区域创新发展视域下江西省高层次人才政策文本研究

刘敏佳

［摘 要］区域创新驱动发展战略背景下，高层次人才是推动经济社会发展、促进产业转型升级的重要力量，是提升城市创新力和竞争力的重要手段。人才政策对高层次人才的集聚和配置具有重要促进作用。基于61份政策文本，从政策发文趋势、政策发文主体、政策主题类型和政策工具四个维度对江西省高层次人才政策进行分析，得出结论：江西省高层次人才政策服务于区域创新发展目标趋势明显，但仍存在政策发文主体单一、政策体系不全面和政策工具使用失衡等问题。结合江西省区域创新发展目标，应推进各部门协同治理，建立系统性政策体系，提高政策工具与区域适配性，进一步优化江西省高层次人才政策。

［关键词］江西省；区域创新发展；高层次人才；政策文本

［中图分类号］C962 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-7544（2023）11-0039-09

［作者简介］刘敏佳，豫章师范学院经济与管理学院讲师。

［基金项目］江西省社会科学“十四五”基金青年项目“江西省人才集聚现状评价与提升路径研究”（22GL47）

一、研究背景

区域创新发展对高技术研发、高技术企业和高技术人才的需求强烈。江西省长期以来贯彻落实人才工作战略理念，致力于人才强省建设，推进人才引进、培养和配置工作，以人才推动产业发展，以人才资源支撑经济高质量发展，尤其重视高层次人才工作，但在核心技术研发人才和原始创新人才集聚方面，与周边省份相比仍存在差距。2010年《国家中长期人才发展规划纲要》中指出高层次创新型人才仍是制约经济社会发展的主要因素，强调要重点完善发展高层次人才和高技能人才体系建设。［1］围绕地方经济高质量发展，江西省制定了一系列聚焦关键核心技术、重大科技创新平台及学科发展等高层次和重要人才的政策，持续开展“才聚江西，智荟赣鄱”活动，以推动省内优势学科和产业发展。截至2023年4月，江西省对高层次人才的岗位需求量仍有6000余个。基于此，本研究对江西省高层次人才相关政策进行文本分析，掌握高层次人才政策文本制定的特点与趋势，对地方高层次人才政策文本进行评估，结合江西省区域创新发展实际情况，为高层次人才政策的制定提供一些优化建议。

二、人才政策相关文献回顾

高层次人才是知识创新的创造者和推动者，在城市产业转型升级中起着推动作用，是区域竞争力取得优势的关键所在［2］，科学而有效的高层次人才政策是促进人才有效集聚及地区经济社会绩效提升的重要手段。［3］区域范围内高层次人才政策的有效供给有利于增强市场、政府、制度、资金、人才、信息等要素间的互动，进而提升市场上人才的有效配置率，为一定时期区域发展战略提供人力保障。［4］

人才政策是相关部门为实现发展目标，针对各类人才制定的一系列法规、条令、措施和办法等，用制度政策等来实现人才竞争。［5］国外学者对人才政策的研究较早，现有关于人才政策的研究多从人才管理的过程、人才政策的演变和政策工具视角出发。人才管理过程的研究主要包括人才引进、人才培养和人才的激励等方面，Sharma等国外学者指出各国均对高层次人才的引进和激励非常重视，通过对比发达地区的引才政策发现福利待遇是较为重要的手段；［6］Reiner认为发展环境、个人责任和成就感等是除薪资待遇外的更为合理的人才政策手段。［7］在对高层次人才政策演变和评价方面，陈怡安等从引、育、用三个方面设计指标体系，对“千人计划”等高层次人才政策进行评估，并提出了政策优化建议；黄海刚、付月等从科技人才政策实施的主题、工具、数量和主体方面进行政策文本分析并评价。［8］关于人才政策工具的研究方面，根据政府在政策中的主导程度，Howlett和Ramesh将政策工具划分为自愿型、强制型和混合型；［9］学者Rothwell等提出了供给型、需求型和环境型三种类型政策工具，这种分类标准被大多数学者所参考借鉴。供给型政策工具指政府直接对高层次人才进行要素投入和扶持，如资金、技术、培养和学习等帮助；需求型政策工具是政府完善服务发展，发挥市场在人才工作中的作用，如引进高层次人才、鼓励人才交流、服务外包等；环境型政策工具是政府通过制定法规政策支撑高层次人才及所在领域的发展，改善外部设施为人才提供制度保障，营造有利于吸引和配置人才的环境，如法规政策制定、落户补贴、子女教育和税收优惠等。［10］国内对政策工具的研究从2002年开始逐渐增多，多集中于对政策工具类型及在不同领域上的应用。陈杰、李国梁等基于政策文本的定量研究，构建模型对政策进行更深入的分析，进而提出完善建议。［11］

