我国推进制度型开放的现实背景、重点领域与策略选择

刘晓宁,宣亚丽

(山东社会科学院国际经济与政治研究所,山东 济南 250002;山东省财政厅财政研究和教育中心,山东 济南 250002)

我国自加入WTO之后就开始了制度型开放的相关探索与实践,但主要局限于个别细分领域,与系统地推进制度型开放有明显差距,且并没有在国家层面提出这一概念。直到2018年底的中央经济工作会议上,“制度型开放”的表述才正式出现,会议指出要“推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”。之后,党的十九届四中全会、十九届五中全会和党的二十大报告中均明确提出,要稳步推进规则、规制、管理、标准等制度型开放。此外,在2020年浦东开发开放30周年庆祝大会、2022年第五届中国国际进口博览会、2022年博鳌亚洲论坛、2022年世界经济论坛等重要会议上,习近平总书记也多次强调中国推动制度型开放的目标和决心。可以看出,制度型开放已经成为中国推动新一轮高水平对外开放的核心内容。对制度型开放的内涵特征、现实背景、重点领域、推进策略等问题展开深入探讨和系统研究,对于全面理解我国推进制度型开放的内在逻辑、明确推进制度型开放的着力方向,具有重要的理论价值和现实意义。

一、制度型开放的内涵与特征

(一)制度型开放的概念与内涵

学界尚未对制度型开放的概念形成统一公认的定义,且2018年之后提出的制度型开放概念与2018年之前存在显著区别。2018年之前,学术研究中出现的制度型开放概念更多代表国内不同区域之间开放政策的协调,目的是将对外开放政策以制度的形式在全国范围内统一起来(1)常娱、钱学锋:《制度型开放的内涵、现状与路径》,《世界经济研究》2022年第5期。。2018年之后,制度型开放正式被确立为我国推动更高水平对外开放的主要方向。本文认为,制度型开放是通过推动规则、规制、管理、标准等制度的国内外衔接,实现更高水平、更深层次、更广领域的开放,进而深化国际经贸合作。既然是制度的国内外衔接,那么就应该既有制度输入,也有制度输出。一方面,对于国内还存在缺失的相关制度,或者标准水平较低的相关制度,主动进行完善和对接国际标准,即制度“输入”;另一方面,对于我国优势领域的相关制度规则,或者国际上暂未形成共识的新兴领域规则,积极开展国际协调和规则设计,即制度“输出”。国际制度的“引进来”和国内制度的“走出去”,共同构成了制度型开放的双向开放。因此,也有学者将制度型开放形象地描述为“规则制度的进出口”(2)李忠远、孙兴杰:《全球化分裂背景下制度型开放的内在逻辑与中国策略选择》,《国际经贸探索》2023年第3期。。

(二)制度型开放的主要特征

随着全球经济治理体系和经贸规则的不断发展演变,制度型开放的内涵和外延也将不断产生调整变化。与商品和要素流动型开放相比,制度型开放在涵盖领域、主要理念和规则范围上均表现出明显的差异化特征。

1.涵盖内容领域更广。与商品和要素流动型开放相比,制度型开放涉及到更多新内容和新议题,是范围更广、领域更宽的开放。结合国家对制度型开放的阐述,其至少包含四个方面的开放内容:一是规则开放,即以对接国际经贸规则为核心的开放,此种开放决定了中国在世界规则体系中的位置和话语权;二是规制开放,即以加入相关国际组织和经贸协定为核心的开放,此种开放能够有效提升中国参与国际分工的效率和收益;三是管理开放,即以强化监管体系的公平性、打造良好营商环境为核心的开放,此种开放有利于我国更好地吸引资金、技术、人才等发展要素;四是标准开放,即加快对接国际标准,同时努力推动中国标准“走出去”,此种开放有利于提升中国在全球产业链、创新链中的地位。

2.更强调“公平”理念。第二次世界大战以后,以美国为主导建立的三大国际组织——世界银行(WB)、国际货币基金组织(IMF)、关贸总协定(GATT)有效推动了全球经济治理的协调发展,为经济全球化的兴起打下了制度基础(3)裴长洪、彭磊:《中国开放型经济治理体系的建立与完善》,《改革》2021年第4期。。其中,GATT及其继任者世界贸易组织(WTO)框架下各国关税和非关税壁垒的持续削减,有力推动了全球自由贸易的大发展,自由贸易理论和自由贸易理念也成为这一时期全球公认的国际经济合作准则。随着中国逐渐发展成为全球第一大贸易国,并通过参与国际分工实现了令人瞩目的经济增速,而与此同时以美国为首的发达经济体增长疲软、国内问题频出,发达国家开始将其归咎于经济全球化和自由贸易,并由此提出所谓“公平贸易”理念,追求在国际经济合作中获取对等收益。而制度型开放中的许多规则条款正是这种“公平”理念的体现,例如以准入前国民待遇和负面清单为代表的投资管理规则、以“竞争中立”为代表的市场竞争规则等。

