奖补类政策措施的公平竞争审查要点

文/刘 玥

我国在经济发展过程中，地方政府奖补类政策措施一直被广泛应用，在各地政府招商引资促进地区经济发展、引导地方产业机构布局的过程中发挥了重要的作用。但随着我国市场经济体制的不断优化，竞争政策的不断强化，地方政府奖补类政策措施对市场竞争秩序的负面影响也在逐渐显现。

为促进全国统一大市场建设，更好地规范政府制定的各类政策措施，让市场在资源配置中的作用得到充分发挥，使市场主体能够公平地参与市场竞争，本文结合地方政府奖补类政策措施公平竞争审查工作的实际，浅析此类政策措施的审查要点，提出“产业政策协调标准、经济主体分类审查标准、财政体系综合考量标准、税法法定审查标准、竞争效果分析标准”五大审查标准，为政策制定部门提供参考，以期提高公平竞争审查效能、强化和优化地方政府奖补类政策措施公平竞争审查的实施。

一、奖补类政策措施的概念和对市场的影响

地方政府奖补类政策措施，是政府或公权力授权的公共机构，基于实现产业布局规划、促进社会经济发展、保障社会经济公平等目的，通过财政奖励、财政补贴等形式，为市场主体提供无偿的财政支出，使其获得直接或间接经济利益的一种政府干预行为。

地方政府奖补类政策措施作为政府的宏观调控手段，具有调节市场失灵、调整升级地区产业结构和布局、促进地方经济发展和就业等积极作用。地方政府通过奖补的形式对公共产业、新兴产业、新技术领域等予以财政支持，以优厚的投资待遇来吸引市场主体进入相关市场，促进市场的迅速成长，提升市场运行效率，同时实现产业的规模效应和聚集。此外，地方政府奖补类政策措施通过向企业提供优惠政策，促进企业发展，从而为民众提供更多的就业机会，以实现本地区经济增长和公共收入增加。

与此同时，因地方政府奖补类政策措施的选择性、差异性、非普惠性等特性，其消极作用也逐步显现：特定经营者从中获益或者取得市场竞争优势地位，不仅损害了财政补贴支出的公共性，而且加剧了企业之间的不公平竞争，进而对市场竞争造成干扰。在实践中，各地政府出于提升本地区经济发展速度、追求经济绩效等目的，其奖补类政策措施通过简单粗暴的方式吸引市场主体，造成了各地区、各地方政府之间的不公平竞争，妨碍了商品和生产要素的自由流动，不利于全国统一大市场的建设。

二、奖补类政策措施进行公平竞争审查的必要性

1.建立全国统一大市场的必然要求

《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》指出，“建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求”。建立全国统一大市场的核心是保障市场在资源配置中的决定性作用，打破地方保护和市场分割，实现“有效市场”和“有为政府”的有机统一。要实现这一目标，推进政府市场监管现代化至关重要，“要强化竞争政策基础地位，建立公平竞争的市场环境”。因此，为了避免因阻碍要素自由流动所造成的区域封锁与地方保护主义，非普惠性的各种政策措施（如财政奖补、税收优惠等）必须及时进行公平竞争审查并及时清理。

2.优化营商环境的必要举措

公平竞争是市场经济的基本原则，也是优化营商环境的内在要求。在我国经济由高速增长转向高质量发展的新阶段，营商环境的现状与市场主体的期待还存在差距。公平竞争审查制度具有事前预防法规政策措施的作用，其实施可以减少对市场的不公平导向。另外，该制度与世界银行的营商环境评估在目标上具有一致性。地方政府奖补类政策措施作为地方政府刺激经济发展的重要手段，也是公平竞争审查的重点领域。

三、奖补类政策措施公平竞争审查的要点和标准

自国务院2016 年确立公平竞争审查制度以来，政府财政奖补类政策措施一直是公平竞争审查的重点领域。由于中央与地方之间财权与事权关系的历史沿革、公平竞争审查标准过于讲原则等因素，各政策制定部门在实际工作中面临诸多问题和疑惑。因此本文依据《公平竞争审查制度实施细则》（以下简称《实施细则》），细化地方政府奖补类政策措施公平竞争审查标准，为政策制定部门和审查部门提供参考。

1.产业政策协调标准

国家产业政策文件是各地政府利用财政政策调节经济的重要依据。有关部门在审查地方政府奖补类政策措施时应注意，上位依据应为“法律、行政法规或者国务院文件”，而仅有省级或市级的政策文件是不能成为制定措施的上位依据的。

