新冠疫情时期中亚国家治理危机：表现、根源和治理评价

李睿思 管雪青

中亚国家(1)本文的中亚国家指中亚五国：哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦和土库曼斯坦。深处欧亚大陆腹地，与中俄为邻，地缘战略地位特殊且重要。2013年，中国国家主席习近平在哈萨克斯坦首次提出“一带一路”倡议的发展构想。中亚国家一贯坚定支持和积极参与“一带一路”倡议建设，近十年来各方务实合作不断取得丰硕成果，是“一带一路”倡议在欧亚地区重要的合作伙伴。2020年初，突如其来的新冠疫情席卷全球，给中亚国家造成猛烈冲击。新冠疫情在放大中亚国家固有治理弊端、加剧治理危机的同时，对地区未来的形势走向也产生影响。深入研究新冠疫情背景下中亚国家的治理危机成因、表现和应对成效，对中国实现国家治理体系和治理能力的现代化发展，继续推进“一带一路”高质量建设有重要的借鉴意义。

一、新冠疫情背景下中亚国家的治理危机

苏联解体后，中亚国家先后宣告独立。三十多年来，中亚各国不断推进政治经济和社会等各领域改革，通过探索和实践积极寻找符合本国国情的发展道路。在独立发展的进程中，大多数中亚国家能够维持政权的基本稳定，未出现大规模的战争和长期的社会动荡局面，与独立初期相比，人民对国家的认同感也在逐步提升。中亚国家维持了国家政权的存在和基本有序的延续，但是应该看到的是，在国际政治和经济发展面临深刻变化的背景下，中亚国家治理仍存在诸多突出的问题。一场突如其来的新冠疫情使中亚国家发展面临的国际和国内形势更加严峻和复杂。

(一)新冠疫情对中亚国家治理的主要影响

一是新冠疫情对中亚国家的医疗卫生系统和生物风险防御能力造成空前压力。突然发生的公共卫生安全事件全面考验着中亚国家的治理体系和治理能力，对疫情形势的错误预判和在落实具体政策措施的过程中，行政机构的官员玩忽职守等现象，导致疫情防控和治理效果不理想。2020年初，新冠肺炎疫情开始在中亚地区快速传播。3月13日，哈萨克斯坦出现首例新冠肺炎确诊病例(2)哈萨克斯坦发现4例新冠肺炎确诊病例，中华人民共和国驻哈萨克斯坦共和国大使馆经商参处，http：//kz.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202003/20200302945005.shtml.，成为中亚地区疫情发展最快和最严重的国家，乌兹别克斯坦紧随其后。此后，中亚各国纷纷通报出现确诊和死亡病例，除土库曼斯坦没有官方承认本国有确诊病例外，其他各国均经历了多波疫情高峰。新冠肺炎疫情的快速传播给中亚多国造成公共卫生安全危机。哈萨克斯坦为疫情爆发的重灾区。疫情从2020年3月开始快速蔓延并迅速发展，哈政府被迫采取严格的隔离限制措施管控疫情传播，哈经济生产也因此一度被迫停滞。随着疫情形势出现好转，哈政府宣布隔离解除，随后新冠病毒感染人数开始急剧上升。截至2020年7月底，确诊病例迅速达到9万例。因确诊人数激增，许多城市的医疗单位出现药品、防疫物资、医护人员和床位紧缺的现象，医疗行业压力陡增。(3)Каким был 2020-й. Главные события года в Казахстане.https：//tengrinews.kz/kazakhstan_news/kakim-byil-2020-y-glavnyie-sobyitiya-goda-v-kazahstane-424642/.除新冠疫情外，哈萨克斯坦境内的高致死率“不明肺炎”也同时在社区内快速传播。

二是新冠疫情的快速传播迫使中亚国家纷纷采取隔离和限制措施控制疫情蔓延，导致物流运输和人员往来近乎全面中断，产业链和供应链大面积断裂，经济活动的停止使中亚国家经济出现快速衰退的局面。新冠疫情还进一步加深了中亚国家与世界在互联网和数字技术领域的发展鸿沟。

疫情开始快速传播后，哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦政府于同一天宣布，自2020年3月16日起全国进入紧急状态。因疫情高峰的抵达时间比上述国家都晚一个月，塔吉克斯坦从2020年4月30日开始实行关闭边境限制居民出行。中亚国家普遍采取的隔离和限制措施主要包括，限制人员跨境和跨行政区域的流动，学生开启线上学习模式，除保障日用品和药物供应的机构可以正常营业之外，其余商业和公共场所全部关闭，禁止组织群众聚集性活动，包括民族节日庆祝活动和大型集会等。隔离和限制措施对中亚国家的能源业、中小企业(尤其是从事服务业和旅游业)和劳动力市场的打击最为严重。2020年1—8月，哈萨克斯坦石油行业的总体收入约为1.6万亿坚戈，较上年同期下降46%。生产经营活动全面叫停使多数中小企业面临停产、物流受阻、资金链断裂和违约赔偿金高企等生存困境。疫情期间，互联网和数字技术在全世界范围内得到飞速发展，被广泛应用于疫情防控、远程学习与办公和电子商务贸易等，中亚国家因长期缺乏对互联网和高新科技领域的资金和人才投入，与其他国家在数字基础设施建设、前沿科技研发和互联网技术市场化应用等方面的发展差距被进一步拉大。

