基层治理效能欠佳的表现、成因及对策

郑广永 周 彤

(北京联合大学,北京 100101)

基层治理体系和治理能力的现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,而且因其与广大群众的日常生活息息相关,基层治理效能在一定程度上反映了国家治理体系和治理能力现代化的水平,也就是反映了党和政府部门的治理水平。因此,我们不能离开基层治理效能来谈论国家治理体系和治理能力的现代化。

自从党的十八届三中全会提出实现国家治理体系和治理能力现代化的目标以来,人们对基层治理体系和治理能力有了新的认识和要求,基层治理效能大大提高了。本文对于已经取得的成绩不再赘述,根据习近平总书记提出的以问题为导向的工作要求,仅对基层治理效能存在的问题进行探讨,以期补齐基层治理存在的短板,提升基层治理效能。

本文主要聚焦于以基层党委和政府为主的基层治理主体,是因为我国的基层治理有别于其他国家。产生于西方国家的基层治理理论虽然对我国的基层治理具有一定的借鉴作用,但是未必完全适用。比如由美国著名社会学家埃莉诺·奥斯特罗姆提出、在西方国家盛行的多中心治理理论强调:在社会公共事务的管理过程中,并非只有政府一个主体,而是存在着包括中央政府单位、地方政府单位、政府派生实体、非政府组织、私人机构以及公民个人在内的许多决策中心,它们在一定的规则约束下,以多种形式共同行使主体性权力,达到基层治理目的。这个治理理论诞生于发展中国家乡村治理的现实,主要面向乡村治理,并不完全适用城市基层,我国基层治理虽然也强调调动各方面积极性共同参与基层治理,但是我国的基层治理主体并不是多中心治理理论意义上的多中心,而是强调在党的领导下,由政府组织、公众参与治理。在这个基层治理的根本原则下,基层党委和政府是治理的主体,基层党委和政府有责任有能力承担基层治理的主责,更主要的是基层党委和政府得到民众的信任,这种信任是其他任何组织和个人取代不了的。所以,从这样的现实出发,我们聚焦于基层党委和政府构成的治理体系及其治理能力的现代化水平与提升路径来探讨如何改变部分地区基层治理效能不佳的状况。

一、基层治理效能不佳的表现

基层治理体系和治理能力的现代化是一个过程,是国家治理体系和治理能力现代化的一部分。因为我们只是从党的十八届三中全会才开始明确提出实现国家治理体系和治理能力的现代化,而把国家治理体系和治理能力现代化引申到基层治理中,更是近几年才开始的工作,基层治理效能还存在一些问题是不可避免的。当下我们所要做的一个重要工作就是分析影响基层治理效能的成因,拟定对策,补齐短板,提升基层治理效能。当前一个突出的表现就是少数基层治理主体消极治理。

俞可平提出了一个学术界公认的治理概念:“治理不同于统治,它指的是政府组织和(或)民间组织在一个既定范围内运用公共权威管理社会政治事务,维护社会公共秩序,满足公众需要。治理的理想目标是善治,即公共利益最大化的管理活动和管理过程。善治意味着官民对社会事务的合作共治,是国家与社会关系的最佳状态。”[1]按照这个界定,基层治理是指基层治理主体治理基层事务、维护社会公共秩序、满足基层民众需要的过程。基层治理不佳就是基层治理主体没能完全承担起治理的责任,不能满足群众对公共服务的需要,甚至侵害群众的利益。这显然不仅没有满足群众的需要,更远离了善治的目标。

由于基层治理主体居于主导地位,因此,基层治理主体的治理能力现代化水平对于治理效能具有关键作用。基层治理主体治理能力的现代化不是空洞的,它指的是基层治理主体的主动精神、职业道德、解决问题的能力等。如果基层治理主体都有着一心为民、积极主动的精神,而且具有良好的业务素质,善于解决问题,那么基层治理效能就好,否则治理效能就差。我们在此首先分析基层治理主体消极治理的主观因素。笼统地说,基层治理主体就是基层党委和政府及其派出机构,以及具有治理职责的基层自治组织,如城市居民委员会和农村村民委员会。然而任何组织机构都是由具体的人员组成的,当基层治理的组织架构确定以后,工作人员就是关键。

