国土空间规划背景下详细规划高效实施路径的探索

2024-01-01王苗

农业灾害研究 2024年5期

摘要：国土空间规划不仅是国家空间发展的方向指南，也是城市可持续发展的空间蓝图，更是各类开发保护建设活动的基本遵循。新时代下，应提高政治站位，全面贯彻党的二十大精神，坚持新发展理念，深化“多规合一”改革成果。以国土空间规划为研究对象，从定义、构成、意义3个方面，分析了国土空间规划的基本概念，梳理了制约详细规划实施效率的问题及其产生原因，并围绕目标设计、公众参与、管理机制、前瞻统筹这4项内容，提出了解决问题的策略方法，旨在全面强化我国国土空间规划实施的高效性，大幅提升我国国土空间治理能力，创设优质的国土空间新格局。

关键词：国土空间规划；高效实施；生态文明

中图分类号：TU984.2 文献标志码：B 文章编号：2095–3305（2024）05–0-03

我国幅员辽阔，拥有960万km2的陆地面积，以及300万km2的海域管辖面积。这是我国国民经济健康发展的根本载体，更是中华民族繁衍生息的宝贵家园。科学、合规、高效地实施国土空间规划，能够推进国土的分类保护、积极开发、综合整治，创新构建国土资源、国土空间开发新格局，为打造安全、开放、协调、绿色、和谐且极具竞争力的国土创造有力支撑，充分保障伟大“中国梦”的实现[1]。然而，实际上，国土空间规划实施中存在诸多突出问题，这些问题不仅降低了国土空间规划的实施效率，也限制了我国国土空间的发展步伐。为此，以问题为导向，探究国土空间规划高效实施的策略方法，具有较强的现实意义。

1 国土空间规划的概念

1.1 国土空间规划的定义

国土空间规划指的是对某一区域的国土空间，在开发、保护、管理、利用等方面作出的空间、时间上的部署安排。根据实质属性，国土空间规划可分为总体规划、详细规划以及相关专项规划3种。我国“三调”数据见表1，覆盖了国土空间规划的具体内容。

1.2 国土空间规划的构成

国土空间规划的细节构成有4项内容（图1），其中，严守空间管控底线，需依托国家、省级主体功能区的约束性、战略性等职能作用，对国土资源环境承载表现加以客观评价，掌握其开发的可行性、适宜性，进而对国土空间的开发、利用施以差异化对待；主体功能区战略的制定，需坚持实事求是原则，按照优先开发、禁止开发、重点开发等不同定位，分类施策，以此优化国土开发格局；协同划定“三区三线”是指需以宏观视野，即站在国家、省级层面，着力保障国家粮食安全，充分维护生态安全。在此基础上，科学规划生态、农业、城镇这三类空间，以及城镇开发边界、生态保护、永久基本农田这3条红线；植入空间要素，则强调空间及其内部资源的恰当使用、共享。

1.3 国土空间规划的意义

总结实施国土空间规划的作用意义包括以下几点。

第一，转变国土空间治理模式。通过实施新时期国土空间规划，将过去分散化、碎片化的国土空间治理模式，升级转变为全面、统筹的国土空间治理模式，实现了对多种国土空间要素的统一、集中管控，跨越提升了我国国土空间治理的综合能力。

第二，迎合经济的高质量发展。通过构建、实施国土空间规划体系，解决了耕地大量减少、资源粗放利用、生态系统功能弱化、环境严重污染、空间布局不合理等问题，将每寸山河国土进行清晰明了的细致规划，打造出生态山清水秀、生产集约高效、生活舒适宜居，且安全、稳定、和谐的国土空间格局[2]。

第三，规避国土空间规划风险。通过加强国土空间规划的实施，破解多规管控导致的职能不清、责权不明等难题，保障国土空间规划的规范性、科学性，防止发生国土规划的风险漏洞。