三、江西省高层次人才政策文本分析研究设计

（一）高层次人才概念界定

国内学者对高层次人才的定义有多种，但普遍认为高层次人才具备一定的知识和能力，通过在不同行业和不同领域内作出贡献，对社会和发展带来进步与影响。［12］为明确政策文本的收集，在对高层次人才界定的基础上，结合2022年修订的《江西省高層次人才引进实施办法》中对高层次人才的认定及江西省级人才工程项目文件内容，将“在各领域产生一定影响力，具有较好能力和潜力的高技能和青年优秀人才等”界定为高层次人才。

（二）政策文本来源

本研究的政策文本主要来源于人才江西网站上公开发布的官方文本。为使收集的文本更全面和准确，本研究同时选取“高层次人才”“人才”“奖励”“引进”等作为关键词。地区对于高层次人才的政策不仅仅局限于专项人才政策中，在教育类、奖励类、财政类和其他综合型政策中也会有所体现，因此在江西省人力资源和社会保障厅、江西省人民政府等官方网站上对相关政策进行文本内容浏览检索，来完善补充收集到的相关政策文本。文本选取的时间范围为2012年1月至2022年12月31日。本研究对初期收集到的86份政策样本进行查阅后，将重复、相关度不高、国家级和市级政策文本筛除，对修订后的文本选用最新版，最后整理出61份与江西省高层次、重点人才关联度较高的政策文本作为研究样本。

（三）研究方法

本研究主要运用内容分析法和统计法对文本进行综合分析。文本内容分析法指通过量化文本内容、关键词和概念等特征，对其进行分类，发现政策文本的内在规律并预测发展趋势；统计法通过对文本资料进行统计分析来发现政策外部特征，以全面掌握政策文本的演进过程。［13］本研究主要从政策发文趋势、政策发文主体、政策主题类型和政策工具四个维度构建文本分析框架，以政策工具理论为依据构建政策分析框架，将筛选出来的61份政策文本的具体条款内容作为分析单元，运用微词云对政策条款内容进行分词和词频统计，在解读政策文本内容的基础上对文本内容进行编码，并进行归类统计分析，以此对江西省高层次人才政策文本的整体情况和特征进行分析与评价。

四、江西省高层次人才政策文本现状分析

（一）政策发文时间和发文数量特征

对61份高层次人才政策文本近10年发文数量分布情况和增长趋势分析可知，江西省对高层次、高技能和重点人才颁布的相关政策文件呈现出三个较为明显的阶段。2012年至2016年属于起步阶段，相关政策发布零散，针对高层次人才的文件比较少。最早的高层次人才政策可以追溯至2002年的“世纪百千万人才工程”。第二个阶段是2017年至2020年，属于政策密集发布阶段。十九大以来，新时代人才工作强调的人才强国战略推动江西省不断探索高层次人才的培养和激励途径。由图1可知，在此期间高层次和重点人才颁布的政策数量增长快速，出台的相关政策共计49份。这一阶段为适应江西省“十三五”人才发展规划纲领，各机构深入加快人才强省政策制定，从各方面搭建高层次人才集聚平台，为制定政策提供保障。第三个阶段是零散发布期，因前期颁布的高层次人才政策具有持续性特点，如2015年颁布的《江西省高层次人才引进实施办法》，此后每年以此作为认定实施准则，因此2020年以后颁布的政策文本数量与之前发布的相比较为零散。

