赋能治理末梢：社区公共安全治理的政策工具选择

〔内容提要〕社区是社会治理的末梢，社区治理是国家治理的基本单元和关键环节，科学合理的政策工具选择对赋能社区公共安全治理意义重大。本文选取2003—2023年间46份国家层面出台的有关社区公共安全治理的政策文件，基于政策工具视角进行量化分析。研究发现，我国有关社区公共安全治理的政策存在分散性与宏观性交融、波动性和高度关联性并存、多样性和协同性并行等特征；政府倾向于选择供给型政策工具和环境型政策工具赋能社区公共安全治理，对需求型政策工具的选择略有欠缺；政策工具内部选择比例分布也不均衡。基于此，政府应完善政策顶层设计，优化选择模式，实现政策工具的有效组合与精准化、均衡化选择，以有效赋能社区公共安全治理。

〔关键词〕政策工具；公共安全；内容分析法；社区治理

注：本文受第十七批东北大学大学生创新创业训练计划省级自筹项目（项目编号：231009）、辽宁省社会科学规划基金一般项目“辽宁基层社区在突发事件防范与应对中的能力建设研究”（项目编号：L20BZZ002）资助。

一、引言

经济发展给我国社会治理带来新的挑战，人们在享受现代文明红利的同时也遭受着来自发展生产力所伴随的不稳定因素的潜在威胁。近年来，各种公共安全事件频发，国家、社会和人民的利益遭受严重损失，公共安全问题成为急需解决的问题。公共安全是指社会公众的生活安全和谐，所处社会秩序良好，生命财产、身心健康、民主权利和自我发展有安全的保障。公共安全一头连着人民群众的生活福祉，一头连着现代社会的有序发展，是国家安定的重要力量，党的二十大报告将公共安全与社会治理并列放在国家安全之下进行论述，并提出要完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。党的十八大以来，习近平总书记高度重视城乡社区治理工作，强调“要推动社会治理重心向基层下移，把更多资源、服务、管理放到社区”。基层社区是社会治理重心下沉的落脚点，同时也是承托整个公共安全的基石。作为国家治理的末梢，社区在公共安全治理中的重要性日益突出。

学者们针对社区公共安全治理主体、治理绩效、治理创新路径等方面展开了一系列的研究，并提出进一步提升社区公共安全风险治理能力的对策建议。然而，既有研究很少从政策工具角度对社区公共安全治理相关政策进行量化分析。政策工具的正确选择既是顺利实现政策目标的基本保证，又能提高政策制定的科学性来优化政策执行过程与效果。因此，通过政策工具选择来审视政策本身的特征与存在的缺陷，可以帮助政府部门优化社区公共安全治理相关政策，从而赋能社区公共安全治理，更高效地实现完善公共安全体系、保护人民群众生命财产安全的政策目标。

二、研究设计

（一）理论分析框架构建

政策工具是政府用以实现特定政策目标的一系列机制、手段、方法与技术的总和，是政策目标与结果之间的纽带和桥梁。本文针对国家层面出台的社区公共安全治理的相关政策，将政策工具划分为供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具，并确定各类型政策工具及其二级指标在社区公共安全治理中的具体含义，具体见表1。供给型政策工具通常体现为政府以提供资源的方式推动目标实现，包括资金、设施、人才、科技和公共服务等资源供给，对政策目标起直接促进作用；环境型政策工具通常体现为通过目标、计划、法规、金融与税收等方式提供有力的政策环境，对政策目标起间接促进作用；需求型政策工具指政府释放对政策目标的需求，减少外部干扰，包括服务外包、直接采购、国际交流、贸易管制等，对政策目标起拉动作用。

（二）政策文本选取及研究方法

本文研究的政策文本为国家层面的政策文件。为了保证所选取政策的权威性、全面性、完整性，政策文件选取标准为：①政策发布主体必须为中央和国家机关及其各职能部门；②政策内容与社区公共安全治理高度相关；③政策现行有效。通过系统检索北大法宝、万方法律数据库、中央人民政府及其部门门户网站等，加之梳理、筛选等步骤，最终获得有效政策文本46份。依据政策工具具体含义进行文本编码，政策编码示例见表2。

本文使用内容分析法，通过对政策文本所含信息量及其变化的剖析，依据数据对内容进行可再现的、有效的推断。在人工筛选确定政策文件样本后，将样本导入NVivo14软件进行编码和量化分析。再基于数据，从政策工具的视角出发，分析社区公共安全治理的政策工具选择特征及存在问题，进而根据研究结果提出针对性建议。