2 国土空间规划背景下，规划高效实施存在的问题及原因

处于深入实施乡村振兴、城镇化、振兴东北老工业基地等发展战略的新时代，我国国土空间规划工作在取得大量喜人新成就的同时，也暴露出了一些问题，对规划的实施效率产生了消极的影响，需迫切解决。在国土空间规划实施的目标设计中，存在未站在宏观角度上充分考量生态文明建设、农业生产效率、产业发展转型等要素的实际需要，以及未注重各区域发展之间的协调配合等问题，使得区域内生态、农业、产业无法实现步伐一致的协同发展[3-4]。分析其原因，包括以下几点：

第一，在多数情况下，国土空间规划的编制、实施均由政府部门主导，未征集、参考广大人民群众的建议意见，致使某些重点事项，或存在争议的问题，无法与人民群众进行深入的沟通讨论，造成国土空间规划实施难以真正服务社会[5]。

第二，国土空间规划的实施作为一项系统性、综合性的“大工程”，往往需要自然资源部门的牵头，邀请其他相关部门合作配合。因参与主体较多，使得规划实施工作呈现出了九龙治水、各自为政、责任推诿等系列问题，导致规划实施实效大打折扣[6]。

第三，国土空间规划实施具有一定的复杂性，若未以前瞻统筹视角，全面地谋划城市未来发展，则易导致实施工作的片面化。例如，单一推进城市区域布局，而未对耕地保护、生态修复、工程规划等内容加以系统地考量等。

3 国土空间规划背景下详细规划高效实施的路径

3.1 科学设定国土空间规划目标

为强化规划实施高效性，相关部门应牢固树立全局意识，科学确立国土规划实施目标，明确工作的基本方向及发力点，即以城镇化等战略布局为核心依据，细化国土空间规划实施工作内容，从而迎合各个要素发展的现实需要，突出各区域的协调性发展。

第一，践行“多规合一”新理念。全面创新生态修复治理、农田耕地保护、城乡一体发展、传统产业升级、基础设施布局、功能区域分布等中心工作，探索生态、农业、产业、教育、医疗、公共服务等民生要素的协同发展关系，科学部署各类用地，优化国土空间布局。在此期间，需强调农业农村与生态文明优先发展，加强基本农田、自然生态保护区的建设规划，筑牢“三条红线”，继而在推动“三农”健康发展、守护我国粮食安全的基础上，加快我国生态文明建设进程[7]。

第二，落实“三生空间”新思想。以生态改善驱动生产的转型发展，严守生态底线，禁止侵占自然生态保护区，为“三产”的转型、融合发展创造健康的生态秩序。以高质量的生活促进生态的保护修复。加强城乡统筹规划，不断优化区域内人居环境品质，逐步完善区域内道路交通、邮政电信、文化娱乐、教育医疗等公共服务设施，提高其精神文明，宣教生态保护修复重要性，强化生态治理效果[8]。

第三，以生产升级助力生活的水准增长。按照各区域特点，针对性利用其禀赋优势，如区位、文化、气候等，以国土空间规划角度，创新规划现代化的农业生产结构，助推当地农文旅一体化发展，构建“一产为核心、二产为支撑、三产为基础”的产业新布局，拓展就业、收入渠道，提升当地经济发展能力。

3.2 鼓励公众参与国土空间规划

人民群众具有无穷的智慧及力量。在国土空间规划实施过程中，需要得到人民群众的肯定、支持，才能保障工作实施高效性，突出国土空间规划对公共服务的功能作用。

第一，加强宣教。在机关、企业、学校、医院、社区等单位场所，以宣讲会等形式，面向各个主体宣传、解说国土空间规划的重要性、必要性，深化其对国土空间规划的认知及理解。促使各方主体认可、拥护当地国土空间规划的政策要求，主动配合相关部门，协同推进国土空间规划的编制、实施工作，强化工作完成效率。开展社区座谈会、组织听证会等集体会议，并邀请热心公众踊跃参与，引导其围绕热点问题、关心话题等各类国土空间规划的主题内容进行集中讨论，便于掌握公众的所思所想、所期所盼[9]。

