智慧警务建设现实考察与路径规划

董 宁

（河南警察学院 刑事科学技术研究中心，河南 郑州 450046）

改革开放以来，我国各行各业快速发展，社会进入转型期，城市凝聚力不断增强，基础设施改善，就业机会增加，更多人口和资金流入城市，为城市发展带来机遇与挑战。2014 年，习近平总书记首次正式提出“总体国家安全观”，要求“既重视国土安全，又重视国民安全，坚持以民为本、以人为本，坚持国家安全一切为了人民，一切依靠人民，真正夯实国家安全的群众基础”。公安机关肩负维护国家安全和社会稳定的使命，公安工作更是关乎国家和人民的安全。在智能技术的助力下，智慧警务必然成为城市犯罪防控的重要力量。目前，我国城市中涉网案件、维稳、民转刑、流动人口、青少年等犯罪形势严峻，严重扰乱社会秩序，侵害人民群众的生命财产安全。智慧警务建设以人民安全为出发点，拓宽工作思路，在“总体国家安全观”引导下，做好顶层设计，扎实推进各项建设，为城市安全筑牢防线，为人民安居乐业提供保障。因此，梳理我国智慧警务建设中存在的问题，明确总体国家安全观下的智慧警务建设方向，探寻智慧警务建设的优化路径具有实践价值。

一、当前智慧警务建设的现状

（一）各地硬件建设初具规模

2008 年，IBM率先提出智慧城市的概念。2012 年，我国首次公布90 个城市作为智慧城市的试点。截至2021 年，我国各地累计投入18.7万亿元用于智慧城市建设。智慧警务是智慧城市建设的一部分，经过多年的发展，各地智慧警务硬件基础设施已经初具规模。上海市在智慧城市建设中率先使用光缆，全市实现监控无死角，实行“一网统管”，将智慧警务作为政务子平台之一，为智慧警务提供硬件支持；杭州市在解决交通问题、构建城市大脑过程中，城市硬件设施全面提升，并在此基础上大力发展智慧警务建设，在全国提出预测性侦查理念；河南省鹤壁市突破小智慧警务①的局限，在地级市全面展开城市信息化硬件建设，为实现市域内的大智慧警务打下坚实基础；南阳市注重智慧警务基层应用APP的开发，为基层工作提供助力。调查显示，各地在平台硬件搭建、城市末端监控、电子警察、城市电子围栏、移动警力装备等方面积极开展建设，各地拥有不同的“智慧”特色。

（二）软件建设基本完成

各地智慧警务软件建设包括运行机制和警务数据的建设。

1.“情指勤舆”一体化运行机制基本形成

为了确保新形势下公安工作顺利运行，2021年1 月“情指勤舆”一体化机制被提出。作为警务改革的新举措，公安部开展了积极的试点探索。“情指勤舆”是四种公安基础工作的有机融合。面对新的社会治安形势，公安机关打破警种和地域的局限性，将情报、指挥、勤务、舆情四项工作统筹安排，有机地、能动地结合在一起，发挥合力，共同完成各种社会治安防控综合需求。其中，情报是基础，是静态的分析与研判；指挥、勤务、舆情是根据情报工作开展的动态行动。缺少坚实的情报工作基础，后者的工作质量和效率就无法做到快速反应和精准打击。目前，公安机关将“情指勤舆”一体化机制主要运用于侦查和治安工作中。这一应用经过各地最初的摸索总结，到目前已经发展为基本一致的工作模式。在打击防控各类网络犯罪和反恐处突时，这一机制发挥了积极作用。但是，随着社会的进步和城市的发展，“情指勤舆”机制的应用仍处于探索发展阶段，在情报收集、热点分析、日常监测、快速反应等方面的应用将会进一步成熟。值得注意的是，关于这一工作机制，各地智慧警务建设中出现“情指勤舆”“情指勤舆督”“情指行”等不同的名称，其本质含义是一致的。

2.警务数据渠道基本贯通

智慧警务依托于数据。公安机关的数据主要来源于公安内部、政务平台和互联网企业等渠道。其中，公安内部数据是由公安内部情报系统提供的数据，其独立于外网数据而存在，如人员信息、车辆信息、物证信息等。政务平台数据是在行政管理过程中产生的大量数据信息，如税务信息、工商信息等。互联网企业数据是人们在生活中使用互联网而产生的各类信息，这些信息多属于企业所有，有的需要付费才能使用，如网络浏览痕迹、物流信息、网络租车信息等。数据渠道的广度和宽度影响公安工作的质量。在传统公安工作中，由于行业壁垒和经费限制，公安内部数据渠道畅通，但外部渠道并不畅通。随着互联网的普及，政务平台间数据共享变得方便、快捷。互联网企业也成立专门机构，面向公检法部门提供数据的调查取证和查询工作。总体来看，随着各地数字政务的建设，智慧警务平台与其它政务子平台的对接基本实现，与互联网平台合作关系基本稳定。在实践工作中，江浙地区的公安机关在警务数据渠道建设方面走在国内前列，在本土互联网大公司的支持下，利用警企合作的方式解决互联网数据的使用问题，而有些地区公安机关的数据渠道建设相对落后。