三、社区公共安全治理政策工具选择现状分析

（一）社区公共安全治理政策总特征

1.政策内容分散性与宏观性交融

从政策文本内容的角度来看，在现行有效的政策文本中，全篇针对“社区”主体进行政策支持的政策数量较少，没有形成明确的、以社区为主体的公共安全治理政策体系。大多数相关政策分散在各种应对具体的公共安全事件或者是从宏观层面规划公共安全治理的政策文件之中，在文本上表现为由基层政府发布任务、社区按要求实施的相对僵化的形式，社区处于较为被动的位置。

2.政策数量波动性与高度关联性并存

结合政策数量与政策发布时间来看，我国有关社区公共安全治理的政策数量随年份呈现波动性，总体呈稳步上升的趋势，在特殊时期内会有显著性增长，出现波峰的时期与典型公共安全事件发生时间以及国家规划期有高度关联性。政策数量变迁趋势总体上体现出社会需求与政策供给的高度关联性。与此同时，政策数量的变化能够反映政策制定针对特定领域关注程度的变化。2016年，我国进入全面建设小康社会的决胜阶段，党中央、国务院把维护公共安全摆在更加突出的位置，基于“十二五”时期习近平总书记提出的“国家总体安全观”等理念，积极完善针对公共安全治理的政策法规，相关的政策文本数量稳步上升，这一方面体现出我国对公共安全治理领域注意力逐步提升，另一方面体现出社区作为社会治理的在公共安全治理中的基础性作用愈发得到国家重视。

3.政策发文主体多样性与协同性并行

从发文主体层面来看，首先，发文主体数量多，一共涉及32个党政部门，其中民政部发文数量最多，所发文数占总数的28.26%。我国民政部的主要职责之一为拟订城乡基层群众自治建设和社区治理政策，因此由民政部出台的有关社区公共安全治理的政策数量最多。与此同时，公共安全治理是个相对复杂的问题，需要多部门协调配合，因此有关社区公共安全治理的政策文本有32.6%是联合发文，这表明社区公共安全治理所涉政策主体越来越多，政策主体间权责愈加协同。

（二）社区公共安全治理政策工具选择具体特征

1.各类政策工具选择总体兼顾但有所侧重

从不同政策工具类型的选择比例来看，在社区公共安全治理过程中，三类政策工具选择总体兼顾，但有所侧重。由图1可知，在社区公共安全治理中，政府以选择环境型政策工具为主，供给型政策工具为辅，其占比分别为39.29%和35.71%；对需求型政策工具的选择则相对较少，占比为25%。综合来看，政府在社区公共安全治理中选择政策工具时对供给直接赋能、环境间接赋能和需求拉动三方面均有考虑，且有所侧重。环境型政策工具选择占比最多，表明政府在社区公共安全治理过程中重视外部环境建设，以良好的政策实施环境达到更优的政策实施效果；供给型政策工具选择占比居于其次，表明政府积极利用人力、财力、物力等基础手段直接赋能社区公共安全治理；需求型政策工具占比最少，表明政府相对忽视需求拉动，对社会力量参与社区公共安全治理的重视度相对较低。

2.各类政策工具内部选择比例差别较大

运用NVivo14软件对筛选出的46篇政策文本进行编码分析，共得到456个参考点，其中供给型政策工具共5个二级指标，参考点总数为191，环境型政策工具共4个二级指标，参考点总数为203，需求型政策工具共2个二级指标，参考点总数为62。各类型政策工具二级指标的政策频次及参考点数量如表3所示。

供给型政策工具的内部选择比例分布相对均衡（如图2所示），这说明政府能够综合运用供给型政策工具直接促进社区公共安全治理相关工作的顺利开展。其中，“科技信息支持”占比最大，为25%，这表明在大数据时代的背景之下，政府积极利用高新技术助力基层治理，打破信息壁垒，实现信息公开与协调；公开透明的信息也可以让社区居民有更强的安全感与被信任感，能增强居民归属感，集中居民力量，为社区公共安全治理打好群众基础。其次是“人力资源支持”，占比为23.28%，表明政府对相关的专业人才储备重视度高，通过培训、专家支持等方式，让社区有数量充足的有知识、有能力的人才来进行公共安全治理。“基础设施建设”占19.83%，在政策文本中表现为重点关注对社区医疗机构、防汛防火等相关基础设施的建设。“物资保障”占18.10%，表明政府强调建立物资的储备库，建成物资从生产到调配的畅通无阻的渠道，保障在公共安全事件发生背景下社区居民最基础的生活需求，在政策文本中的表述以宏观上的指导原则为主。“资金支持”占比最小，为13.79%，在政策文本中大都以“安排资金”等语言出现，且只提及宏观层面的分配，没有具体点明分配方式及比例。