3.向“边境后”规则延伸。商品和要素流动型开放更多代表的是一种“边境”开放,即通过削减关税和非关税壁垒实现商品和要素的跨国界自由流动,关税和非关税壁垒也大多属于“边境”规则。而制度型开放更多代表的是一种“边境后”开放,需要一国国内制度体系与国际规则衔接适配,包括产业制度、投资体制、监管体制、劳工制度、环境制度等等,这些制度即“边境后”规则。经贸规则由边境规则向边境后规则延伸拓展,成为当前国际经贸规则体系重构的主要方向。这种转变的一个重要原因在于,在当前高度融合化、碎片化的国际分工体系下,一国国内的产业政策、补贴政策、劳工政策等会通过国际贸易和跨国投资等国际活动间接影响其他国家的微观主体,进而对其他国家的经济发展产生影响(4)魏浩、卢紫薇、刘缘:《中国制度型开放的历程、特点与战略选择》,《国际贸易》2022年第7期。。

二、我国推进制度型开放的国际国内背景

推进高水平制度型开放,是在百年未有之大变局下我国深化对外开放的主动战略选择,是我国在国际经贸规则体系重构和全球经济治理体系变革背景下塑造国际竞争新优势的必然选择,也是我国推进中国式现代化、构建新发展格局、深化国内改革的重要动力。

(一)国际背景

1.制度型开放是国际经贸规则发展的必然方向。2008年全球金融危机之后,经济全球化进程出现明显拐点,全球经济格局进入重大调整期。一方面,传统商品和要素流动型开放的效应发挥得较为充分。在以WTO为核心的世界多边贸易体制的推动下,全球范围内的关税和非关税壁垒不断削减,为商品和要素的跨国界流动营造了良好环境。1947年GATT签订时全球平均关税率超过40%,到1995年WTO成立时发达国家和发展中国家的平均关税率分别降至4%和12%。但是进入21世纪以后,WTO多哈回合谈判长期未果,全球多边贸易体制逐渐陷入停滞。与此同时,各类区域经贸协定开始大量出现,继续推动协定内成员国关税和非关税壁垒的削减。截至2022年末,全球正在生效的区域贸易协定(RTA)数量达到355个(5)数据来源:WTO区域贸易协定数据库,http://rtais.wto.org/UI/PublicMaintainRTAHome.aspx。。特别是近些年签署生效的一些大型经贸协定,关税削减承诺达到非常高的水平,例如《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)承诺最终实现零关税的平均比重达到99%,基本达到极限水平。与此同时,国际贸易投资的发展演进要求更高水平的制度型开放。随着新一轮科技革命的兴起和国际分工的深化,跨境电商、数字贸易等贸易新业态新模式迅猛发展,在国际经贸合作中的重要性日益提升。这些新业态新模式尚处于发展初期,还没有在全球范围内形成统一的规则体系,需要各国进行磋商和协调,这就对国家间的规则对接提出了要求。以数字贸易规则为例,目前美国、中国、欧盟等数字贸易大国均提出了各自的规则主张,在数据跨境流动、本地存储限制等方面存在较大分歧,而这些分歧主要源于各国国内的法律制度体系,因此需要通过制度型开放框架下的规则对接来进行协调。

2.制度型开放是提升全球治理话语权的必然要求。当前,全球经济治理面临赤字,经济治理体系正发生历史性变革。美国作为传统经济治理体系的主导国,逐渐抛弃全球共同利益观,提供全球治理公共产品的能力和意愿显著下降。WB、IMF、WTO三大国际经济组织的治理功能逐渐弱化,特别是WTO的上诉机构在美国阻挠下长期停摆,导致全球经济治理面临制度失灵。另一方面,伴随着新兴经济体和发展中国家的经济崛起,它们在全球治理中的作用和地位显著提升,并且积极参与推动全球治理体系重构。IMF数据显示,2008年全球金融危机以来,发展中国家对世界经济增长的贡献率始终保持在70%以上;“金砖五国”GDP占全球比重从2007年的13.8%上升到2022年的25.6%,而同期七国集团(G7)GDP占比从54.8%下降到43.1%(6)数据来源:IMF数据库,https://www.imf.org/en/Publications/WEO/weo-database/2023/April。,全球经济版图和经济治理均呈现“东升西降”态势。近些年来,中国在全球经济治理中发挥的作用愈加重要。中国提出“一带一路”倡议,建立和完善金砖机制,发起成立亚投行、金砖国家新开发银行等新型多边金融机构;充分利用二十国集团(G20)、亚太经合组织(APEC)会议等重要多边平台,积极协调各方分歧,为全球治理体系转型贡献了中国方案,已从国际经贸规则的被动接受者转变为积极参与者和建设者。通过推进制度型开放大幅提升我国制度输出能力,对于推动和引领全球经济治理变革和新型经济全球化意义重大。新型经济全球化旨在克服旧经济全球化存在的弊端,以更加兼顾代表性和效率为核心特征。一国的制度型开放水平越高,就越有能力营造吸引集聚创新要素的制度环境。因此,顺应国际经贸规则发展趋势,继续推动以制度型开放为核心的高水平对外开放,主动制定和对接相关规则、标准,开展规则体系的国际协调,助力解决现行国际经贸规则中存在的弊端,有利于提升我国在全球经济治理体系中的地位和话语权,在全球治理变革中展现大国担当。