（三）人才队伍基本搭建完成

人才是智慧警务的软实力。围绕智慧警务的人才队伍，各地公安机关展开积极探索，基本采取“专职中心+分业务中心+基层公安组织和快反民警”的方式，但在具体架构模式上存在差异。人员按工作职责划分，可分为建模人员、数据研判人员、行政管理人员、考核监督人员等。其中，建模人员要求具有很强的领悟力和责任心，熟悉公安业务工作和日常行政工作，对各警种业务都有所了解，拥有独立的工作思路；研判人员需要根据专业经验，借助专业工具，对各类数据进行分析并作出判断，为一线民警提供行动建议；行政管理人员则负责日常工作，为各部门、各警种的沟通、协作提供保障；考核监督人员对智慧警务工作细节进行考评和监督。通常，考核方案的设计者大多是警务改革或警务运行的牵头部门或者负责人，他们通过发通报的方式管控整个智慧警务运行情况。江浙地区成立的最强大脑改革机构小组，就是专门负责智慧警务工作整体运行管控的。

二、当前智慧警务建设中存在的问题

（一）硬件建设方面

总体来看，各地智慧警务建设情况并不均衡，建设质量参差不齐。上海率先实现街面监控无死角覆盖，24 小时警情预警、人员分析、街面快速反应。而有些城市尚未实现街面监控全覆盖。究其原因有二：首先，经济原因。智慧警务建设需要强有力的资金支持。调查发现，其情况与当地经济发展和财政支持密切相关。资金投入决定智慧警务建设的整体水平，资金不足会限制智慧警务的方案实施。上海、江浙地区的智慧警务建设一直走在全国的前沿，建设质量较好，亮点突出，而中西部地区的建设水平相对落后，这与当地的经济发展密切相关。作为“天下之中”的河南省，智慧城市起步较晚，但近几年进展迅速。各地智慧警务的建设也纷纷展开，但与南方和沿海地区相比，仍处于市域内探索的过程中。其次，主观原因。在智慧警务建设中，建设筹建人员对这一问题的重视度、理解和认知决定建设的水平。筹建层面的认知不足体现在两个方面：一方面，筹建人员对智慧警务建设的决心和重视度不够。目前，在公安实践中智慧警务建设可以分为“大智慧警务”和“小智慧警务”。大智慧警务就是在较大的行政区划范围内开展统一的智慧警务建设，而小智慧警务则是在公安内部某一业务部门或者某一基层组织开展智慧警务建设，如某地智慧交通建设。二者相比，前者的筹建人员明晰智慧警务是未来公安工作的必然选择，明确智慧警务建设对犯罪防控的划时代意义，建设眼光更长远；后者的筹建人员对智慧警务建设的信心和推动力略显不足。另一方面，一些地区或部门的智慧警务建设已经初具规模，但一些管理者对智慧警务的认知还只停留在电子化办公的层面，甚至对已经建成的智慧警务平台操作系统和功能都不熟悉。这种情况必然会影响智慧警务整体建设水平。

（二）软件建设方面

1.风险防控重视不足

在快速发展的信息技术应用背景下，智慧警务的硬件设施建设取得了令人瞩目的成果，但智慧警务在快速建设的过程中，将面临诸多没有被充分考量的风险问题。具体表现为：第一，系统崩溃风险。随着人类对电力和网络的依赖性增强，一旦自然灾害、恐怖袭击、黑客攻击等造成的城市断电、断网情况发生，智慧警务平台可能因此发生系统崩溃，城市将迅速陷入失控状态。第二，数据安全风险。社会对互联网的依赖性越强，数据的价值特性就更加凸显。数据在形成、存储、调取、使用过程中都会发生泄露问题。民警在数据使用过程中可能发生因个人能力及其它原因造成数据污染[1]问题。第三，法律风险。公安数据来源渠道复杂，数据应用范围广泛，数据信息数量快速增多。虽然，国家陆续出台《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国国家情报法》《中华人民共和国数据安全法》等，强调要建立在“总体国家安全观”下的社会综合治理体系，但公安机关对大数据精细化管理尚未出台统一的标准，各地智慧警务建设中涉及数据的架构、应用等细节问题也存在设计差异，如警察数据权[2]、电子证据质证[3]、区块链存证[4]问题。第四，新技术引起的管控盲区风险。信息技术的发展迅速，但因其应用可能引发的隐患风险，管理部门的应对存在时滞，如无人机的管控、chatgpt的应用管理等。这些问题会在后期应用中产生严重后果。