环境型政策工具内部选择比例如图3所示。在环境型政策工具内部选择比例中，第一为“宣传教育”，占32.69%，这表明政府充分利用各种手段进行广泛的知识技能传播，积极培养有防范意识、有科学知识、有自救能力的社区居民，营造良好的公共安全治理的社会环境，力求实现群防群治的社区公共安全治理体系。“管理机制”处于第二位，为31.73%，从政策文本来看，主要是从宏观层面对社区公共安全治理进行指导，建立合理的公共安全治理的管理体系与制度机制的框架，让社区公共安全治理有明晰的权责框架，在这样的框架下人人责任分明，任务环环相扣，社区公共安全治理的效率也将更高。“目标计划”占比25.96%，处于第三位，在政策文本中，“要求”“目标”等词汇出现频率较高，足以体现政府在目标制定、计划要求等方面极为重视，呈现出目标导向的特征。最后，“法律法规”占比最少，仅为9.62%，今后相关政策出台仍有较大空间。

需求型政策工具内部选择比例情况如图4所示，以“支持引导”为主，占比72.97%，这表明政府积极发动群众、群策群力，重视动员社区居民以及志愿者等积极参与到社区公共安全治理中，既能促进基层治理的创新和多主体参与体系的构建，又能满足社区居民的参与感、提高社区居民归属感，营造良好社区氛围，赋能社区公共安全治理，有效缓解社区、政府压力；“公私合作”为辅，占27.03%，体现政府积极调动社会力量和市场力量赋能社区公共安全治理，通过购买服务等方式不断推动企业等其他力量加入社区公共安全治理中。一般来说，市场发育程度越高，企业在经济社会中发展的作用越大，市场类政策工具被采用的可能性越高。“公私合作”的选择一定程度上也反映出了我国有关公共安全治理的市场经济的发展，有利于减轻政府的工作压力，实现资源的合理化、高效化运用。

四、社区公共安全治理政策工具选择存在的问题

（一）供给型政策工具：整体选择过溢，资金支持等政策工具选择乏力

供给型政策工具是社区公共安全治理发展的重要推动力。我国社区公共安全治理过程中对供给型政策工具的选择相对较多，存在选择过溢的情况。这一定程度上是因为供给型政策工具的选择能在短时间内产生相对明显的政策效果，符合公共安全治理的需求。但供给型政策工具的选择过溢会导致社区在公共安全治理中固守舒适圈，助长其“等靠要”思想，不利于“社区”这一公共安全治理主体的健康发展。供给型政策工具内部选择比例由高到低排序为：“科技信息支持”“人力资源支持”“基础设施建设”“物资保障”“资金支持”。从比例上看，供给型政策工具的内部选择相较于其他类型政策工具的内部选择来说更为均衡，但仍然存在对“资金支持”等政策工具选择乏力的情况，此外，现有的“资金支持”政策工具选择在数量上表现为出现频次少，且在文本内容上表现为宏观性强，没有具体阐述资金如何分配，仅有“提供资金保障”等概括性语言。“资金支持”的选择乏力不利于社区公共安全治理相关工作的顺利部署及进行。

（二）环境型政策工具：整体选择过度依赖，法律法规工具严重缺位

在社区公共安全治理相关政策中，环境型政策工具选择占比最高，呈现出过度依赖的状况，体现政府切实加强社区公共安全治理的环境建设诉求。然而，环境型政策工具在政策过程中主要产生间接影响，作用效果相对缓慢、周期相对较长，无法满足公共安全治理的客观需求，这也导致现阶段过度依赖环境型政策工具的社区公共安全治理效能相对较低的客观现实。在环境型政策工具的内部选择中，“法律法规”占比仅为9.62%，出现严重缺位。现行的有关社区公共安全治理的政策大多是以“通知”“意见”等形式颁布，而并非以法律法规等有更高强制力的形式出台，这是因为现行政策大多是在公共安全事件发生后出于应急目的而出台，法律法规因出台历时太长不符合客观实际需要而数量相对较少，这一定程度上体现了政府对社区公共安全治理过程相关经验总结与立法进程的关注度相对较低。