3.制度型开放是塑造国际竞争新优势的必然选择。随着我国要素成本的持续提高,参与国际分工和国际竞争的传统优势渐趋弱化,新的竞争优势亟待培育形成。从商品和要素流动型开放向制度型开放升级,也是从要素红利转向制度红利的过程。首先,推进制度型开放有利于吸引全球高端生产要素实现价值链攀升。企业从事国际化经营的成本可以分为生产成本和交易成本。其中,生产要素的价格水平影响生产成本的高低,而制度环境的优越水平决定着交易成本的高低。在全球价值链分工中,主要使用低端生产要素和从事价值链低端环节的企业对生产成本更加敏感,而主要使用高端生产要素和从事价值链高端环节的企业对交易成本更加敏感。良好的制度环境能够为有效吸引人才、技术等高端生产要素提供保障。我国已经经历了改革开放前期以要素成本优势参与国际分工的阶段,需要继续通过推进高水平制度型开放形成制度环境优势,进而吸引全球高端生产要素集聚实现价值链攀升。其次,推进制度型开放有利于突破美国“规锁”和“去中国化”战略。近些年来,美国对中国的定位由“战略伙伴”转变为“战略竞争者和对手”,对华政策由“接触”调整为“规锁”,即通过运用综合手段锁定我国发展路径和发展空间(7)张宇燕、冯维江:《从“接触”到“规锁”:美国对华战略意图及中美博弈的四种前景》,《清华金融评论》2018年第7期。。这种“规锁”战略表现在国际经贸领域,就是通过重塑国际经贸规则来约束中国,否定中国市场经济地位、呼吁取消中国在WTO的发展中国家身份、提出《印太经济框架》(IPEF)等都是这一战略的具体手段。美国试图通过“规锁”战略提升中国参与国际分工合作的制度性交易成本,推动全球生产要素与中国“脱钩”。在此背景下,中国只有按照国际高标准规则体系的要求加快推进制度改革和制度型开放,才能有效对冲美国“规锁”战略的负面冲击,为国际竞争新优势的形成争取时间和空间。

(二)国内背景

1.制度型开放是推进中国式现代化的重要路径。中国式现代化具有显著的中国特色,而以制度型开放融入全球经济,是推进中国式现代化的重要路径。首先,制度型开放有助于推动实现“走和平发展道路的现代化”。党的二十大报告提出中国式现代化的五大特征,其中之一是“走和平发展道路的现代化”,这反映了中国与世界各国合作共赢、共建共享的良好愿景。在中国的现代化进程中,通过推进制度型开放实现与世界各国的规则协调,维护全球经济体系健康运转,能够为世界和平发展提供持续动力,也为中国实现现代化营造良好外部环境。其次,制度型开放是中国式现代化中“制度现代化”的基本要求。中国式现代化的内涵至少包括三个方面:物质现代化、人的现代化、制度现代化。制度是介于物质现代化与人的现代化中间非常重要的变量,对于推动物质现代化和人的现代化以及二者协调发展均具有重要作用。因此,制度改革不仅是中国式现代化的内在要素,而且为推进中国式现代化提供强大动力。走好中国式现代化道路,必须通过推动制度改革实现制度现代化,对应到对外开放领域就是要推进制度型开放,塑造我国参与国际竞争的制度优势。

2.制度型开放是构建新发展格局的重要手段。我国当前正加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,而制度型开放所具备的改革属性和开放属性,使其必然成为推动构建新发展格局的重要手段。首先,推进制度型开放是更好融入国际大循环的必然要求。新发展格局中的双循环互促,要求我国推动更高水平的对外开放,以更好发挥超大规模市场对全球要素的吸引力,增强全球资源配置能力,这必然要求稳步推进制度型开放。其次,推进制度型开放有助于建设统一大市场,畅通国内大循环。建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求,其最终目标是实现商品、要素在全国范围内畅通流动,即国内大循环的畅通。由于中国的对外开放整体先于对内开放,导致国内不同区域间商品和要素流通仍然存在障碍。推进制度型开放,要求国内制度规则与高标准国际规则的对接,客观上能够推动国内市场制度规则的改革升级,有利于加快建设全国统一大市场。最后,推进制度型开放有助于联通国内国际双循环。国内外市场的高效联通,有利于我国更好利用国内国际两个市场、两种资源,提升经济效率,实现良性循环。国内外市场的联通以国际规则为基础,国际规则对接的深度和广度决定着市场联通的深度和广度,而这正是我国推进制度型开放的核心任务。