第二，鼓励参与。在国土空间规划编制前，可通过线下建议箱、线上官网、“两微一抖”等多元渠道，广泛征集公众对国土空间规划的建议意见。在此前提下，国土空间规划的实施也需大众的积极参与，即承载多窗口，面向人民群众，定期公开真实的国土空间规划实施进展[10]。在此期间，可以适当地设立生活用品等奖品，吸引、鼓励大众“畅所欲言”，大量征集民意、听取民声，突出国土空间规划的民主性。接受大众的监督，邀请其就规划设计、规划实施等内容进行质疑，进而维护大众的知情权、话语权、监督权等合法权益，实现国土空间的科学、民主规划，确保规划的高效实施[11]。

3.3 优化国土空间规划管理机制

严格管理是保证国土空间规划实施高效性的前提。对此，可通过完善管理机制，为管理工作创造基础保障，提供基本凭据。

第一，明确划定部门职责。通过精准衡量、科学判定，为参与国土空间规划实施工作的各部门清晰划分职能义务、权责范围、工作内容。编制追责制度，压实主体责任，督促各部门履职尽责、认真工作，创设出分工明确、各司其职、团结合作的良好工作新态势。依托微信等实时交互程序，以“微信群”等载体，增强各部门的互动即时性。组织各部门定期开展工作交流会等会议活动，协同商议规划实施中的具体细节、难点、要点，沟通制定针对性的应对策略，突出各部门在规划实施工作中的统一性、协调性、联动性，继而解决信息不对称、沟通不及时、浑水摸鱼、责任交叉等问题，增强国土空间规划实施效果。

第二，健全工作管理制度。管理制度需包括监督审核、考核评价等内容。以制定监督审核制度为例，需根据相关管理指南，制定细则，即以“定期+抽检”“定性+定量”等多样手段，跟踪式掌握时下国土空间规划实施的实际情况，从而及时捕捉不良问题，并追本溯源，调整实施计划，化解问题阻碍，加强规划实施的综合质量[12-13]。

3.4 前瞻性统筹国土空间规划实施

高效的详细规划实施离不开科学的国土空间规划，这是因为正确的规划是工作实施的指引方向，能够减少问题发生概率，避免返工等现象发生。

第一，拓展产业发展空间。产业空间的合理规划可刺激地方经济发展。对此，需秉持因地制宜的根本工作原则，围绕现有的优势产业及其空间分布、发展战略，统筹规划全域产业布局。创新打造出以优势产业为核心，带动周边产业健康发展的良好产业发展生态。

第二，注重公共设施布局。根据省级国土空间规划，逐层设计市、县、村的重大公共服务设施的空间布局规划，如交通道路、给排水、电力燃气等民生设施[5]，

并配以医疗、教育、养老、体育、文化等服务资源，优化当地空间布局[14]。

第三，重视生态保护修复。清晰明确全域草原、林地、湿地、湖泊、森林等山水林田湖草沙的生态空间，着重保留原始的自然生态，突出生态保护的重要性。并以划定自然生态修复区等策略，搭配禁止砍伐树木、禁止挖山填湖。进行自然修复等，优化区域自然生态，维护生态系统的长期、良性运转[15]。

第四，强调农田耕地保护。根据当地永久基本农田、高标准农田、农田储备区的划定成果，严守耕地红线。统筹多功能空间部署，将农林牧副渔加以一体化空间布局，发展循环农业、循环经济。

4 结论

新时代下，我国已初步实现了国土空间规划的整体性、系统性重构，总体建设了科学高效、责权清晰的国土空间规划体系，且“多规合一”改革获得了开创性、决定性的伟大成就。但在工作实践中，仍暴露出了大量问题，不仅影响了国土空间规划的实施效率，也为我国国土空间格局的优化埋下了风险隐患。对此，在国土空间规划背景下，相关部门应从实际出发，精准找出影响详细规划高效实施的问题，并采取系列现实可行、行之有效的措施办法，解决这些顽瘴痼疾，以此进一步强化国土空间规划实施的高效性，提升我国国土空间实际利用率，充分发挥国土空间在生态保护、文化传承、经济发展等方面的促进作用。

参考文献

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