2.情报系统建设不完善

城市数字化将城市治理变成一个巨大、复杂、多变的综合体系。公安情报系统是应对各类社会治安问题的重要保障。但在各地的实践中，情报系统建设仍存在小情报思维、数据来源不足、行业壁垒等问题，具体表现为：首先，情报来源受行业壁垒影响。虽然警务数据的获取渠道基本搭建完成，但数据只是情报的一种形式。情报的形成是一个复杂过程，要将“物理—信息—社会”的三元世界转化为“信息—情报—业务”的运行流程[5]。行业间的信息沟通不畅影响公安情报系统建设。其次，智慧技术与情报工作结合不足。智慧技术可以全面提升对各类信息的处理能力。目前，智慧技术在公安情报工作中的应用局限于较低的功能开发，如情报收集、整理、分类等，在数据挖掘、热点分析、决策建议等方面还没有充分发挥作用。诺贝尔奖得主西蒙认为，情报决策贯彻于管理的全过程，管理就是决策，决策依赖于情报。[6]传统情报系统存在信息差问题，人工智能技术可以极大提高情报工作的质量，为警务行动决策提供情报支撑。最后，公安情报系统共享性不足。总体国家安全观下的公安情报系统应该是社会综合治理“大情报”系统的一部分，强调大数据和数据共享。当前的公安情报系统存在小情报系统的特征，传统公安情报兼容性不足，部门间协同配合不够。

（三）专业人才缺乏，人才培训不规范

智慧警务运行对专业建模人才、研判人员的需求较大。实践中，建模人才负责运用专业知识，指导技术人员建立各种数据模型，并应用到公安工作中。建模是情报数据智能化筛选的前提条件，研判人员则根据情报数据作出判断。研判是警务行动的方向和决策建议。目前，各地智慧警务工作存在专业人才缺乏的情况。究其原因，除了警务人员总体数量不足外，人才培训不规范、不到位也影响专业人才的供给。各地智慧警务人才培训分为基础信息化培训和专业信息化培训。基础信息化培训由各地公安机关组织，由业务骨干担任教官，培训内容为智慧警务平台系统中的常规操作和基本功能。专业信息化培训则由上级公安机关组织，由院校专业教师或外聘专家担任，是针对更加专业化的技能展开。前者的培训形式方便，但内容层次受限。后者需要更多的准备工作，但培训内容质量较高。各地的人才培训工作受到教官个人业务水平限制和地域局限，培训存在内容不规范、水平良莠不齐、培训时间不确定等现象。

三、城市犯罪防控视野下智慧警务的发展建议

（一）加强智慧警务建设的顶层设计

目前，各地智慧警务建设存在标准不统一、专业人才不足、协同配合不顺畅等现象。究其原因，顶层设计不全面是首要问题，需要从以下几方面予以改善。

1.树立大智慧警务建设理念

我国公安机关具有双重性，既是国家行政机关的一部分，又担负办理刑事案件的责任。各地公安机关依靠同级人民政府提供财政支持和人力支持，同时又在业务上受上级公安机关的领导。这就容易出现科层损耗的现象[7]，即智慧警务建设的资金来源于同级人民政府，但其涉及的业务工作又需要按照上级公安机关的标准。各地公安机关需要在预期效果与现实条件之间作出取舍，以达到综合效果的平衡。小智慧警务受到应用范围的局限，在协同配合、数据支撑等方面存在不足。大智慧警务建设可以实现区域内警务工作的智慧化，是城市智慧建设的一个有机组成部分。因此，在智慧警务建设初期，筹建人员的建设理念对整体建设工作起到至关重要的作用。建设理念需要财政的支持，需要具体化的呈现。选择建设大智慧警务，并由行政级别较高的公安机关负责人筹建将更有利于后期工作的开展。