3.制度型开放是倒逼国内体制改革的重要方式。以开放促改革是我国经济建设的重要经验。对外开放带动了过去40多年中国经济的快速发展,同时也推动了国内经济体制改革的开展和深化。制度型开放要求改革创新国内体制机制以实现与国际规则的协调对接,因此从某种程度上说,制度型开放既是开放也是改革,体现了改革与开放的高度统一(8)崔卫杰:《以制度型开放推动全方位对外开放》,《中国经济时报》2019年2月27日。。推进制度型开放至少可以从三个方面倒逼国内体制改革:一是制度型开放有助于推动市场经济体制改革。中国通过改革开放成功确立了社会主义市场经济体制,而当前市场经济体制改革已进入深水区和攻坚期。推进制度型开放,有利于完善产权、市场准入、公平竞争等制度,筑牢市场经济有效运行的体制基础;有利于促进要素资源高效配置,进一步激发市场活力;有利于倒逼国有企业和自然垄断行业改革,等等。二是制度型开放有助于推动开放型经济体制改革。制度型开放是更高水平的对外开放,对外贸管理体制、外商投资管理体制、对外投资管理体制等都提出了更高要求,这些体制机制的改革创新将推动开放型经济体制的整体变革。三是制度型开放有助于推动国家治理体系改革。推进制度型开放有利于创新政府管理和服务方式,完善宏观经济治理体制,提高宏观经济治理能力,助力实现国家治理体系和治理能力现代化。

三、我国推进制度型开放的重点领域

制度型开放的重点是对接高标准国际经贸规则。基于前文提出的制度型开放的概念特征,结合当前全球经贸规则体系重构的重点内容,我国推进制度型开放主要有六大重点领域。

(一)服务业开放领域

根据联合国贸发会议(UNCTAD)统计,2022年全球BOP口径的服务贸易额(9)BOP口径即国际收支服务贸易统计,与之相对应的是外国附属机构服务贸易统计(FATS),二者共同构成了广义的服务贸易全口径统计。达到约7万亿美元,2011—2022年全球服务贸易年均增速接近5%,远超同期货物贸易增速,服务贸易占全部贸易的比重由20%提高至28%(10)数据来源:UNCTAD数据库,https://unctad.org/statistics,下同。;若是再将FATS口径的服务贸易额计算在内,则2022年服务贸易占比已超过40%。与此同时,服务贸易以及服务业开放规则也加速变革。由于WTO多哈回合谈判迟迟无法就服务业市场开放达成共识,与WTO同时生效的《服务贸易总协定》(GATS)已难以适应服务贸易发展的需要,美国、澳大利亚等国家于2011年发起了《服务贸易协定》(TISA)的谈判,但谈判于2016年基本结束后至今未能正式生效。与此同时,区域性服务贸易协定不断涌现。根据WTO统计,截至2022年末,全球正在生效的355个RTA中,服务贸易内容占了近一半。总体来看,服务业开放承诺的方式逐渐由正面清单向混合清单和负面清单转变,开放承诺的领域逐步扩大到咨询、设计、娱乐、金融、医疗等高端服务行业;同时,新的服务业开放协定普遍包含棘轮条款,以保证服务业开放水平不会倒退。

中国服务贸易同样发展迅猛,2011—2022年中国服务贸易额年均增速达到6.4%,高于全球增速和我国货物贸易增速,贸易额连续八年位列全球第二。规模快速扩大的同时,中国服务业开放水平也不断提高。从开放领域看,区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)中我国在WTO承诺基础上增加开放了22个行业,并提高了金融、法律等37个行业的开放水平。从承诺方式看,我国在已签署生效的经贸协定中服务业开放全部采用正面清单方式,但承诺在RCEP生效6年内完成正面清单向负面清单的转化;同时,鉴于中澳和中韩 FTA中韩国和澳大利亚均对服务业开放采用负面清单方式,我国也将在中韩和中澳FTA升级版谈判中转换为负面清单。综合来看,目前我国除在建筑设计、工程咨询行业开放水平略高外,其他服务行业开放与国际高标准仍有明显差距。因此,下一步我国应综合考虑各个服务行业的发展水平、国际竞争力、开放风险等因素,以目前开放水平较低的行业为重点,稳步推动其分层次有序开放。可及时总结海南自由贸易港跨境服务贸易负面清单的实施经验,并在此基础上出台全国版负面清单,有效清除负面清单以外的隐性准入壁垒,全面提升服务业开放水平。

