既有建筑节能改造市场治理实践剖析与研究展望*

2024-01-01牛梦晗郭汉丁

项目管理技术 2023年10期

牛梦晗郭汉丁

(1.天津城建大学经济与管理学院，天津 300384；2.三江学院土木工程学院，江苏南京 210012；3.天津城建大学生态宜居城市与可持续建设管理研究中心，天津 300384)

0 引言

既有建筑节能改造以可持续发展为理念，以绿色低碳发展为引领，是实现碳排放“双控”转变和优化城市治理新格局的重要举措。中国建筑科学研究院统计数据显示，截至2021年年底，我国既有建筑面积累计约800亿m2，其中3.2亿m2为节能建筑。“十四五”规划提出，到2025年，完成既有建筑节能改造面积3.5亿m2以上，并对可再生能源替代率和建筑能耗提出了新要求。

在此背景下，既有建筑节能改造任务艰巨，但市场发展潜力巨大。我国既有建筑改造以节能改造技术入手，经过30余年的积极探索积累了一定经验，但市场治理缺位、核心主体动力困乏等问题仍制约着我国既有建筑节能改造市场发展。基于此，本文以实现社会价值最大化为着眼点，概述国内外既有建筑节能改造市场实践现状，基于既有建筑节能改造市场发展阶段性和主体多元性，探究不同阶段下多元主体既有建筑节能改造市场治理困境与原因，以期驱动既有建筑节能改造事业长效发展。

1 国内既有建筑节能改造市场运行实践现状

1986年，第一部建筑节能标准——《民用建筑节能设计标准》(JGJ 26—85)试运行，标志着我国建筑节能工作开始实践。经过30余年的积极探索，以绿色理念推广弥补绿色认识不足、以拓宽融资渠道解决改造资金单一、以实施经济激励政策调节市场供需失衡、以法律法规建设保障节能改造实践，既有建筑节能改造取得了积极的实践效果。概括而言，我国既有建筑节能改造市场运行实践包括多层次构建法律法规体系、多形式设计激励政策、多途径完善政府监督机制和全方位推进EPC模式4个方面。

1.1 多层次构建法律法规体系，保障市场依法运行

为推动既有建筑节能改造市场体系依法运行，我国构建了从国家宏观指导到地方微观实施的、多层次立体化的法律法规体系。

在国家层面，以“法律+行政法规+部门规章+规范性文件”为体系，颁布并修订了《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国循环经济促进法》等多部法律法规，作为节能改造工作的宏观指引。同时，住房和城乡建设部(以下简称“住建部”)等相关部委依次发布《民用建筑节能条例》《民用建筑节能管理规定》等多个文件，进一步对节能改造工作进行细化指导。例如：2020年印发的《绿色建筑创建行动方案》以强制规范提高绿色建筑底线，分别以建筑标识制度、建筑能效水平、住宅健康性能等8个方面为重点任务引导绿色建筑发展；2022年，住建部印发《“十四五”建筑节能与绿色建筑发展规划的通知》，基于“双碳”目标对既有建筑节能改造提出新要求，并引导地方政府制定相应法规和规章制度，推动建筑碳排放尽早达标[1]。在地方层面，出台了一系列地方性法规、规章和规范性文件，对国家政策进行补充。例如，2020年，山东省住房和城乡建设厅颁发《山东省民用建筑节能条例》，从建筑能效、住宅性能等方面制订了因地制宜的实施方案，以促进省内节能改造工作有序开展。