2.重视部门间和政务子平台间的协同配合

“智慧”不仅体现在公安业务工作智能化，更体现在城市治安综合治理上行政决策的智慧化。首先，公安内部协同配合。目前各地智慧警务采用自上而下、分级管理的模式，指挥、研判集中进行，采取“情指勤舆”一体化运行机制实现部门间协同配合。但参与协同配合的部门还有待进一步扩展和规划。其次，政务子平台间协同配合。智慧警务平台是智慧城市管理的子平台，与其他城市政务子平台属平行关系。智慧警务平台作出研判不仅需要本单位多警种的快速反应，更需要其他行政机关的协同。因此，在建设智慧警务时应充分考虑协同配合的硬件需求，在建设标准、数据兼容、网络对接方面都要提前预判。

3.加强城市最小单元的智慧化建设

城市是由若干不同的人、建筑、区域、组织共同构成的。将物理世界逐一数字化，做到物理城市与智慧城市管理节点的一一对应，是智慧警务“数实融合”的过程。城市最小单元是构成城市的细胞，也是公安情报系统的末循环，更是城市犯罪防控的主阵地。加强对城市最小单元的管控，最有效的途径就是实现其智慧化，如建立智慧社区、智慧校园、智慧交通线路等。城市最小单元智慧化建设可以使公安机关快速感知风险及变化，并据此作出决策和预判，协调警力或相关人员到达现场解决问题。在智慧警务设计时，要提前确立并划分城市最小单元，避免后期工作中因行政和法律因素造成工作壁垒。

（二）推动智能技术与公安业务工作的纵深融合

技术的应用发展需要实践的不断探索。从信息应用的角度看，警务工作经历了传统警务、数字化警务、网络化警务、合成化警务和智慧警务等五个阶段。在这个发展过程中，公安工作逐渐摆脱全面依赖人力的状态，在工作上引入数字化装备和网络技术，提高工作效率；当信息技术逐渐成熟，以合成研判为主业的合成化警务成为防控犯罪的有效措施；人工智能技术出现，社会全面进入数字时代，公安工作在数字化的大环境下开始智慧警务的建设。在实践工作中，智能技术与公安业务工作的结合还要继续向纵深发展，其主要表现为：

1.公安业务工作全面智慧化

目前，各地公安业务工作只是在犯罪的“打、防、管、控”方面积极落实智慧化建设，强调情报信息收集、危险警情感知、犯罪风险预判、街面快速反应等，但是在具体业务工作细节的智慧化上还有待深入。智慧警务建设可以加强物证信息的智慧化管理、智慧勘查、远程勘查、离场智慧复勘、移动电子警察执法、警力分配的智能化机动调度等。

2.警务执法监督智能化

执法监督是确保警务工作合法性、有效性的重要手段。传统执法监督不能实现全程、无死角、随时的监督。借助人工智能技术，执法监督可以打破人力和时间的约束，通过提前设计的执法监督模型，随时、随地、全方位、全过程的监督警务执法工作，规范执法程序，切实保障执法双方的合法权益。同时也可以固定保存相关执法证据，用于后期的查看，也可以作为典型案例用于教学示范。

3.工作流程管理精细化

公安业务工作是执行法律的过程，所有工作流程都必须按照法律的规定进行。在智慧警务建设中，部分公安机关的智慧警务只是实现电子化办公的功能。一些地区的警务工作流程因为人员编制属性和业务属性存在差异，而出现双线运行管理的现象。例如在“情指勤舆”一体化工作中，合成作战部门对其可以调用的警力管理时存在统筹管理和直接管理两种形式。统筹管理，就是对编制不在本部门的人员只是进行业务工作的管理；直接管理，则是对编制在本部门的人员实行的管理。这种现象不利于大智慧警务建设的发展。因此，在智慧警务建设中应进一步推动“数实融合”，将智慧警务平台上的流程与现实工作、法律规定逐一对应，理清业务和编制的双重逻辑，实现公安内部的精细化管理。

（三）加强警务数据智慧化建设

数据是智慧警务建设的核心。警务数据的智慧化建设应从以下几方面着手：

1.拓宽数据来源

目前，警务工作需要的数据主要来源于三个方面：公安内部数据资源、政务平台数据、互联网数据。公安内部数据资源是公安机关在日常工作中掌控积累的数据，政务平台数据是政府管理工作中形成的数据，而互联网数据则是各互联网公司、企业在业务中拥有的数据，其中互联网数据是需要付费的数据资源，但在公安实践工作中，互联网数据对公安工作具有更大的决定意义。根据江浙等地的经验来看，通过警企合作的方式，打通数据通道，可以全面提升预警防控智能化。因此，在智慧警务建设中公安机关可以通过数据集成、循环流转、资源汇总、经验分享等方式，拓宽各类信息数据的来源，实现数据利用的最大化，为警务决策提供支撑。