（三）需求型政策工具：整体选择缺位，内部选择结构失衡

相比于供给型政策工具与环境型政策工具，需求型政策工具的选择存在缺位的情况，即政府更加重视供给直接赋能、环境间接赋能，但对从需求端赋能社区公共安全治理有所忽视，这表明我国政府在为社区公共安全治理提供政策支持的时候主要采用行政手段直接推动政策的执行，具体表现有直接供给信息技术和人财物等资源、积极开展公共安全相关知识的宣传教育工作等，存在一定程度的“政府包办”现象，对社会及市场力量的依赖程度相对较低。我国城市社区治理模式总体上经历了“由政府主导”向“政府推动与社区自治的合作”到“社区主导与政府支持”的发展过程，从第二阶段向第三阶段发展需要比较长的时间，公共安全治理主体的转变处于尚在摸索的阶段，需求型政策工具的选择缺位一定程度上根源于此。从需求型政策工具内部选择比例来看，“支持引导”占有绝对性优势，“公私合作”占比较小，反映政府为社区公共安全治理提供政策支持时对市场的运用相对不足。对市场和社会力量的关注度不足是现阶段我国政府赋能社区公共安全治理的薄弱点之一。

五、结论与政策建议

本文从政策工具视角出发，分析我国自2003年以来20年间国家出台的社区公共安全治理的政策文本，研究发现，我国社区公共安全治理政策总体呈现政策文本内容分散性和宏观性交融、政策数量及发布时间波动性和高度关联性并存、政策发布主体多样性和协同性并行等特征。在政策工具的选择上，对三类政策工具选择总体兼顾但也有所侧重，各类政策工具内部选择比例差别较大。供给型政策工具选择过溢，其中资金支持等政策工具选择乏力；环境型政策工具选择过度依赖，法律法规等政策工具严重缺位；需求型政策工具选择缺位，且内部选择结构失衡。

基于研究结论，本文提出如下政策建议：第一，完善政策顶层设计，增加以社区为主体的公共安全治理政策文件数量并提高其效力。政府应对社区给予高度重视，出台集中的、系统的以社区作为公共安全治理主体的政策文件，政策内容也应有针对性、可操作性，避免在政策执行过程中出现误用、滥用等情况从而造成政策执行偏差。第二，推进供给型、环境型、需求型三类政策工具类型选择的均衡，实现政策工具的有效组合。适当减少对供给型政策工具、环境型政策工具的选择，提高对需求型政策工具的重视程度。政策工具的选择需要与政策目标相匹配，政府在充分考虑政策目标的前提下，应根据政策工具的特性，合理选择政策工具，清除某一类型政策工具过度使用的弊端。随着社会治理力量逐步下沉，基层的负担越来越重，政策的社会引领作用的重要性愈发凸显，需求型政策工具的选择比例上调是符合客观实践需求的必然趋势。企业和社会组织等社会力量在资源寻找与筹集、知识与技能等方面有着专业性优势，政府可以打破以往的“包办”模式，培育市场主体和社区社会组织，充分调动多方力量参与社区公共安全治理的能力建设，打造治理共同体模式；人民群众是社会历史的主体，是历史的创造者，政府应坚持群众路线，加大对群众的支持引导，促进公众参与，群策群力打造群防群治模式。第三，加强对政策工具内部的精准化、均衡化选择。针对选择缺位的政策工具，需要根据客观实际进行适当补充。在供给型政策工具的内部选择中，增强对“资金支持”的重视度，进一步加大相关领域资金投入、加强资金引导，构建科学合理的支持社区公共安全治理的资金支持体系；在环境型政策工具的内部选择中，补足“法律法规”的选择，推进经验总结及立法进程，给社区提供强有力的法律制度作为管制行为的坚实支柱；在需求型政策工具的内部选择中，合理增加“公私合作”的选择，增强对市场力量和社会力量的关注度，在政府科学宏观调控的背景下发挥市场对资源配置的决定性作用，提高社区公共安全治理相关资源的配置效率。

（作者单位：东北大学文法学院）