综上所述，从国家到地方自上而下、相互协调的法律法规体系能够从多方式、多维度发力，保障节能改造市场体系依法运行。

1.2 多形式设计激励政策，激发市场主体改造动力

为了激发主体改造积极性，我国从声誉激励、财政激励、信贷激励和税收激励4个方面设计了多种形式的激励政策[2]。

在声誉激励方面，由政府授权第三方检测机构对改造后的绿色建筑进行评奖，有效调动了业主改造和ESCO提供高质量改造服务的积极性。在财政激励方面，国家积极推进供热体制改革，对实行节能改造的消费者和金融机构进行激励。例如：完善“以奖代补”办法，对不同地区住户补贴改造资金；2022年，上海徐汇区规定，除了对实施建筑节能项目且被列为示范项目的承包企业根据减排降碳贡献给予一定比例的资金奖励，政府还对既有建筑采用建立专项资金的手段进行支持，激发了市场主体参与节能改造的主动性。在信贷激励方面，银行等金融机构根据信用等级给相关主体按照梯级提供低息贷款，以减轻市场主体改造负担。在税收激励方面，根据节能改造难度和节能效果对ESCO进行一定比例的税收减免政策。此外，在“双碳”战略背景下，我国政府积极进行大型建筑碳排放交易实践，以市场化手段激发主体参与节能减排行动的积极性。

由此可见，采取多种形式的激励政策降低了业主和ESCO的节能改造成本，落实了激励政策的长效引导作用。

1.3 多途径完善政府监督机制，推动市场有序运行

为了推动节能改造市场体系有序运行，我国从国家和地方层面入手，通过多种渠道进一步完善既有建筑节能改造市场政府监督机制。

在国家层面，住建部发布《建筑节能与绿色发展“十四五”规划》，提倡借助互联网平台，鼓励采用“互联网+监管”方式对实行绿色建筑标准的建筑节能推行全过程改造周期监管，提高主体交易信息透明度；建设部颁发了《民用建筑工程节能质量监督管理办法》(建质〔2006〕192号)，以强制性规定明确参与单位的质量责任和义务，提出政府应采取与第三方监督机构相互配合、共同监管的原则组织成立监管主体。

在地方层面，上海市建立了绿色住宅使用者监督机制和建筑运行能耗限额机制，通过对住宅绿色性能和装修质量的验收管理约束住户用能行为；广东省佛山市升级建筑节能改造监管平台通过对建筑物信息数据采集分析实施全过程监管，为市场有序运行提供透明化信息技术支持；江苏省常州市紧盯节能改造关键环节，跟进监督托管合同招标、进展、验收、成效，落实相关主体责任义务，建立综合能耗管控平台，对节能改造建筑进行实时能耗监控，推动了市场有序运行。

1.4 全方位推进EPC模式，健全市场化运行机制

为了促进节能改造市场运营机制合理化运作，我国从20世纪80年代开始推行EPC模式并出台相关文件。EPC模式在我国经历了试点、推广和全面推进三个阶段。

在试点阶段，1984年，国务院颁发的《关于改革建筑业和基本建设管理若干问题的暂行规定》，标志着我国EPC模式开始进入试点探索阶段。

在推广阶段，2000年，国家经济贸易委员会发布的《关于进一步推广“合同能源管理”机制的通告》，为国内合同能源管理示范推广引入国际资本支持，进一步加大了对技术成熟、经济合理节能项目的普及力度，推动了节能产业规模化发展。

在全面推进阶段，相关部委加大推行力度，进一步完善相关制度。从2010年发布的《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》到2020年最新修订的《合同能源管理技术通则》，都将EPC模式作为节能服务市场推广的主要市场运作机制。2022年，住建部发布的《建筑节能与绿色发展“十四五”规划》提出，要建立和完善EPC市场化机制，倡导EPC资源整合，提供集节能咨询、诊断、设计、改造等于一体的“一站式”综合服务。

由此可见，全方位推进EPC模式，实现了服务专业化和节能高效化，加快了既有建筑节能改造市场化运行进程[3]。

2 国外既有建筑节能改造市场运行实践特征

自1975年美国政府出台《能源政策和节能法案》以来，发达国家和地区历经50余年的积极探索，取得了既有建筑节能改造市场治理显著成效，在完善法律法规体系、实施多元激励手段、推行多样宣传教育、实施能效标识制度4个方面形成了鲜明的实践特征。