2.加强数据共享

数据是一种可以循环利用的资源。随着数字时代的到来，城市中人员、物品流动性增强，治安形式日益复杂，数据引领警务决策的模式日益普遍。掌握数据成为公安机关的核心战斗力，打破部门壁垒、实现数据共享成为常态。各地已经建成的“情指勤舆”一体化运行中心、快速反应大队、合成研判大队、网络舆情监控中心等都取得了良好的实战效果。智慧警务建设要加强警务平台与其他政务子平台之间数据的共享，提升针对各种突发事件的社会综合治理能力。

3.推动数据规范

数据规范包括收集规范、使用规范、保存规范等。首先，数据收集应规范。各地公安机关在数据收集过程中，因采集主体个人业务素质差异或客观条件不同，造成在数据登陆时出现语言表述、信息分类等方面的不规范。数据收集应由专人负责，按照统一的数据收集标准进行，否则会降低数据质量，影响后期智慧警务平台数据资源的共享和兼容。其次，数据使用应规范。警务数据依靠各种不同的数据模型算法进行警务预测和研判，在数据使用过程中应注意保护当事人的合法权益，严格管理公安机关对个人信息、生物数据等敏感隐私信息的数据应用和数据挖掘。严格按照法律规定，规范警务数据的使用。最后，数据保存应规范化。智慧警务建设应借助智能技术，对警务活动数据进行全过程记录和保存，尤其应注意对电子证据的保存。另外，在数据应用过程中，因保存不规范，容易形成数据孤岛或沉积数据。这是需要注意的问题。

4.建设总体国家安全观指引下的公安情报系统

情报是公安机关的基础工作。随着城市的快速发展，公安情报工作面临新的机遇与挑战。在“总体国家安全观”的指引下，公安机关要将国家安全和城市治安作为工作目标，在情报收集方面，转变过去被动收集、前瞻性不足、情报收集滞后的情况，转变工作模式，提高效率，主动收集、整理、挖掘、分析，并利用智能技术对情报收集工作增效提速，对日益剧增的各类数据进行精细化管理，实现情报间的快速流转、数据共享，并利用智能技术对情报使用全过程进行监督，防止风险的发生。值得注意的是，人力情报是一类特殊的公安情报，依靠传统公安情报信息网络获取，与其他情报有所不同，但其作用是技术手段获取情报无法替代的，也是公安情报系统的重要组成部分。另外，“总体国家安全观”指引建立的公安情报系统应该是一个具有共享性、可循环利用的综合信息系统。

（四）建设高水平智慧警务专业人才队伍

人才是核心竞争力。专业人才是智慧警务建设中的骨干力量，在建设高质量智慧警务平台中起到关键作用。目前，各地智慧警务建设中情报研判人员缺乏的现象值得关注。建设高质量智慧警务平台，需要建设高水平专业人才队伍，这是新时期公安工作的需求，也是新时期城市犯罪防控的需求。

1.扩大专业人才规模。随着城市的快速发展，公安队伍需要更多具有专业技术的人才，可以通过人才引进、岗位转换、能力提升等形式，确保专业人才队伍的供给。公安机关可以通过政策引导推动人才向重点岗位流动。

2.加强专业人才培养。在智慧警务工作中，警务人员不仅需要具备全面的公安基础业务知识、计算机网络知识，还要有业务思路。公安机关可以采取“传、帮、带”的模式，用公安内部业务骨干培养专业人才；可以通过聘请高校专家、行业专家，开展专业信息化培训，提高人才素质；也可以通过警企合作，采取公安提要求、企业工程师提方案的模式，解决人才需求。定期召开经验交流会和专题研讨会，并鼓励人员参加，也是提高其个人业务素养的有效途径。

3.改变人才队伍结构，动态调整警力分布。应根据智慧警务工作的现实需要，确定岗位需求，定期引导部门内专业人才的流动；应借助智能技术，随时掌握人才与需求的匹配度，并根据不断变化的社会治安防控需求，动态的调整警力分布；应打破人才岗位壁垒，用需求引领人才分布，引导有能力、有担当、敢作为的人才发挥更大的作用。

4.创造专业人才成长环境。加强知识产权保护，鼓励建模人才积极投入到各种不同模型的开发应用中，并运用多种杠杆作用鼓励其在智慧警务建设中能作为、多作为、敢创新，同时也要加强对专业人才的监督管理，保障其合法权益，使智慧警务专业人才建设更加规范化。

注释：

①大智慧警务应用于较大行政区域，小智慧警务是应用于较小地域或公安机关某一基层部门内部。