三是新冠肺炎疫情使中亚国家的贫困和失业人口急速增加，青少年问题更加尖锐。2021年12月，吉尔吉斯斯坦经济和商务部负责人在出席国际会议时表示，疫情的爆发使国内生活在贫困线以下的人口比例已经从20%增加到31%。受疫情影响，中亚国家的劳动力市场情况十分悲观。2020年上半年，乌兹别克斯坦的失业率达13.2%，比2019年同期失业率增加了4.1%。根据哈萨克斯坦劳动和社会保障部公布的数据，2020年哈全年失业率为5%，失业人口45.4万人，共约100万人未实现有效就业。[1]根据联合国国际劳工组织(ILO)发布的数据显示，2021年中亚和西亚地区失业率由2018年的8.2%上升至2021年的9.3%(4)疫情冲击劳动力市场 亚洲国家的应对之策，澎湃新闻，https：//m.thepaper.cn/baijiahao_13043936.。根据ILO发布的《2022年全球青年就业趋势》，2022年中亚地区青年的失业率为14.9%，比世界平均水平高出1.5个百分点。(5)联合国机构关注新冠疫情对青年就业影响，新浪新闻，http：//k.sina.com.cn/article_1726918143_66eeadff02001f22i.html.在实施隔离管控措施的初期，由于居民都隔离在家，谋杀和入室盗窃等犯罪活动出现明显减少，但是因涉嫌违反疫情防控规定、哄抬生活物资价格、违规生产和销售防疫药品、散步疫情防控虚假信息、实施家庭暴力、煽动种族间对抗情绪扰乱社会秩序等，被逮捕的犯罪分子数量在中亚多国都出现了大面积增长。(6)Ожидается ли в Кыргызстане разгул преступности во время пандемии，莫斯科国立大学信息与分析中心https：//ia-centr.ru/publications/ozhidaetsya-li-v-kyrgyzstane-razgul-prestupnosti-vo-vremya-pandemii/.世界银行中亚地区首席教育专家指出，中亚地区教育质量的落后和资源分配不平等的现状因疫情而加剧，其长远影响可能持续50～60年。疫情爆发的高峰期间，因没钱购置笔记本电脑、购买高质量的网络服务和缺乏计算机操作的基本常识，中亚辍学的学生人数可达700万人。(7)7 млн учащихся Центральной Азии бросят школу и вуз. Как пандемия повлияла на образование，哈萨克斯坦INFOM BURO新闻网，https：//informburo.kz/stati/7-mln-uchashchihsya-centralnoy-azii-brosyat-shkolu-i-vuz-kak-pandemiya-povliyala-na-obrazovanie.html.

四是新冠肺炎疫情爆发后，中亚国家打击极端主义、恐怖主义和跨国有组织犯罪的国际合作受到负面影响，打击力度出现明显下降，致使地区安全风险升高。疫情的大流行导致该地区国家经济和社会状况恶化，中亚国家政府多疲于应对国内治理危机，对国际和地区安全合作的关注度和参与度出现下降趋势。急剧增加的失业和贫困人口，成为极端思想在中亚地区散播的目标群体。受到极端思想蛊惑和被犯罪集团收买的民众，特别是失学青少年和失业妇女等弱势群体，通过恐怖组织的网络招募参与实施恐怖犯罪。网络犯罪所特有的高度隐蔽性使当局调查取证难度极大。(8)Угрозы терроризма в условиях пандемии обсудили эксперты и дипломаты в Ашхабаде，乌兹别克斯坦NUZ新闻网，https：//nuz.uz/politika/150065-ugrozy-terrorizma-v-usloviyah-pandemii-obsudili-eksperty-i-diplomaty-v-ashhabade.html.在中亚地区之外，大批因疫情失去工作的中亚劳务侨民也迅速成为其他国际恐怖主义组织重点招募的对象。以在土耳其务工的中亚劳工为例，失业的中亚劳工无法承担房租和食品的开销而流浪街头，来自叙利亚的宗教极端分子不断在网络上公开招募土库曼斯坦公民，通过承诺介绍高薪资的工作引诱其加入恐怖主义组织。被招募的中亚劳工多为年龄在 23～ 32 岁之间的女性，经过简单的培训后即被源源不断地送往叙利亚。由于边境关闭无法回国，这些失业的侨民对国家和政府多抱有非常强烈的不满和仇恨情绪，极易被恐怖组织利用并在合适的时机回国实施恐怖主义犯罪活动，危害国家和地区安全。(9)Террористы активизировали вербовку трудовых мигрантов из Центральной Азии в Турции，中亚新闻网，https：//central.asia-news.com/ru/articles/cnmi_ca/features/2020/12/10/feature-01.

(二)治理危机的具体表现

第一，在疫情背景下，政权危机依然是中亚国家治理面临的核心问题，政权的稳定性和韧性较差，在突发事件的催化下中亚部分国家的政权甚至面临被颠覆的风险。

2021年初，哈萨克斯坦举行议会选举。虽然两国的选举均顺利举行，选举结果也得到大多数民众的认可，但围绕政权交接的合法性和权力分配的合理性的争论与抗议一直存在。2021年8—10月，哈萨克斯坦国内举行去俄语化游行抗议，部分激进的民族主义者利用民众在疫情期间积累的负面情绪，在街头巷尾和社交网络上散播反政府言论。2022年1月，哈国西部发生抗议油价上涨的游行示威活动。在疫情和民生问题叠加的背景下，游行示威活动很快演变为全国性的群体骚乱和武装冲突。根据哈官方表态，境外恐怖主义组织参与了此次骚乱活动，局势急剧恶化并引发大规模武装暴力冲突，事件造成大量伤亡和财产损失，托卡耶夫总统宣布2022年1月10日为全国哀悼日，并在此后开启了针对“一月事件”的调查工作。疫情期间，乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦也进行了政权交接工作。为解决实行议会制还是总统制的问题，吉国近两年开始新一轮民主发展道路的探索和实践。2020年10月，吉尔吉斯斯坦举行的议会选举引发大规模骚乱，总统热恩别科夫下台。2021年1月，总统选举和全民公投同步进行。2021年11月，吉国内顺利举行了议会选举后，持续了近两年的政治风波才逐渐平息，但政权的不稳定性依然十分突出。