(二)数字贸易领域

数字经济和数字贸易的蓬勃发展催生了数字领域国际规则体系的形成。根据中国信息通信研究院发布的《全球数字经济白皮书(2023年)》,2022年美、中、德、日、韩5国数字经济规模达到31万亿美元,占GDP比重达到58%,比2016年提高11个百分点。根据UNCTAD的统计,2021年全球数字化交付服务贸易额达到3.8万亿美元,占全部服务贸易的比重达到62.8%,比2015年提高12个百分点。早期的数字贸易规则主要体现在跨境电子商务领域,随着数字贸易新业态的出现,数字贸易规则开始向数字贸易便利化、数字产品关税、跨境数据传输、数字安全等领域扩展(11)林创伟、白洁、何传添:《高标准国际经贸规则解读、形成的挑战与中国应对》,《国际经贸探索》2022年第11期。。根据DEATA数据库数据(12)数据来源:DEATA数据库,https://www.designoftradeagreements.org,下同。,截至2021年末全球包含电子商务条款的RTA达到98个,包含数据跨境流动条款的RTA达到73个。目前,以美国为代表的一部分国家主张数据自由,极力推动数据跨境自由流动并取消数据本地化限制,其在美墨加协定(USMCA)中更是将数字贸易条款独立成章;以欧盟为代表的一部分国家更加重视数据安全,强调对跨境数据进行有效监管。2021年生效的《数字经济伙伴关系协定》(DEPA)作为全球第一个关于数字贸易的专门协定,为全球数字贸易治理提供了另一种范式。

中国数字经济和数字贸易的发展同样令人瞩目,2022年中国数字经济规模达到7.5万亿美元,数字化交付服务贸易规模达到3720亿美元。与此同时,我国也开始探索数字贸易领域的规则构建和国际协调。在我国已签署生效的经贸协定中,数字贸易相关条款主要体现在跨境电商便利化、线上消费者保护等电子商务相关内容,还未涉及关于数据跨境流动的内容,而这正是目前我国国内法律体系与USMCA、CPTPP中相关数字贸易条款规则的主要分歧。国内《网络安全法》《数据安全法》等法律均对数据跨境流动进行了严格限制,要求相关企业将数据储存在境内,并且规定政府有权对重要软件产品的源代码进行安全审查,这些都对数字贸易规则的国际协调提出了很大挑战。对此,我国可以稳步推动建设数据分级分类制度,区分涉及国家安全的敏感数据和一般商业性数据;同时,可以尝试委托独立于政府和企业的第三方机构进行源代码安全审查,降低企业对于商业机密泄漏的担忧。

(三)竞争政策领域

随着国际经贸规则逐渐由“边境上”延伸到“边境后”,对一国国内竞争政策的约束成为越来越多经贸协定包含的重要内容。国际经贸协定中竞争政策相关条款的原则是限制垄断、补贴等不公平政策对不同市场主体的歧视,保障弱势主体尤其是非国有企业的公平竞争环境,这些条款主要分布在经贸协定中的竞争政策章节、补贴章节、国有企业和指定垄断企业章节等。根据DEATA数据库数据,截至2021年末全球包含竞争章节的RTA达到210个,包含限制扭曲竞争条款、限制垄断条款和国有企业条款的RTA分别达到545个、372个和279个。对于国有企业和指定垄断企业,CPTPP、USMCA、EJEPA等高水平经贸协定中均规定了明确的扶持限制,特别是明确禁止非商业性援助。而且,高水平经贸协定中对国有企业的界定也更加扩大化,CPTPP通过股权、投票权和任命权三种形式判定国有企业,USMCA和EJEPA在此基础上又增加了决策权的判定方式(13)宋泓:《CPTPP国有企业和指定垄断条款及其影响分析》,《国际贸易》2022年第1期。。但需要指出的是,CPTPP和USMCA对国有企业的界定仅限于中央政府拥有或控制的企业,而EJEPA包含所有层级的国有企业。

完善公平竞争制度是我国市场经济体制改革的基本方向,在这一方向指引下,我国不断清理废除妨碍公平竞争的存量政策,制定并修订了《反垄断法》。我国在加入WTO时就取消了政府对国有企业的亏损补贴,之后又逐步取消了出口补贴和进口替代补贴。但是,由于我国的国有企业与资本主义国家的国有企业在界定和功能上存在明显差异,因此国内现行规则与高水平经贸协定中国有企业相关规则还存在不小差距。这种差距表现在部分国有企业仍然能够得到政府非商业性援助,一些行业垄断性国有企业的市场支配地位无法得到有效约束,国有企业的信息披露义务履行不够到位等方面。对此,我国应加快推进国有企业的商业类和公益类改革,明确国有企业垄断判定、非商业性援助判定的规则(14)刘向东:《对接CPTPP完善中国竞争规则基础制度的建议》,《全球化》2022年第4期。,修订完善公平竞争审查实施细则,逐步建立起与国际接轨的竞争政策框架。

