的纪律心存敬畏,始终保持高度的纪律观念和纪律意识,树立纪律自觉。党的十八大以来, 我们党的纪律执行既突出了“执纪必严、违纪必究”的零容忍态度,也坚持了“惩前毖后、治病救人”的一贯方针,通过严格落实“抓早抓小、防微杜渐”的工作方法,在运用好监督执纪“四种形态”的基础上,党的纪律执行严肃性明显提高。新时代全面从严治党持续深入推进,党的纪律执行必须继续坚持严字当头、一严到底,锲而不舍落实中央“八项规定”精神,不断把作风建设引向深入。

(五)更加突出纪律监督的日常性

二十大党章修正案在“党的纪律”一章中增加了“责令检查、诫勉”两种处理方式,进一步丰富了监督执纪“四种形态”的执纪选择,体现了党中央从严管党治党、强化日常管理监督的要求。全面从严治党,要把管和治更多体现在日常,让党内政治生活严肃起来。在党内政治生活和组织生活中,只有让“红红脸、出出汗”成为常态,防止小过错演变成大问题,才能真正防微杜渐,筑牢反腐倡廉第一道关口。

党的纪律以“惩前毖后、治病救人”为方针,丰富“四种形态”特别是“第一种形态”的执纪选择,就是要让党员干部更加真切地感受到严管就是厚爱、治病为了救人。习近平总书记指出:“这些年查处的典型腐败案例,都有一个量变到质变、小节到大错的过程。如果在刚发现问题时组织就及时拉一把,一些干部也不至于在错误的道路上越滑越远。”(31)《习近平总书记关于加强对权力运行的制约和监督重要论述摘录(2013年1月—2018年7月)》,《中国纪检监察》 2018年第18期。因此,充分利用“第一种形态”,强化日常管理监督,按照规定进行批评教育、责令检查或者予以诫勉等,有助于帮助违纪的党员干部纠错改过,也是各级党组织和领导干部切实履行全面从严治党主体责任,主动、严肃、具体地履行日常监督管理职责的重要方面。