第二，中亚国家经济基础薄弱、结构畸形的问题在疫情期间被充分暴露，中亚国家与世界经济全球化和一体化对接发展的难度仍然非常高，并且随着数字技术在全世界范围内快速革新，发展差距正在继续扩大。中亚国家在产业结构调整、科学技术与研发能力、人才培养与设备更新等方面都存在资金短缺、人才短缺、技术短缺等发展壁垒。

一是，中亚的基础设施建设仍不发达，地区互联互通程度较差导致生产要素无法实现自由和有序地流动，基础设施落后使国际投资者缺乏投资信心。金融基础设施的落后，导致中亚尚未融入亚洲的货币金融体系，融入全球金融体系更是无从谈起。中亚的基础设施建设除了存在资金匮乏的问题外，还受到地缘政治争夺的外部影响较大。以中吉乌铁路建设项目为例，因涉及多方在中亚地区的战略和利益诉求，项目从建立到推进都面临诸多困难。地缘政治事件和军事冲突也间接地影响基础设施建设的顺利开展，如俄乌冲突引发的经济制裁和二级制裁给中亚国家带来政治安全和经济动荡风险。

二是，在中亚国家经济结构中，采矿业和农牧业的占比较大，因此国民收入极易受能源产品、原材料和农副产品的生产与销售情况的影响。因继承苏联时期的“劳动分工”，中亚国家的经济发展重点方向各有不同。例如，在中亚国家中，哈萨克斯坦和土库曼斯坦因自然资源储备量大，重点发展能源开采与加工业；塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦则在棉花种植、农副产品加工和果蔬种植方面比较突出。受疫情影响，国际能源市场的价格多次大幅度震荡波动。2020年4月，世界银行发布《大宗商品市场展望》并指出，原油、天然气和煤炭的价格下跌40%，农产品价格虽然受经济增长的影响较小，但因供应链中断和政府采取限制出口加大国内供应的治理措施，农产品交易量出现大幅度下降。(10)世行报告：疫情将导致今年能源和金属价格大幅下跌，光明网，https：//m.gmw.cn/baijia/2020-04/24/1301177572.html.

三是，疫情期间，数字技术在优化公共卫生安全体系、提升应急管理能力、改善社会治理等领域发挥了重要作用。(11)数字技术助力全球疫情防控，中共中央网络和信息化委员会办公室，http：//www.cac.gov.cn/2020-05/08/c_1590485959130772.htm.数字技术在制定卫生政策、追踪病毒感染者、远程医疗会诊、开展联合医学研究、打造数据交换平台等方面的优势十分明显，此外，以云数据和人工智能应用程序还为建立新的商业模式、塑造产业新业态做出贡献。然而，中亚国家因长期缺乏政策关注和资金投入，无论是在数字设施的基础建设上，还是在高新技术人才队伍建设上均处于落后发展水平。

第三，在传统安全和非传统安全领域，安全问题泛化的现象十分突出，安全治理难度高。在传统安全领域，恐怖主义和极端主义犯罪威胁依然存在，并且在疫情的背景下出现新的发展变化，此外，涉及自然资源分配、边界划分问题的军事武装冲突仍时有发生。在非传统安全领域，生物安全、信息安全、经济安全等危害逐渐上升。

在中亚国家中，尤其是在哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦，分布着若干地下激进主义组织，主要从事传播极端宗教教义、发展教徒和其他国际恐怖主义活动。疫情发生后，由于边界关闭，恐怖分子无法前往中东地区和阿富汗，开始在中亚国家的贫困人群和俄罗斯移民中扩充成员。(12)Откуда исходят угрозы безопасности для Центральной Азии，https：//stanradar.com/news/full/44957-otkuda-ishodjat-ugrozy-bezopasnosti-dlja-tsentralnoj-azii.html.极端意识形态迅速在社会上广泛传播，导致跨国有组织犯罪增多。仅在2020年上半年，也就是疫情爆发初期，哈萨克斯坦国家安全委员会就阻止了4次恐怖主义袭击，涉及的城市包括卡拉干达、塔拉兹、阿拉木图和努尔苏丹。(13)Предотвращенные теракты в Казахстане в 2020 году.https：//kazislam.kz/predotvrashhennye-terakty-v-kazahstane/.由自然环境因素导致的生态环境安全危机近年来在中亚也愈发突出。2021年5月，乌国发生萨尔多巴水库的大坝决 堤事件，洪水所到之处摧毁房屋和农田，给居民的财产造成巨大损失，洪水漫过边境，淹没十余个居民聚居点，3万多居民被迫撤离，除包括汽车、房屋和生活物品之外，仅与农作物耕种相关的经济损失就已经达到4亿坚戈。2021年4月和2022年9月，吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦因为领土争端在边境地区交火，伤亡达到上百人，十余万人无家可归。从地区安全形势看，美军从阿富汗地区仓促撤军，使阿富汗国内局势迅速恶化。作为阿富汗的周边邻国，中亚多国的地缘政治格局面临新的变化和选择困境，并将引发新一轮的地缘政治竞争，中亚地区固有的不平衡和不稳定性加剧。