根据现行有效的国家产业政策文件，符合国家经济发展目标的产业领域主要有：信息技术产业、生物创新产业、高端装备制造产业、新材料新能源产业、智能及新能源汽车产业、节能环保产业、数字创意产业、集成电路产业和软件产业、医药产业、互联网产业、产业集群、产业园区等。

关于扶持国家重点行业方面，有关部门在对地方政府奖补类政策措施进行公平竞争审查时，应综合上位依据的具体要求、进行财政补贴的合理性、是否有利于促进产业和企业发展、是否可以适用例外原则进行个案协调等因素进行综合研判。那些仅为促进地方经济发展、容易造成地区间竞争、对区域市场的形成和发展产生不利影响的产业政策，是不符合国务院关于“全国统一大市场”及公平竞争审查标准的要求的。

2.经济主体分类审查标准

目前，对于中小微企业、专精特新企业、高新技术企业、双创企业、孵化器企业、金融科技企业等，国务院各部门都有相关的政策文件依据。《实施细则》第十五条关于构成“违法给予特定经营者优惠政策”的要件，其中就有“没有法律、行政法规或者国务院规定依据”。有关部门审查时应重点关注两个方面，一是地方政府奖补类政策措施针对的企业类型和范围应该与上位依据文件保持一致，二是上位依据文件中应当有各地政府可以对特定行业的企业给予财政、奖励、政策支持的明确条款。

3.财政体系综合考量标准

根据目前国家财政体系的制度特点和《预算法》的规定，各级政府财政根据行政区划进行财政支出具有一定的合理性。地方政府奖补类政策措施中对于“本地注册”“税管地”等属地化的要求，有关部门在公平竞争审查时应当进行综合考量。如果上位依据存在，各级政府可以对相关产业与企业进行补贴和支持，安排财政支出，以促进相关产业和企业的发展。而符合要求的经济主体均可获得当地政府的一系列产业政策扶持。此时，“本地注册”“税管地”等属地化的要求不能被机械地认定为“特定经营者”。

4.税收法定审查标准

2014 年11 月27 日，国务院印发的《关于清理规范税收等优惠政策的通知》明确了坚持税收法定的原则，要求各地区严禁自行制定税收优惠政策。自行制定税收优惠政策的政策文件应被认定为违反公平竞争审查标准。

涉及“税收返还”的地方政府奖补类政策措施的审查标准则更为严格。根据《实施细则》第十五条的规定，一般的财政奖励和补贴政策措施符合法律法规与国务院规定的，可以被认定为符合审查标准，但“安排财政支出”与“特定经营者缴纳的税收或非税收入挂钩”，必须严格遵循“税收法定”这一“红线”原则。因此，有关部门在审查时应从形式和实质两个方面进行分析：在形式方面，年营业收入、主营业务收入、税收总额、纳税增长、税收贡献、投资收益等可以用来衡量特定经营者缴纳的税收表述，都属于“特定经营者缴纳的税收或非税收入”，政府部门提供的一次性资助、奖金奖励、地区财力支持、地区经济贡献等表述，都属于“安排财政支出”；在实质方面，有关部门在进行分析时，要结合地方政府奖补类政策措施所产生的效果，看其是否对特定经营者的生产经营成本产生影响，是否有损市场环境的公平性。

5.竞争效果分析标准

地方政府奖补类政策措施应符合协调和引导经济结构、产业结构、消费结构和社会结构，实现宏观调控目的。对于以创新、性能、技术、产业发展等社会公共目标为导向，以满足公共利益、促进经济恢复、提高国际竞争力等为目标的地方政府奖补类政策措施，有关部门在审查时应综合研判是否可以适用《实施细则》的例外规定。对于补贴金额较小的一次性资助，有关部门若通过评估后发现其对市场竞争的影响较小，没有造成限制、排除竞争的后果，则不能简单地将其认定为违反公平竞争审查标准。

四、总 结

地方政府奖补类政策措施对市场同时具有积极作用和消极影响。符合市场竞争要求的地方政府奖补类政策措施可以实现促进地方经济的预期目标，但不当的地方政府奖补类政策措施可能会造成限制、排除竞争的严重后果，因此有必要进一步完善落实对地方政府奖补类政策措施的公平竞争审查工作。目前，在实践中，地方政府奖补类政策措施的公平竞争审查工作中尚存在审查标准适用不准确、审查缺乏实质性、审查人员审查水平有限等问题。本文通过对地方政府奖补类政策措施审查要点和标准的剖析，以期提高公平竞争审查效能，改善地方政府奖补类政策措施的公平性、普惠性、合法性，更好地发挥其在社会治理和经济发展方面的积极作用。