2.1 完善法律法规体系，规范市场改造行为

通过构建完善的法律法规体系，发挥规范市场主体的约束作用。主要体现在全面性和动态性两个方面。

以美国为例，从全面性来看，纵向形成了多层次的、从中央到地方的法律体系。其中，横向涉及了诸如节能技术推广、节能服务配套机构设立等措施的政策支持；纵向表现在以联邦政府为核心，以地方州政府和行业社会组织为辅助，推动节能工作发展[4]。在国家层面，主要以国际节能规范IECC(2021版)和ASHRAE/ANSI/IES 90.1为宏观指导。地方州政府在遵循《节能与生产法》的基础上，使用“加强规范”进一步约束主体建筑节能行为。通过横向对比可知，美国不仅注重建筑本体的节能效益，还制定了各种建筑产品的认定和配套设备的认证制度。从动态性来看，美国政府要求建筑节能标准的更新时间为3～5年，并及时调整相应的法律条款。

此外，欧盟自2000实行能源效率行动计划以来，分别于2006年、2011年、2015年进行政策修订，建筑能源效率进一步提高。德国每隔几年会相应调整相关条例，如2020年出台的《建筑能源法》根据节能现状将供暖设备条例和保温条例合二为一，便于节能工作的实施。

综上所述，通过构建完善的法律法规体系，能够有效规范主体改造行为，引导市场有序发展。

2.2 实施多元激励手段，激发主体改造活力

发达国家通过实施以专项基金财政补贴、税收减免、低息贷款等为组合的多元激励手段，激发市场改造活力、推动市场可持续发展。例如，美国在税收优惠方面出台了《能源税法》，激励节能设备的使用并通过投资优惠等措施鼓励可再生能源的生产。

在专项基金方面，美国创立了节能公益基金(PBF)，为节能改造提供资金支持。此外，对低收入家庭进行免费的节能改造，对符合条件的住户实施“绿色再融资升级计划”。德国政府实行“强制性+引导性”的节能政策，其中，强制性节能政策主要以立法、规章制度等形式明确参与主体的节能义务，引导性节能政策主要以政府激励形式提高全社会能源效率，如推广《节能建筑联邦资助计划》等。此外，德国政府在税收优惠方面对符合节能要求的企业实行免税或减税政策。

在财政补贴方面，德国设立专用资金贴补既有建筑节能改造。例如，2021年，节能改造补贴达10亿欧元。在贷款方面，由复兴银行对既有建筑节能改造消费者提供信贷支持，同时制定生态奖励，推动绿色建筑发展。波兰大力鼓励用户参与节能改造项目的贷款申请，贷款金额的25%作为节能补贴奖励。同时，设立专门机构提供法律援助和节能咨询，为节能改造提供配套保障。

综上所述，通过多种形式的激励手段对参与主体实施补贴，有效激励了相关主体主动参与节能改造的积极性[5]。

2.3 推行多样宣传教育，增强主体节能意识

发达国家通过多种途径推行节能意识宣传教育，以提升主体节能改造意识，推动市场健康发展。

欧盟主要通过能源机构设立、教育课程普及、教育项目推广等方式提升公民节能意识。在能源机构方面，设立能源可持续发展中心，旨在提升能源利用效率及能源课程研发等水平；在能源教育课程方面，制订学校能源认证计划，强化节能意识宣传力度。相关数据显示，节能意识的宣传教育使欧洲民众对建筑节能改造的参与率从1%提升到2%。自1990年以来，瑞典住宅部门碳排放量减少了94%，商业部门碳排放量减少了86%。美国引入“把能源融入教育”的节能理念，通过教育课程、教育奖励等措施增强民众节能意识。在教育课程方面，为不同年龄段的学生设计不同难度等级的节能内容；在能源奖励方面，评选对能源教育事业有重要贡献的专业人士并给予奖励。美国能源信息署相关数据显示，2007—2017年，美国碳排放量下降了16%。日本从教育研习机会、全民节能意识等方面加大教育宣传力度。在教育研习方面，定期召开面向老师的研修会，举办以能源最新信息为主题的演讲活动；在全民节能意识方面，一方面，政府从儿童教育入手，将节能课程融入常规教育，倡导中小学发起“削减二氧化碳行动月”活动，累计约70万中小学生参加，减少二氧化碳排放2230t；另一方面，建立能源利用展览馆，创建新能源公园作为示范基地，帮助民众树立新能源和节能意识，推动其积极参与节能改造。