在非传统安全领域，中亚地区的数字与互联网空间安全威胁上升。数字技术的广泛应用使网络空间犯罪有机可乘，给各国的网络和信息安全带来威胁。中亚国家在信息技术的研发与应用方面较落后，受限于硬件水平和专业人才匮乏等因素影响，数字鸿沟使中亚国家发展差异性扩大。哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦在美国的资金和专家的援助下，建立多家高级别生物实验室。其中，哈萨克斯坦生物实验室被媒体披露，曾秘密从事与新冠病毒高度相似的病毒研究。因涉及微生物研究、病毒样本储存和机密实验等问题，中亚国家因生物实验室引发的生物安全问题也在疫情期间多次成为国际社会关注的焦点。

第四，在国际和地区事务中，随着中亚国家在地缘政治争夺中扮演愈发重要的角色，中亚国家坚持务实平衡外交政策的难度增大。疫情期间，国际形势出现剧烈变化，地区重大事件持续考验中亚国家的外交能力。中亚国家一方面需要继续保持与俄罗斯在经济和安全领域的密切合作，另一方面又无法完全认同俄罗斯在涉及乌克兰问题时的主张和立场。俄乌冲突引发的二级制裁也给中亚国家的外交造成压力，与此同时，美国则借机加强与中亚国家的高级别互动，旨在提升自身在中亚地区的影响力，开辟对俄罗斯博弈的新疆场。

2022年5月，负责南亚和中亚事务的美国助理国务卿访问吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、哈萨克斯坦四国。当年11月，这位美国官员又访问了土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦三国。访问期间，美方多次重申，美国与中亚国家的合作将不断增强，美国将协助中亚国家维护主权、独立和领土完整，建设更加繁荣和安全的中亚。2022年10月，俄罗斯在阿斯塔纳也举行了俄罗斯+中亚五国峰会，力求通过沟通和对话，缓和俄罗斯因乌克兰问题与中亚日渐紧张和尴尬的外交关系。2023年1月，美国公布最新的中亚政策主要方向，即在“中亚五国+美国”的合作框架下，将在教育、经贸、医疗等领域加强与中亚国家的合作。除俄罗斯和美国外，在疫情期间，土耳其、印度和欧洲等也通过提供抗疫物资援助、拓展绿色和数字经济合作、开展宗教与文化领域的高级别对话等方式，积极与中亚国家加强对话与合作。

第五，中亚国家面临严峻的社会治理危机，社会中存在诸多高风险因素，产生的社会问题对中亚社会持续造成系统性影响，甚至威胁政权稳定。疫情激化了社会矛盾和不稳定因素，导致中亚地区出现一系列动荡事件，如哈萨克斯坦“一月冲突”，乌兹别克斯坦的卡拉卡尔帕克斯坦骚乱、塔吉克斯坦戈尔诺-巴达赫尚冲突等。中亚地区的社会风险因素主要为恐怖主义威胁、失业和贫困。其中贫困问题在中亚国家中较为普遍。形成中亚地区贫困问题的主要因素有，失业率高、居民平均收入低、自然资源分布不均、人口结构不平衡和受教育程度低等。(14)Причины и следствия системной бедности в Центральной Азии：взгляд из 2022，俄罗斯国际事务委员会，https：//russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/prichiny-i-sledstviya-sistemnoy-bednosti-v-tsentralnoy-azii-vzglyad-iz-2022/.虽然贫困问题也会受到外部国际政治经济形势的影响，例如，国际宗教极端团体长期在中亚社会中从事反国家反社会思想的宣传活动，对中亚民众特别是青少年群体的负面影响较大。但从根本上看，贫困问题更多是由从中亚国家内部滋生的系统性社会问题。在中亚国家中，由于经济整体发展水平低和社会中存在较大的贫富差距，致使公民接受的教育质量低下，并且教育资源分配严重不均，于是导致劳动力缺乏必备的技能和市场竞争力，继而引起失业率高和人均收入低，低收入群体因无法购买优质的教育资源，改变自身经济境遇的机会微乎其微，且极易成为社会的不稳定因素，危害经济发展和治安稳定，由此中亚国家的贫困问题形成了恶性发展循环。

二、中亚国家应对治理危机的主要措施

面对严峻的治理危机，中亚国家坚持推进各领域改革，调整政策应对疫情和国际形势对经济发展的负面影响。疫情爆发后，中亚各国为应对危机采取多项反危机政策措施，治理逻辑主要为，优先保障政权的平稳交接与过渡；通过将经济复苏和经济多元与转型化发展相结合的方式，继续推进经济领域改革，重视减贫、就业等民生问题；面对大国博弈和地缘竞争，继续寻求实现平衡的外交理念，在大国博弈和竞争中为本国争取最大利益。