(四)知识产权领域

随着世界各国对创新要素的争夺日益激烈,知识产权作为国家发展战略性资源的重要性愈加凸显。全球范围内知识产权的交易持续增长。根据UNCTAD数据,2022年全球知识产权使用费出口额达到4469.1亿美元,是2005年的2.58倍。与此同时,各国对知识产权保护的要求也越来越高。长期以来,国际知识产权保护规则主要由联合国知识产权组织(WIPO)和WTO框架下的《与贸易有关的知识产权协议》(TRIPs)主导,但由于这两大组织改革受挫,近年来的各类RTA成为知识产权国际规则构建的主要载体。根据DEATA数据库数据,截至2021年末全球包含实质性知识产权条款的RTA达到345个,其中包含实质性保护具体规定的有164个,包含执法措施具体规定的有157个。近几年达成的高水平经贸协定中,对知识产权保护的范围明显扩大,且执法措施更加具体和严格。例如,CPTPP鼓励将气味等视觉上不可感知的客体注册为商标,对驰名商标的保护从同类保护扩大到跨类保护,加强不同法律环境下的地理标志保护,将侵犯商业秘密的行为纳入刑事范围等;USMCA的保护水平更高,将著作权保护期延长到75年,将工业品外观设计保护期延长到15年等。

近年来中国知识产权贸易增长较快,根据UNCTAD数据,2022年中国知识产权使用费出口额135.4亿美元,进口额442.3亿美元。在此背景下,知识产权保护成为我国近些年制度完善的重要着力点,特别是在签署RCEP之前,我国对《专利法》《商标法》《著作权法》等知识产权相关法律进行了大规模修订,使我国的知识产权保护水平得到显著提升。当然,与CPTPP、USMCA等高水平协定中的条款相比,我国知识产权保护在客体范围、保护期限、执法标准等方面仍然存在差距。例如,我国对著作权的保护期限仍然沿用了TRIPs的50年,对未注册驰名商标无法实现跨类保护,对农用化学品未披露试验数据无法实现有效保护等,且在执法措施与惩罚力度上存在差距(15)张惠彬、王怀宾:《高标准自由贸易协定知识产权新规则与中国因应》,《国际关系研究》2022年第2期。。对此,我国应有针对性地完善相关法规体系,从立法、行政、司法等全链条推动与高标准知识产权规则的互联互通,积极参与推动非遗资源、传统文化、民间艺术等领域的国际知识产权规则制定,增强规则输出能力。

(五)政府采购领域

政府采购是一国财政支出的重要构成,具有巨大的资金规模和市场开放潜力。随着国际经贸协定的深度发展,各国开始对政府采购领域的规则展开国际协调,以期降低政府采购的本国保护。与其他领域WTO规则的边缘化现状不同,当前政府采购领域的国际规则仍以WTO框架下达成的《政府采购协定》(GPA)为主要依据。该协定于1981年生效,之后经过1986年、1994年、2012年三次修订,目前共有包含48个WTO成员的21个缔约方。根据DEATA数据库数据,截至2021年末全球包含实质性政府采购条款的RTA达到149个,以GPA为基础设置相关条款的RTA达到151个,其中同时涵盖中央、次中央和国有企业实体的RTA达到105个。从目前GPA各缔约方的出价情况来看,次中央政府实体和国有企业开放是差异最大也是灵活性最大的部分。次中央实体方面,GPA中既有以欧盟、加拿大、日本等为代表的全面开放型,即把所有次中央政府实体都列入附件清单,也有以美国、韩国、瑞士等为代表的部分开放型,其中以欧盟为代表的欧洲国家门槛价也较低,体现出较高的开放水平,而亚洲国家、北美国家分别抬高了工程类和货物服务类采购的门槛价。国有企业方面,GPA各缔约方又可以分为行业列举、直接列举和综合列举三个类型,但均设置了例外条款(16)刘晓宁:《中国自贸区战略下的政府采购市场开放:现状、借鉴与策略》,《经济体制改革》2021年第1期。。

我国政府采购制度建设起步较晚,但随着近年来政府采购规模和范围的快速扩大,政府采购市场的开放进程也开始提速。2021年我国政府采购规模达到36399亿元,占全国财政支出和GDP的比重分别达到10.1%和3.2%,其中货物、工程、服务比重为25.8∶46.6∶27.6(17)财政部:《2021年全国政府采购简要情况》,http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202306/t20230629_3893429.htm。。目前我国已签署的经贸协定中,只有RCEP和中国—新西兰FTA升级版中包含政府采购条款,但仅对采购信息透明度和国际合作进行了非约束性阐述。作为“入世”承诺之一,我国在2007年就已提出加入GPA申请,并先后提交了7份出价,但仍未获得GPA所有缔约方的同意。分歧主要体现在三个方面:国有企业、次中央实体和工程项目门槛价。目前我国《招标投标法》《政府采购法》等国内法律与GPA在非歧视原则等方面仍存在明显差异,应着力加强国内法律与国际规则的对接,稳步提升我国政府采购市场的开放水平。