（二）政策发文主体分析

通过对高层次人才政策发文主体的统计发现，2012年至2022年期间相关政策发布主体涉及17个部门，其中单独发文的有9个部门，联合参与发文的有14个部门；单独发文政策共计53项，联合发文政策8项，表1为各部门和机构发文数量统计情况。根据政策发文主体近十年间发文情况可知，2017年以前，高层次人才政策的制定以单独发文为主，此后人才政策发布机构从过去的单一化向多元化转变，参与政策制定的部门增加，这体现了省级各部门对高层次人才工作的重视。江西省人力资源及社会保障厅单独和参与颁布的政策量最多，期间共颁布38项高层次人才政策（包括单独发文和联合发文政策），占比62.3%，由此可知江西省人力资源和社会保障厅是人才政策制定的主要部门。江西省人民政府办公厅、江西省委人才工作领导小组、江西省财政厅和江西省教育厅，主要是参与协同发文，根据国家高层次和技术人才战略纲领联合制定各相关领域政策。同时，江西省其他部门机构在高层次人才经费、职称评审、技术转换等相关政策制定中发挥了辅助作用，为政策文本出台提供保障。如2017年的《中共江西省委关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》，参与发文的机构有江西省委组织部、省教育厅和省人社厅三个部门。

（三）政策主题类型分析

《中国人才发展报告》中根据人才政策内容的主题和侧重点将人才政策分为六种，包括人才引进、人才激励、人才培养、人才保障、人才評价和人才流动。［14］此外，各地方以国家人才战略为纲领制定的人才政策包括以上多个方面，因此将综合性人才政策纳入主题内容之一。61份江西省高层次人才政策中，颁布数量前三位的政策主题类型分别是高层次人才保障类政策、激励类政策和评价类政策。这三种类型政策发布数量均衡，合计占比68.85%（如图2），说明近十年间江西省在如何留住、用好和激励高层次人才方面非常重视。综合性人才政策、高层次人才引进政策和培养政策，分布占比分别为11.48%、9.84%和8.2%。人才的引进和培养具有长期性持久性，因此获取到的政策文本在各周期内颁布数量较为稳定。

在时间趋势上不同类型主题高层次人才政策的发文情况呈现出一定的特征。从表2可知，2015年以前高层次人才政策内容主要偏向人才保障、人才评价和综合性内容；2015年至2020年期间，政策主要侧重于人才保障、激励、评价和引进，政府从财政、职称评定、科研资金使用和奖励表彰方面制定了更多的留人政策，同时通过专项计划如“双千计划”等，加大对高端人才引进。各类政策的发布集中在“十三五”期间，这一阶段国家加快推进人才体制改革，发布了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》。江西省围绕“人才集聚，聚天下英才而用之”发布了大量高层次人才政策。

（四）政策工具分析

如何将人才政策从设计到落实、从目标转变为具体行动，主要靠政策工具来推动落实，对高层次人才政策工具进行分析能够深入评估和理解政策设计的效果，为高层次人才政策制定提供优化建议。国内外对政策工具的分类有多种，现有学者们对政策工具的研究多参考Rothwell等提出的政策工具划分类型。本文以此分类为参考，将江西省高层次人才政策工具划分为供给型政策工具、需求型政策工具和环境型政策工具。在已有研究基础上，根据江西省高层次人才政策文本具体内容，将提取的高频词汇进行归类，进而对三类政策工具进一步划分子维度。其中，供给型政策工具包括资金支持、人才培养、技术支持、基础设施建设、公共服务五个具体工具；需求型政策工具包括服务外包、产学研交流合作、人才管理、人才引进四个具体工具；环境型政策工具包括政策措施、金融税收、目标规划三个具体内容，具体政策工具指标解释及词频统计结果，如表3所示。

根据对江西省高层次人才政策工具使用情况进行维度划分和高频词词汇归类统计的结果可知，近十年间江西省在高层次人才工作方面三种政策工具类型均有涉及。从表3可知，使用最多的是供给型政策工具，占比50.4%，一半以上政策文本内容编码后可归类于供给型政策；其次是需求型政策工具，运用占比32.09%；运用较少的是环境型政策工具，占比17.50%。江西省对高层次人才的集聚工作倾向于直接提供支持和帮助，在发挥市场功能和间接优化人才集聚环境方面较少。对各类政策工具的具体内容分布进一步分析发现，供给型政策工具中技术支持和资金投入的频数最多，出现的次数分别为71次和111次。政府主要通过前沿技术和信息技术的开发与支持、各类项目专项资金投入以及高层次人才生活福利待遇的提高等方式为人才的工作与生活提供保障。环境型政策工具中政策法规和策略措施工具运用较多，出现频次占比分别为9.24%和5.35%，如制定的关于人才发展体制机制改革的意见、资金管理的办法及人才引进的实施办法等；其次是财政上的支持、个人及企业税收上的优惠政策，使用频次占比2.11%。需求型政策工具中人才评价管理为主要工具，出现次数为116次，占比18.8%，政府及各部门主要通过制定高层次人才的职称改革、队伍建设和资格认定等政策来完善人才队伍的管理与评价；其次是人才引进工具，主要通过人才工程政策和高层次人才引进实施办法来形成人才拉力。整体来看，产学研交流合作及目标规划等工具运用较少，更强调对高层次人才工作和发展提供直接支持和环境优化，在人才交流合作培养及长期规划等方面运用不足。