第一，中亚国家在处理政权交接和权力分配等问题上，治理思路主要包括对选举制度进行改革，加强执政党地位和中央权威。

2021年1月，哈萨克斯坦举行议会下院选举，“祖国之光”党得票率71.97%。(15)出口民调：“祖国之光”党在议会选举中获得71.97%选票，哈通社，https：//www.inform.kz/cn/71-97_a3739439.祖国之光党通过议会选举巩固自身的绝对影响力，在哈政坛形成了“一党独大、三党合作”的局面。2021年，乌兹别克斯坦举行总统选举，现任总统米尔济约耶夫以超80%的高得票率赢得选举。在政治领域，米尔济约耶夫继续推行改革，主要包括整顿和规范政府官员行为、重塑政府威信、加强反腐打击力度、将改善民生提高居民生活水平列为经济领域工作重点等。吉国于2020年10月出现政局动荡局面后，2021年初举行了总统大选和全民公投。扎帕罗夫成为吉国新任总统后，也采取措施加强总统的权威和影响力，如减少议会席位。塔吉克斯坦总统拉赫蒙在第五次成功连任后，于2021年1月和11月，签署了多个重要政府部门官员的任免令。新任命官员大多有海外教育背景，年轻人占比较大。土库曼斯坦在政治领域的改革措施中强调发展现代化民主，如通过加强法规制度建设，实现议会的转型发展。

第二，在经济领域，中亚各国多采取将疫后经济复苏与经济现代化发展相结合的治理理念，颁布专门的经济政策，寻找经济复苏发展的增长点。比较突出的治理措施包括，疫情期间推出国家支持计划挽救经济，降低隔离和限制措施对产业链和供应链的负面影响，加大能源领域改革力度，扩大出口，重视绿色、低碳和数字化发展。

以哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦两国为例。为应对突发的新冠疫情，哈萨克斯坦政府出台反危机措施，累计投入6.3万亿坚戈，其中哈央行投入占1/3。(16)哈央行将逐步推出“反危机”企业融资计划，中华人民共和国驻哈萨克斯坦共和国大使馆经济商务处，http：//kz.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202112/20211203232602.shtml.哈央行及时推出的优惠贷款政策保障了制造业、农业加工等重点行业领域的企业生产能力。2020年，哈央行推出的针对基础设施建设项目支持计划在保障原有就业岗位的基础上，新增20余万临时岗位。2021年1—11月，哈GDP实际增速达到3.8%，经济发展已恢复到疫情前水平。2021年，哈政府通过《2025年前哈萨克斯坦国家发展规划》，推出《产业政策法》和十项《国家方案》清单，为加快经济复苏、支持本国企业发展、实现国家工业化、保障经济和民生稳定描绘出清晰的发展路线图。(17)哈萨克斯坦年终综述：落实总统倡议，推动经济发展，中华人民共和国驻哈萨克斯坦共和国大使馆经济商务处，http：//kz.mofcom.gov.cn/article/scdy/202112/20211203233653.shtml.在能源领域，哈加快产能合作的升级改造，例如，阿特劳和奇姆肯特炼厂的升级改造成功。此外，哈注重打造绿色低碳发展的基础，大力发展风电能基础设施建设，如札纳塔斯风能电站、玛伊纳克和图尔古松水电站等新能源项目。在绿色低碳发展领域，哈政府出台《实现碳中和目标战略》，监督各级政府落实《改善生态环境路线图》。2020年11月，哈央行提出，考虑引入“数字货币”，“数字坚戈”技术方案。除能源领域外，哈还重点扩大出口规模，在农产品加工、汽车组装、核燃料组件生产等行业着力打造“明星项目”，拓展海外市场。

疫情期间，乌兹别克斯坦继续实行《2017—2021年乌五项优先发展战略》。为消除新冠肺炎疫情对社会经济发展带来的消极影响，乌政府推出恢复经济和推行社会经济结构性改革的政府令。2020年8月，乌颁布《关于采取措施在2020—2021年恢复经济增长并继续在经济领域进行结构性改革的内阁令》，批准恢复经济增长、推进改革经济结构的行动计划和“路线图”。乌政府反危机基金成立于2020年3月19日，旨在为抗击疫情、支持企业发展和维持社会保障体系正常运转提供资金支持。(18)乌撤销反危机基金，中华人民共和国驻乌兹别克斯坦共和国大使馆经济商务处，http：//uz.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202101/20210103028575.shtml.为应对新冠肺炎疫情，自今年4月以来乌政府已免除基本食品进口关税。(19)乌总统主持召开会议讨论粮食安全和稳定食品价格问题，中华人民共和国驻乌兹别克斯坦共和国大使馆经济商务处，http：//uz.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202010/20201003009297.shtml.政府重点整治能源供应市场，加强执法和监督力度，取消多个重点行业的70余种商品消费税，设立专门的优惠贷款为中小企业和家庭创业者提供资金支持。2021年7月，乌总统签署总统令成立战略发展署，对重点领域的投资项目进行综合评估，宣布各级机构应配合战略发展署的工作，按需提供支持与协助。2021年9月 7日，米尔济约耶夫总统签署《关于支持出口企业的补充措施》法令，进一步加大对出口企业支持力度，挖掘出口潜力。为实现疫情下向数字技术过渡的目标，乌积极开展数字经济外交，创建开放式数字化电子商务系统。在减贫工作方面，乌政府提出逐步落实计划，包括明确贫困标准、细化阶段性发展目标、开设职业培训机构、提供专项补贴等。