(六)环境保护领域

环境议题已成为当前全球最重要的议题之一,环境保护规则也成为新一轮国际经贸规则重构的重点内容。WTO框架下早期的环境规则较为模糊和分散,而将其作为重要议题的多哈回合谈判长期停滞无果,导致WTO的环境规制缺位。20世纪90年代以后,环境规则开始在各类经贸协定中频繁出现,一些协定开始将环境议题单独设章。根据DEATA数据库数据,截至2021年末全球包含环境条款的RTA达到371个,其中将环境议题单独设章的RTA有76个。近年来生效的高水平经贸协定例如USMCA和CPTPP均单独设置了环境章节,而EJEPA将环境议题放入“贸易和可持续发展”章节中。鉴于世界各国发展水平和发展阶段存在差异,不同国家对于构建高标准环境规则的积极性明显不同,发达国家相比发展中国家更加主动,特别是美国和欧盟,但二者在规则模式上表现出不同特征。美国环境条款更加强调约束性,若出现争端则可进行制裁;欧盟环境条款更加强调协商性,主张对话与合作。整体来看,当前全球环境规则表现出约束强化、范围扩大、跨界融合等趋势。其中,CPTPP文本中涵盖137个领域的环境条款,代表了当前全球环境规则的最高水平(18)韩剑、刘瑞喜:《中国加入CPTPP参与全球环境经贸规则治理的策略研究》,《国际贸易》2022年第5期。。

我国已正式确定2030年“碳达峰”与2060年“碳中和”的“双碳”目标,为实现这一目标,我国制定了一系列加强环境规制的法律法规。同时,我国还主动参与全球环境保护多边协商,加入《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》《巴黎协定》等。我国已签署的经贸协定均包含环境保护的相关条款,其中中国—瑞士、中国—韩国、中国—格鲁吉亚FTA,以及中国—新加坡、中国—新西兰、中国—智利FTA升级版中均将环境议题独立设章。整体来看,当前我国签署的相关环境规则条款标准不高、约束性不强,与CPTPP等高水平协定的环境条款相比仍有差距。从国内层面看,我国现行法律法规与国际环保标准也存在差距,例如在环境产品技术标准制定、环境规则执法保障等方面。因此,我国应结合“双碳”目标加快完善国内环境保护法律法规体系,同时加强与国际规则的协调对接,探索构建符合国情且具有中国特色的环境规则。

四、我国推进制度型开放的策略选择

根据推进制度型开放的国际国内背景、目标方向与重点领域,我国应通过参与推动全球经济治理变革、扩大高标准自贸区网络、发挥开放试点功能、构建开放新体制、健全开放型经济安全体系等举措,加强国际规则与国内制度的衔接,以制度型开放带动更高水平的对外开放。

(一)积极参与和推动全球经济治理变革

在新一轮国际经贸体系重构和全球经济治理变革中,中国应以更加积极主动的姿态参与其中,在完善国内制度规则构建的基础上努力向外提供制度性公共产品,实现制度型开放的“制度输出”目标。一是充分发挥“一带一路”倡议的经济治理功能。我国已对外签署200多份共建“一带一路”合作文件,成功地推动“一带一路”成为全球治理的重要新机制,下一步,应继续提升“一带一路”框架下制度供给水平,紧密跟踪研究其他经贸协定谈判中的高标准规则变动趋势,加强贸易、投资、金融等诸多领域不同机制间的整合衔接,不断提升输出规则的权威性和执行力(19)戴翔、张二震:《“一带一路”建设与中国制度型开放》,《国际经贸探索》2019年第10期。。二是积极参与并推动WTO改革进程。一个开放包容的多边体制仍然是提升全球经济治理水平的最优选择。我国应主动发挥经济大国作用,针对WTO规则体系存在的问题缺陷和主要成员国的核心诉求,稳步推动开展相关议题多边谈判,特别是在争端解决机制、竞争政策、服务业开放等议题上努力扩大改革共识(20)吴朝阳、吴婵:《WTO改革:代表性成员立场比较与前景展望》,《国际贸易》2021年第9期。。三是深度参与各类国际合作组织并发挥作用。继续参与联合国、G20、APEC、金砖组织、上海合作组织等机制合作,推动新的国际经贸规则谈判和规则制定,在谈判议题设置中充分考虑不同发展水平国家的利益关切,在更多领域贡献中国方案。