五、结论与建议

（一）区域创新发展视域下高层次人才政策研究结论

1．人才政策服务于区域创新发展趋势明显

通过以上对江西省高层次人才政策文本的内容分析可以发现，各部门单独或联合制定实施的各类政策对于吸引和培养高层次科技型人才具有关键影响作用，对于促进江西省区域经济的创新发展和进步提供了重要的人才保障和智慧支撑。多元化的政策工具通过对科技项目的资助、对企业技术创新的支持、对资源配置的优化及对人才环境的改善等方面驱动区域创新发展。据表3可知，近十年高层次人才政策工具服务于江西省区域创新发展目标趋势明显。2014年以来颁布的《关于支持鄱阳湖国家自主创新示范区建设的若干政策措施》《江西省鼓励科技人员创新创业的若干规定》《关于进一步做好招才引资促进创新发展的实施意见的通知》《江西省深化科技奖励制度改革实施方案》等政策文件有利于产业优化升级、科技创新发展、人才创新培养和技术融合发展，有利于提升江西省区域竞争力和吸引力，不断开发高层次人才的创新能力，为促进江西省区域创新发展提供理论指导。

2．高层次人才政策体系系统性有待完善

系统的区域人才政策体系应具备协调性、连续性和针对性等特点，同时在政策主题上包括对人才的吸引、培育、激励、配置和评价等人才管理的各个环节。但通过对江西省高层次人才政策文本进行分析发现，虽然近十年发文数量增多，参与发文部门丰富，但政策呈碎片化特征，系统性不足。由表1可知，江西省人力资源和社会保障厅单独发文数最多，部门联合发文数远少于单独发文数，这说明在人才政策制定方面各部门之间的统筹协调不强，各机构在陆续出台相关文件时忽视了人才政策之间的协调性和互补性，导致各政策主题内容重复或不一致。此外，政策针对的人才群体侧重于当下热门领域和行业，缺少长期规划性和连续性。同时，政策在满足不同类型人才的需求和发展方面缺少针对性，不利于人才的长期发展。由图1可知，人才引进、人才培养和促进人才流动的高层次人才政策占比不到20%，尚未形成完整的人才管理体系，不利于发挥高层次人才的潜力。

3．高层次人才政策工具类型分布不均衡

对江西省高层次人才政策工具具体内容分析发现，2012年以来政策的制定和颁布具有连续性和稳定性特征，人才政策工具类型丰富，涉及到人才供给服务、人才环境优化、项目技术支持、税收政策优惠等，多元化的政策组合有利于提高江西省区域经济创新发展竞争力。但各类政策工具在促进区域发展中存在分布失衡现象，供给型和需求型政策工具分布占比较高，发挥主要功能作用，而需求型政策内容中的产学研交流合作占比仅0.97%。区域创新发展离不开各部门和机构的参与，政府、科研机构、高校和企业等在高层次人才政策的制定和颁布中应协同发挥作用，因此需求型政策工具的应用有待提高。此外，人才环境型政策工具的应用较为匮乏。人才环境型政策工具通过提供优质的公共资源、鼓励创新创业和改善环境等措施促进区域人才集聚，政策工具的不均衡不利于实现政策目标的转化。过度依赖于供给型工具加重政府负担，不能实现高层次人才吸引與培育配置同步进行。