第三，中亚国家在外交领域继续推行务实平衡的外交理念，力争在大国集团博弈激烈的情况下，争取本国利益最大化，同时积极挖掘与其他国家的合作潜力，致力于实现外交多元化发展，从而增强中亚国家在国际政治和外交舞台上的影响。在俄乌冲突的问题上，中亚国家不断调整与大国间交往的距离，旨在避免受到地缘冲突事件的负面影响，尽力争取更加独立的外交空间。

哈萨克斯坦在《2020—2030年哈萨克斯坦外交政策纲要》指导下，继续发展与俄、中、美、欧盟及中亚其他国家间的合作伙伴关系。吉尔吉斯斯坦总统扎帕罗夫上任后频繁出访后苏联空间国家，即使与塔吉克斯坦发生了边界冲突，也能及时沟通斡旋，尽力管控地区安全风险。塔吉克斯坦除了继续重视发展俄塔双边合作同盟外，与中亚其他国家的国家元首保持高频率的外交互动，塔吉克斯坦还与美欧等发达国家国就经济发展、中亚安全、气候变化及阿富汗和平等问题进行多轮协商。塔吉克斯坦还在疫情期间，与土耳其、伊朗、白俄罗斯、阿塞拜疆等国也保持密切外交关系。2021年，塔吉克斯坦利用担任上海合作组织和集体安全条约组织轮值主席国的契机，成功举办高规格元首峰会，充分展示了塔吉克斯坦坚持倡导开放合作的外交姿态。2021年，土库曼斯坦作为主办国举办“第三届中亚国家首脑磋商会议”，作为轮值主席国主办“第十四届经济合作组织首脑峰会”。此外，土库曼斯坦在“能源外交”和“交通外交”上也获得重大进展，通过成为“突厥语国家组织”观察员，谨慎回归“突厥世界”。除中亚国家积极各自开展对外交往外，中亚五国外长还在疫情期间多次集体出席重要外交场合。“C5+1”模式逐渐成为中亚国家集体开展对外交往的外交机制。在俄乌冲突的问题上，中亚国家不断调整与俄罗斯的外交距离，一方面高度肯定在欧亚经济联盟和集体安全条约组织框架下，中亚国家与俄罗斯在经济和安全领域合作，另一方面，在涉及乌克兰领土主权问题时，坚持尊重国家主权和领土完整。

第四，积极应对域内公共卫生、阿富汗问题和边界冲突等安全危机。为应对新冠肺炎疫情，2020年3月16日，哈萨克斯坦成立“特别专家指挥部”“跨部门委员会”“国家紧急状态委员会”，指挥各部门联动开展抗疫工作。米尔济约耶夫在乌兹别克斯坦出现首例确诊病例后，多次通过视频讲话动员社会力量积极防疫，召开金融工作会议减缓企业压力，召开农业工作会议安抚社会恐粮情绪，召开经济工作会组织企业复工复产等。乌政府高层还领衔成立“防疫特别委员会”，主要负责防疫政策和具体措施的制定与实施工作。2020年1月，塔吉克斯坦副总理亲自牵头成立防疫指挥部。

美军从阿富汗撤离后，难民和恐怖主义外溢对中亚地区安全局势的影响呈现上升趋势。美军撤离初期的几天之内，就有超过1500名阿富汗军人为躲避塔利班逃往与阿富汗接壤的塔吉克斯坦。塔吉克斯坦紧急调遣2万名预备役人员以加强边境防御，并向集安组织申请援助。(20)外媒：阿富汗内乱危及中亚稳定，凤凰新闻，https：//ishare.ifeng.com/c/s/v002RzsEd-bt28rZX1tNDpCTk-21p74fB-_J4NJ6U1WlU4JY.为应对阿富汗局势剧变对地区安全带来的影响，塔吉克斯坦积极与国际组织合作，为人道主义援助提供后勤保障，并组织援助物资通过两国边境的6座桥梁向阿富汗运送。2021年8月，托卡耶夫表示，哈方已举行了由国家强力机关领导参加的政府会议，责成相关部门保障阿富汗境内的哈萨克斯坦公民和外交官的人身安全。米尔济约耶夫与俄详细讨论了阿富汗局势，并决定加强两国各职能部委和机构间的合作。(21)中亚多国关注阿富汗局势，将采取措施保障在阿公民安全，澎湃新闻，https：//m.thepaper.cn/baijiahao_14055731.2021年5月，中亚五国与我国外交举行会晤，表示希望看到一个和平稳定、发展繁荣、与周边国家和睦友好的阿富汗，并愿为此发挥建设性作用。(22)“中国+中亚五国”外长关于阿富汗问题的联合声明(全文)，人民网，http：//world.people.com.cn/GB/n1/2021/0512/c1002-32101392.html.2022年2月，中亚国家与欧盟官员就国际社会和地区国家促进阿富汗问题和平解决的努力、吸引阿富汗加入地区一体化进程、支持阿富汗经济重建和发展基础设施等话题进行磋商。(23)中亚五国与欧盟就阿富汗问题举行磋商，网易新闻，https：//3g.163.com/dy/article/H0UHN20B05198CJN.html.