(二)扩大面向全球的高标准自贸区网络

在坚决维护WTO多边体制的同时,我国也顺应国际经贸合作发展趋势,积极开展双边和区域贸易协定谈判。目前,我国已同27个国家(地区)达成了20份自贸协定,初步架构起遍布全球的FTA“朋友圈”。下一步,我国应结合制度型开放的目标要求,继续推动各类FTA的谈判、签署和升级,持续扩大高标准自贸区网络。一方面,稳步推进CPTPP、DEPA等协定谈判进程。我国已正式申请加入CPTPP和DEPA,并且正在为加入谈判进行各种准备和努力。应在完整梳理我国现行制度与CPTPP和DEPA主要分歧的基础上,拟定针对性谈判方案和系统性对接方案。谈判进程中,既要充分关注日本、加拿大、澳大利亚等重点缔约方的诉求,也要兼顾中小缔约方的利益,争取最大公约数。与此同时,还可以考虑重点推动中国—海合会、中国—挪威等自贸谈判进程,努力重启中日韩FTA谈判。另一方面,继续商签和升级更高水平的经贸协定。中国已签署生效的FTA中,中国—东盟、中国—新加坡等5个FTA已成功完成了升级,中国—韩国、中国—秘鲁等FTA的第二阶段谈判正在进行之中。未来,可重点考虑与瑞士、澳大利亚等国家协商开展FTA升级谈判,以及与东盟的FTA3.0版谈判,结合当前高标准国际经贸规则的发展方向确定谈判重点议题;同时,积极与RCEP其他缔约方沟通协商,适时推动RCEP升级和扩员。

(三)发挥各类开放试点的压力测试功能

在特定区域设立各种类型的试点试验区,开展创新性制度政策的先行先试和压力测试,然后总结经验向全国复制推广,是中国渐进式改革的重要路径之一。推进制度型开放,更加需要发挥这些试点试验区域的作用,先行对接高标准国际经贸规则,开展前瞻性、创新性改革和制度集成创新。一是深入推进自由贸易试验区和海南自由贸易港的制度创新探索。我国已形成了覆盖沿海、内陆、沿边的21家自贸试验区(港)布局,开展了卓有成效的制度创新探索,下一步,应继续加大对自贸试验区的改革授权,支持各自贸试验区开展特色化、原创性制度创新,支持自贸试验区重点开展要素流动和市场化配置方面的制度创新,打造产业链创新链高端节点。二是充分发挥服务业扩大开放综合试点、服务贸易创新发展试点作用。我国服务业扩大开放综合试点已形成“1+10”布局,其中北京作为首个试点城市,已正式升级为服务业扩大开放综合示范区,服务贸易创新发展试点同样取得积极成效,下一步,应继续深化两项试点,分类放宽服务业准入限制,探索服务业开放发展的新业态、新模式,逐步形成与国际先进规则接轨的制度创新和要素供给体系。

(四)加快构建高水平制度型开放新体制

建设更高水平开放型经济新体制,特别是与制度型开放相适应的开放新体制是我国新一轮对外开放的必然要求,可以从四个方面重点发力:一是外贸领域。系统梳理并适时修订外贸领域法律法规,建立国内法与国际法协调互动的新型对外贸易法律体系。二是外商投资领域。全面落实外商投资法及其实施条例,根据外商投资准入负面清单修订进程,推动相关法律法规和规范性文件的修订。三是对外投资合作领域。制定完善促进和保障对外投资的法律法规,进一步完善对外投资备案报告管理制度、对外承包工程“备案+负面清单”管理模式。四是金融领域。稳步推动人民币汇率形成机制改革,提升人民币国际化水平,稳妥推动金融业对外开放。同时,应着力建立健全制度型开放保障机制。可以考虑就具体开放事项建立专门的部门协调机制,联合制定系统性改革方案;探索开展对不同领域制度型开放的效益评估和事后评价,构建推进制度型开放的评价机制。另外,我国于2016年在全国12个城市和区域开展构建开放型经济新体制综合试点试验,旨在与自贸试验区改革形成配套,但目前成效不够显著。应进一步明确其与自贸试验区“两条线”各自推进的定位,努力探索形成不同发展水平地区多梯度推进构建开放型经济新体制的经验。

(五)建立健全开放型经济安全保障体系

开放与发展是安全的基础,安全是开放与发展的条件。在推进制度型开放进程中,应把握好开放与安全的关系,持续提高在开放环境下保障国家安全的能力。一是构建经贸安全保障制度。借鉴国际先进经验,完善《出口管制法》等相关法律制度,引导企业提高出口管制合规能力,主动参与出口管制多边规则制定,加快构建具有中国特色的出口管制体系。二是完善外商投资国家安全审查制度。科学的外资安全审查制度既能阻止危险外资进入,又能防止国家安全泛化,有利于更好地利用外资。应逐步将审查范围、审查程序、审查要素等内容规范化、系统化,并在此基础上构建与负面清单管理模式相适应的外商投资国家安全法治体系。三是建立“走出去”风险防控体系。提升对外投资风险防范意识,逐步建立完善对外投资风险防控体系,保障对外投资合作的安全开展。其中,应特别加强对国有企业对外投资的监管,完善国有企业境外业绩考核和责任追究制度,防止境外国有资产损失。四是健全金融风险防控体系。将防风险放到与自由化便利化同等重要的位置,建立完善跨境金融监管体系、外债和资本流动管理体系,主动开展金融监管的国际协调与合作。五是建立对外经济制裁制度。充分发挥《反外国制裁法》《不可靠实体清单规定》等法律法规的反制作用,不断提升我国应对域外“长臂”管辖的能力。