（二）区域创新发展视域下高层次人才政策优化建议

1．促进各部门协同治理，确保人才政策可操作

人才政策从制定到落实是一个长期过程，涉及的部门较多。新时代人才工作中强调发挥各职能部门的作用，调动社会力量参与人才工作。高层次人才政策从调研设计、形成、实施到反馈整个过程，需要各机构形成合力，思考如何更好地调动人才的工作动力和潜力，需要加强从用人部门到相关部门的工作协调性，发挥合力。在高层次人才政策工作中，政府部门发挥好引领和组织作用，鼓励各职能部门发挥职责和作用。人力资源和社会保障部门做好人才发展规划和人才流动工作，规范人才市场，促进高层次人才合理流动和配置。需加强与人才工作小组、财政厅、科技厅、教育及企业行业等沟通协调工作，共同完善区域创新发展机制、协同参与高层次人才政策管理工作，形成治理合理，打破政策隔阂、不断探索人才政策协同治理新模式。同时，扩大科研机构和院校等用人单位在人才配置和职称评定中的自主权，建立以创新为导向的人才工作体系，确保高层次人才政策的可操作性和落实性。

2．加强高层次人才政策系统性建设，突出政策创新导向

高层次人才对区域创新发展作用关键，江西省正处于转型升级发展的关键时期，而科技创新水平不高仍是发展的最大阻碍。这一阶段亟需人才尤其是高端人才为构建新发展格局提供支撑。高层次人才政策不应只为现阶段的发展解决人力问题，更应为省域长期发展提供人才储备。政府及相关部门应从人才工作“选育用留评”五个环节出发，建立系统的高层次人才管理政策体系，打破原有的碎片化政策模式，形成从人才引进、人才培养、人才配置、人才激励到人才评价的全面管理链条，使人才政策更具吸引力。同时，加强人才政策、产业政策与科技政策等的协调，合力发挥人才潜力和作用。区域创新发展下创新性在高层次人才政策中的要求日益凸显，《江西省引进培养创新创业高层次人才“千人计划”实施办法》中强调对能突破关键技术的人才和创新型人才的引进和培养，但只有部分政策有所体现。江西省应继续突出科技创新发展在人才引进各环节中的导向作用，细化对创新型和关键核心人才的评定细则，在现有高层次人才政策基础上，完善对促进区域创新发展的人才政策的制定。

3．提高政策工具与区域发展匹配性，合理配置人才政策工具

政策工具的运用与地区区域发展的战略目标相匹配，这样才能更好发挥政策的作用。因此，江西省在制定高层次人才政策时，要以区域创新发展战略目标为指导，立足当地经济和产业发展需求，提高其与政策工具的适配性。《江西省发展2035年远景目标纲要》强调把科技创新作为全省高质量跨越式发展的战略支撑，围绕“2+6+N”重点产业促进创新发展。近年来，江西省高层次人才政策工具中供给型政策工具使用较多，需求型和环境型政策工具应用不均衡，结合区域发展目标，应提高对需求型和环境型政策工具的使用。江西省与发达城市相比在人才吸引力上优势不明显，在环境型政策工具方面，要重视对公共服务资源的供给完善，关注子女入学、医疗服务、配偶工作和住房等影响人才留赣的现实问题。要加强对知识产权的保护，提高人才的创新动力，保障人才的创新成果，简化项目资金使用的审批流程，为高层次人才营造良好的支持环境，充分运用好环境型政策工具的保障功能。要进一步加强对需求型政策工具的使用，重视产学研合作，促进人才服务外包业务，发挥企业在人才工作中的能动性，创新政策工具的使用，合理运用多种政策工具。

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［14］潘晨光.中国人才发展报告［M］.北京：社会科学文献出版社，2005.

Research on Policy Texts About High-level Talents in Jiangxi Province From the Perspective of Regional Innovation and Development——Based on the Content Analysis of 61 Policy Texts

Liu Minjia

Abstract： Under the background of regional innovation-driven development strategy， high-level talents are an important force in promoting economic and social development， industrial transformation and upgrading， as well as an important means to enhance urban innovation and competitiveness. Talent policies play an important role in promoting the aggregation and allocation of high-level talents. Based on 61 policy texts， this paper analyzes the high-level talent policies in Jiangxi Province from four aspects： policy issuance trends， policy issuers， policy theme types， and policy tools. The study finds that the high-level talent policies in Jiangxi Province are clearly aimed at serving regional innovation and development goals， but there are still problems such as the single subject of policy documents， the incomplete policy system， and the imbalanced use of policy tools. In combination with the regional innovation and development goals of Jiangxi Province， it is necessary to promote collaborative governance among various departments， establish a systematic policy system， and improve policy tools and regional adaptability， and further optimize the policy for high-level talents in Jiangxi Province.

Key words：  Jiangxi Province; Regional innovation and development; High-level talents; Policy text

［责任编辑：熊文瑾］