第五，加强社会综合治理力度，对疫情期间出现的犯罪现象，特别是涉及防疫、抗疫的犯罪行为，加大打击和处罚力度。以社会问题较突出的吉尔吉斯斯坦为例，疫情期间，为严格落实隔离和限制措施等防疫规定，根据吉尔吉斯共和国刑法第 280 条关于违反卫生和流行病学规定的处罚措施，执法机构对私自违反隔离规定的公民进行快速调查和严厉处罚，最大限度减少疫病的扩散。对于擅自哄抬面粉、谷物和黄油价格的市场投机活动，执法机构认定其为“垄断行为”并进行处罚。针对利用民众长期居家的不稳定情绪，煽动民族和地区间敌意，兜售抗疫特效药物的行为，有关当局也重点加强了处罚力度。(24)Ожидается ли в Кыргызстан разгул преступности во время пандемии？，IA-CENTR，https：//ia-centr.ru/publications/ozhidaetsya-li-v-kyrgyzstane-razgul-prestupnosti-vo-vremya-pandemii/.

三、治理成效分析与解决路径

“治理”一词被正式引入政治研究的视野始于1998年3月，此后，“治理”的含义被广泛应用，也在人类的实践与研究中不断丰富和发展，出现了诸如国家治理、公司治理、危机治理等概念。关于国家治理的内涵，有学者提出，厘清国家治理的主要内容，有助于为评价其有效性提供观察和研究的线索。“公共”是国家治理的核心，国家的治理行为涉及公共权力、公共资源和公共产品等，归根到底都是为“公共”服务。国家治理的最理想化状态是，实现国家、社会和市场之间的合理而有效的分工协作。国家治理并不局限于政府机制下的治理行为，非正式、非政府属性的人和组织也可以参与国家治理，也就是说国家治理主体的多元化有利于提高国家治理效率。实现公共事务的有效管理是国家治理的根本任务，建立高效、有责任、回应性强的理性政府，对于治理能力不足的国家是首要任务。[2]

国家治理的有效性与国家治理能力紧密相关。国家治理能力的构成主要包括国家拥有的治理资源的多寡，以及能否对治理资源进行充分合理调配和使用。[2]前者主要指国家的历史传统和自然资源禀赋等，本文主要从后者的角度出发，聚焦疫情期间，中亚国家对治理资源的调配和使用情况进行评析。

(一)新冠疫情背景下中亚国家治理成效分析

在政治领域，中亚国家治理取得的主要成效包括三个方面：一是通过加强中央权威和树立法治发展模式，国家权威的理性化建设取得进步。例如，哈萨克斯坦巩固执政党地位，挤压反对派力量，控制政党数量。吉尔吉斯斯坦通过修改宪法，继续巩固中央的执政地位，推进民主的现代化发展进程。二是政府等职能部门的工作效率有提高，政府等职能部门和机构的专业性和纪律性明显加强，政府职能专门化发展向前推进。如，吉尔吉斯斯坦在宪法改革过程中，重视精简政府机构，削减职能和配置重复的部门及人员。土政府进行机构改革，主要内容包括将原铁路署、通信署、公路署、海河事务署、航空总公司合并改组为交通运输总署，并对石油、天然气、地质等国企内部机构进行优化调整，以提高工作与生产效率。三是在政治生活参与度方面，立法规范公民和组织的行为边界与评价体系，提高了民众在国家政治生活中的参与积极性，公民的民主意识继续得到发展，推动了国家民主法治化的发展进程。

从2021年开始，中亚经济逐渐停止衰退并出现正增长。中亚国家在经济领域的治理取得明显成效。一是经济多元化取得进展，因契合各国政府希望在疫情稳定后，尽快恢复经济增长的现实诉求，绿色、低碳和数字化经济的国际合作取得一系列成果，将成为未来中亚国家挖掘经济新增长点的重要方式。二是区域经济一体化发展趋势增强，在俄乌冲突、美国和西方国家对俄罗斯进行经济制裁的背景下，货币动荡促使地区开始在国际贸易结算中，加快去美元化的发展步伐。疫情期间，在部分能源等大宗交易中，为避免遭受二级制裁的波及，中亚地区已经出现选择人民币结算规避金融风险的合作意向。三是中亚国家经济政策的内部倾向加大，失业、贫困、卫生健康等社会性问题在国家的综合治理下，得到大幅度改善。提高社会经济发展水平，是改善甚至消除中亚社会问题恶性发展循环的关键。

疫情期间，中亚国家外交多元化发展趋势增强，拓展了相对独立的外交空间，不断主动调整与大国的外交距离，基本维持了与大国之间动态平衡的外交局面。[3]但是，在大国博弈加剧、域内外部力量不断增多的情况下，中亚国家想继续保持外交平衡政策的难度在持续增大。中亚国家在外交领域面临的治理难题包括，多元化的外交政策使中亚国家对外部的依赖性增大，是需要警惕和防范的主要风险。中亚国家致力于通过开展对外交往拓展务实合作，包括吸引外资进行基础设施建设、扩大商品出口、加强绿色低碳合作等，但在大国博弈和国际力量对比形势多变的背景下，中亚的对外关系极易受到国际局势影响，并将波动传导给国际合作项目和双边贸易。此外，俄乌冲突成为中亚国家与俄罗斯调整对外关系的转折事件，也是在国际政治舞台上，树立中亚独立自主外交形象的重要转折点。因历史传统因素，俄罗斯将中亚地区视作传统势力范围，中亚国家在经贸和安全合作方面对俄罗斯有较高依赖度，如何在涉及俄罗斯的原则性问题上表态是中亚外交领域的治理难题。