基层治理主体消极治理有许多表现方式。

第一,在其位,不谋其政,漠视群众疾苦,对群众的诉求推诿扯皮。基层领导干部不论职位职级怎样,都应该尽心尽力积极回应群众的诉求,解决群众急难愁盼的困难,即使条件不具备,暂时解决不了,也要耐心向群众解释清楚。但是有些基层干部却以各种借口不作为,有的甚至直接躺平不干。比如,海南省海口市龙华区龙桥镇、城西镇、龙泉镇三镇居民,曾长期苦于建筑垃圾乱堆放问题,向12345市民热线投诉多达215次,但是每次都回复没有发现,最后还是在当地纪委监督下才得以解决[2]。

第二,政策执行不力或不当。国家大政方针,特别是事关群众切身利益的政策必须通过基层治理主体执行才能落实到群众身上。但是有些地区的个别干部,敷衍塞责,不认真落实,使群众应该享受到的福利打了折扣,甚至享受不到。如吉林省长岭县医疗保障局党组书记、局长张清波等人在履职过程中,对新型农村合作医疗惠民政策重视推动不力,导致2019年度21户贫困户41人未享受到村级医疗报销惠民政策,国家惠民政策没有得到有效落实[3]。与此相反的是,有的地方因干部工作不力,或者出于私心,使不该享受某些惠民待遇的人享受到了待遇。例如北京市密云区西田各庄镇坟庄村党支部书记刘景明在负责对低收入农户精准识别及建档立卡工作中,未按规定严格把关,包村干部王永生、王瑞忠未按要求严格审核,致使75户不符合条件的农户被认定为低收入农户,造成财政资金损失2.8万元[4]。

第三,脱离群众,官僚主义习气严重。有些基层领导干部不愿意接触群众,官僚主义习气严重,习惯于高高在上发号施令,颐指气使,处处要体现出自己的官威。河南项城市秣陵镇原党委书记趁着酒劲,对来访村民又打又骂,叫嚣道:“敢进我办公室,作死你个鳖孙![5]”这种极端现象比较少见,更多的是不接地气,脱离群众。《半月谈》记者采访报道了一个不见面的电话式治理的普遍现象,那就是电话代替对话,用画面代替见面。该报道说,一个村有2000多人,在微信群中只有500多人,很多老人根本就不会使用智能手机,村干部日常只是在微信群中喊话传达信息。许多农村干部白天在农村,晚上回到城里。群众戏称现在的干群关系是油水关系,或者是蛙水关系,需要时跳进水里,不需要时就跳出来[6]。这样的治理效果可想而知。这种现象不仅在农村大量存在,在城市也大量存在,许多基层干部懒得见群众、怕见群众、烦见群众。

第四,形式主义假作为。基层治理中形式主义花样翻新,不胜枚举。有人把现阶段基层治理中的形式主义总结为这样几种样式[7]。一是精准迎合上级的作秀型。遇到任务,既不会首先考虑设定任务的出发点,也不考虑完成任务的主客观条件、办事客观规律和最佳路线。首先考虑怎么琢磨、吃透、拿准领导个人的喜好和心思,再考虑怎么样采取若隐若现、巧妙天成的方式迎合上级。二是照搬照抄的传声筒型。对现实问题、任务,尤其是紧急任务,不调查、不研究、不决策、不请示,会议宣读学习上级文件,只要求下属严格遵照文件内容执行。而本人既不对文件精神和内容领悟、钻透、学懂,也不针对现实中出现的具体问题,根据文件精神提出有针对性、可实施性的措施或方案。工作开展按兵不动,却美其名曰不能违背文件精神。三是 “智慧”的旋转门型。面对问题、矛盾、利益诉求,表现出认真倾听、认真研究的样子,提出表面上乍一看像是个“解”的措施。这些“解”,有空话、大话、套话、官话等啥也不是的“空解”,有离题千里、遥不可及的远水解不了近渴的“远解”,还有一开始就明知根本不具有可操作性的“废解”。四是声东击西的游击战术型。故意回避主要问题、主要矛盾,选择容易解决、容易短期出成效的边边角角问题作为主攻点,转移、拖延大众对焦点问题的关注度,任由主要矛盾、主要问题升级恶化。比如某乡辖区内有一个近3万居民的大型居住社区,涉及9个居民小区,6条街道、9个路口。该地区乱停车、挤占盲道和公交站台、闯红灯等现象十分严重,原因在于社区建成10多年后,开发商一直没有将附属道路等市政设施移交给政府市政管理部门,致使交管部门在该地区无法有效执法,乡政府城管人员只是巡逻管理一些无证商贩。当然城管人员会定时定点打卡,以显示认真履职。而对于造成这种现状的根本原因,即开发商不移交市政设施问题,则无人问津,也不向群众解释。