2.4 实施能效标识制度，搭建市场信任平台

发达国家通过实施强制性能效标识制度，提高信息交易透明度，搭建市场信任平台。对于节能改造客体而言，能效标识主要针对节能建筑和节能产品两个方面。荷兰规定，所有住房必须具有能效证书，并建立相关网站，方便业主登录系统查看建筑能源信息，为市场主体建立信任关系提供平台支持。节能产品认证主要采用DCL认证、美国FTC能效认证和DOE认证等[6]。新加坡规定，只有能源性能达到全国前25%的建筑物才能获得能效标签，对于获得能效标签的建筑每3年进行一次评估。

由此可见，从主客体角度实施能效标识制度，是搭建信息共享平台、建立信任关系的基础。

3 既有建筑节能改造各阶段市场治理困境及原因剖析

基于市场发展阶段探究主体协同治理困境是推动既有建筑节能改造市场长效发展的重要前提。以市场发展不同阶段为切入点，从我国既有建筑节能改造市场治理实践现状出发，研究发现我国既有建筑节能改造市场发展存在参与主体改造动力困乏、市场发展运行机制缺位、市场创新活力作用不足的问题，严重制约了我国既有建筑节能改造市场健康发展[8]。

3.1 市场发展初期阶段——参与主体改造动力困乏

主体动力是推动既有建筑节能改造事业发展的重要引擎，动力不足是制约既有建筑节能改造市场培育阶段高效发展的最大短板。主体参与改造动力不足主要体现在两个方面：一是市场内部供需双方改造动力不足。对于业主而言，由于节能改造自身的公共品属性和契约不完全性，业主将节能改造看作一项公益性活动，参与节能改造积极性降低。对于ESCO而言，市场发展初期内部需求不足，市场处于供过于求的状态，出于成本考虑，节能服务企业只能缩减服务范围、降低服务质量，降低了业主改造动力，使市场长期处于供需失衡状态。二是市场外部驱动不够。在市场发展初期，社会节能意识尚未普及，项目融资困难、政策支持力度等阻碍了参与主体的发展需求。政府作为市场治理的参与者和管理者，应通过政策支持为节能产业提供良好的市场培育环境，为市场有效运行提供保障。

3.2 市场发展成长阶段——市场发展运行机制缺位

既有建筑节能改造市场发展运行机制的形成是不同主体和要素之间相互作用的过程，是揭示既有建筑节能改造市场发展机理的前提条件，而市场发展运行机制缺位是阻碍既有建筑节能改造市场自主运行的关键因素。市场发展运行机制缺位主要体现在以下两个方面：一是尚未形成统一的市场准入机制。节能服务企业资质良莠不齐，政府在获取节能服务企业技术水平、财务状况方面处于信息劣势，难以制定符合市场需求的市场准入机制。二是政策细化不到位。节能改造市场发展的总体框架方向虽已确定，但参与主体增加、改造内容扩展加剧了市场的波动性。因此，应考虑市场发展动态及时进行政策细化调整，通过建立竞争机制、传导机制和保障机制推动市场有序运行。

3.3 市场发展成熟阶段——市场创新活力作用不足

创新活力是既有建筑节能改造市场永续发展的源泉，创新活力作用不足将阻碍节能改造市场可持续发展。创新活力作用不足主要体现在以下两个方面：一是技术创新能力不足。市场发展后期产业规模稳定，节能服务技术发展成熟，缺乏外部刺激驱动节能服务企业提升节能技术创新能力。二是改造活力不足。在市场供需饱和状态下，规模经济效应已无法达到最佳状态，应及时进行产业制度变革和节能服务产业整合，为节能服务产业开辟新的发展空间，提高既有建筑节能改造市场运行效率[7]。