中亚国家疫情期间的安全治理有效性体现在，首先能够在受到疫情冲击的情况下，维护国家安全和社会稳定，能够在国内出现动荡和骚乱时，快速调动强力部门及时应对，并开展深入调查，追究相关人员责任。在处理边境冲突时，相关国家能够积极沟通与对话，主动管控风险，如吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦于2022年9月19日签署解决边境冲突的议定书，使吉塔冲突快速降温，避免更大人员伤亡和财产损失。应当看到的是，除传统安全治理外，中亚国家在非传统安全领域面临的治理压力有上升的趋势，对中亚国家安全治理现代化水平提出更高要求。例如，中亚国家在生物安全、信息安全、金融安全等领域因技术和资金的落后，治理能力明显不足。

(二)解决路径

虽然中亚国家面对疫情期间错综复杂的国际国内形势，积极施策主动应对，在维护国家稳定和恢复经济方面取得一定成效，但是应该看到，中亚国家正在经历转型发展的关键时期，国家治理还面临诸多问题和挑战。为适应时代的变化和发展的需要，国家治理需要通过不断构建新的体制机制、法律法规、政策措施，实现与时俱进的高效治理模式，即实现国家治理的现代化发展。

在兼顾历史传统、民族特点、资源禀赋和时代发展要求的条件下，继续推进政治体制改革是中亚国家在社会转型发展的关键时期，提高政权稳定性的重要路径。独立初期，中亚国家刚刚脱离苏联政权，国家发展面对的是族群矛盾深刻，政治上四分五裂的混乱局面。以总统权力为核心而成立的总统制政体，在维护初期的政权稳定方面发挥了巨大作用。如今，中亚各国已经走过了30年独立发展之路，在国际和国内形势已经发生巨变的背景下，总统制政体已经不能够有效解决国家和社会中存在的治理危机，中亚国家政治迫切需要通过政体改革焕发新的发展动力。与此同时，后苏联空间的地缘属性也是中亚国家今后在政治治理的过程中，需要全面研判和妥善处理的问题。改革需要与时俱进，顺应国家新时期发展的现实需求，同时也要考虑到历史和传统因素，避免由于改革过于激进和彻底，引发新的外交风波和政治危机。

新形势下，中亚经济发展应积极融入、广泛参与产业链和供应链在全球范围内的重组，大力发展新兴经济业态，打造经济发展的内生动力和新增长点。经历了疫情冲击的中亚经济，虽然凭借国际能源市场价格回升和国际贸易的恢复，收入出现明显增长，缓解了经济衰退的不利局面，但中亚经济中存在的结构性矛盾仍严重阻碍了中亚国家参与国际市场分工，随着疫情影响逐渐减弱和世界主要经济体恢复经济生产秩序，世界经济将加快产业链和供应链的重组和升级，有望借助高新科技的快速革新，迎来高速发展时期，这对中亚国家经济转型发展而言将是重要机遇。目前，中亚多国已经制定数字、绿色、低碳经济发展的时间表，加大政府扶持力度，吸引外部投资和技术支持，鼓励企业进行技术革新、参与国际合作。

中亚国家继续巩固和加强地区一体化发展有利于拓展中亚国家在世界舞台上的发展空间，有助于实现中亚国家的外交独立性。疫情期间，中亚一体化进程在曲折中前进。2022年7月，中亚五国在第四届中亚峰会会议上签署《哈、吉、塔、土、乌五国关于面向21世纪中亚发展的友好睦邻合作条约》，成为中亚启动一体化进程五年以来最重要的合作文件。文件最后因故没有完成法律程序，但是已经充分表明中亚五国认识到继续推动一体化进程的必要性。受各国政治、经济和社会等因素影响，中亚国家发展差异性较大，对多边合作的定位和收益判断也有较大不同。中亚国家需要在妥善解决边境冲突、主动化解历史遗留矛盾、扩大文化共识增进相互理解等方面继续努力，坚定不移地推动一体化进程，促进地区形成统一市场，加快生产要素流动，盘活地区经济增长活力。

在国际和地区合作方面，将国家治理与中国的全球发展倡议和全球安全倡议相结合，有助于中亚国家搭上地区发展的快速列车，积极融入全球一体化发展进程，提升经济发展水平，谋求更大民生福祉。2013年11月，中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“国家治理体系和治理能力现代化”的概念，成为中国探索实现国家治理现代化的标志性文件。此后，在2019年10月，中共十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，中国提出的国家治理体系和治理能力现代化，为国家治理提供了中式方案。国家治理现代化理论倡导坚持开放、合作、共赢的发展理念，号召地区各国扩大发展共识，有效管控冲突和分歧。共同参与共建全球发展倡议和全球安全倡议，推动构建中国—中亚命运共同体，有助于中亚国家共享地区合作发展的红利，提升国家治理能力，改善民生福祉。

结 语

中亚国家是我国推进“一带一路”高质量发展的重要合作伙伴。新冠疫情发生后，国际和国内复杂多变的形势持续考验中亚国家治理能力。中亚国家政治权力交接的不稳定性、社会矛盾的复杂性、经济结构长期的不合理性等问题都被快速放大，并持续对中亚局势产生深远影响。为应对不断出现的全方位治理危机，中亚国家继续坚定推行政治领域改革，顺应第四次工业革命的发展浪潮主动挖掘经济新增长点，重视社会民生问题，调整与大国间的关系维持动态的外交平衡，加强国际合作与对话维护地区安全。限于历史传统和自然禀赋等原因，中亚国家治理能力仍不足以从容应对未来国家和地区中的潜在风险与挑战。积极参与地区合作框架下的合作机制，有助于中亚国家利用转型发展的重要机遇，全面提升国家治理能力。