二、影响基层治理效能的原因分析

基层治理主体消极治理从而影响治理效能有多方面的原因,归结起来可以从两个方面予以解释。其一,从我们日常所能直接观察到的经验主义分析解释,这包括治理主体的主观因素和治理的客观环境因素。其二,从政治学理论上看是基层治理目标的错位,或者说是行政发包制的必然结果。

(一)影响基层治理效能的主观原因

第一,基层党建薄弱,个别基层党员干部背离了共产党人的初心使命。中国共产党自成立之初就确立了实现民族振兴、国家富强、人民幸福的光荣使命。但是建党百年有余,建国也已70多年,承平日久,中国共产党党员人数已经突破9800万,成为世界第一大执政党。作为世界第一大执政党,很难保证每个党员都能不忘初心使命,特别是在各种利益的诱惑下,有些党员干部忘记了党的初心使命,在日常工作中懒政懈怠、脱离群众,有的甚至侵害群众利益,走向了违法犯罪。事实证明,凡是党建薄弱的基层组织,基层治理效能都会存在这样那样的问题,这是一个共性。

第二,少数基层干部职业道德缺失。许多基层工作人员并非党员,不能苛求这些人都具有共产党人的初心使命,但是职业道德是对每个工作人员的基本要求,这无关理想使命,无论党员与否,都必须具备。一些基层工作人员在工作中消极懈怠,缘于职业道德缺失。在一般意义上,职业道德是指各行各业的从业者必须共同遵守的基本行为准则,这些准则包括爱岗敬业、诚实守信、办事公道、服务群众、奉献社会。基层治理属于广义的政府行为,因此,基层治理主体的职业道德就是行政伦理。有别于一般的职业道德,它具有自己的独特性,那就是权力性、公共性和法律的不可分割性。因此,对基层治理主体职业道德的要求要高于一般的职业道德。具体到基层治理主体,爱岗敬业、诚实守信、办事公道、服务群众、奉献社会这五点尤其重要,是行政伦理在基层治理主体的必备素养。以往人们常说的门难进、脸难看、事难办是基层治理主体职业道德缺失的典型表现。比如2013年10月11日晚,中央电视台“焦点访谈”栏目《证难办,脸难看》曝光了河北省武邑县公安局出入境管理大队工作人员态度粗暴、刁难办证群众的问题(1)户口在河北武邑的小周,在北京工作。2012年底,公司要派他出国,需要办因私护照,由于在北京缴纳社保不足一年,按规定他必须回户口所在地办理。大半年过去了,小周返乡6次,可护照一直没有办下来,每次都被告知需要补充不同的材料,且办事人员态度蛮横。。这就是一个十分典型的职业道德缺失的案例。

第三,部分基层工作人员因对待遇不满而懒政怠政。马克思在批判边沁功利主义时指出,人们所奋斗争取的一切都同他们的利益有关。马克思在这里指出了一个基本的事实,那就是人是社会现实中的人,生存和发展是每个人的首要问题。当然马克思承认这样一个事实,并没有停留在这个事实上,而是认为狭隘的资产阶级个人主义把个人利益当作了一切,共产主义者则是为了全人类的利益而奋斗。我们不得不承认,受限于社会发展程度,人们的认识和觉悟还不可能达到共产主义社会应该达到的程度。所以,今天的人们仍然把劳动当作谋生和实现个人价值的手段,基层工作人员也不例外。正如我们所指出的,社会发展是一个历史过程,人们总是受限于社会的发展程度,另外还有一些不确定的因素影响个人利益和价值的实现。但是一个人如果因为自己觉得不满意就可以不作为、慢作为,甚至乱作为,这实际是思想狭隘、境界低下的表现。

第四,一些基层工作人员能力不足。基层治理虽然不像高层政治家治国理政那样需要高超的政治智慧,但却是把国家大政方针落实到群众身上的最后关键一步,同样需要一定的智慧和能力。这种能力包括对法律以及上级政策的理解能力,同群众打交道的能力,为落实政策而必需的创新和变通能力等。缺乏任何一种能力,都做不好基层治理工作,导致群众利益受损,影响党和政府的威信。

首先,个别基层工作人员对法律和上级政策理解不深不透,甚至有偏差。基层工作人员要依法、依规办事,就必须理解好国家法律和上级的政策精神。各地都会结合本地实际出台与群众利益直接相关的政策,要求基层落实。这就首先要求基层治理主体吃透文件精神,认真落实。个别基层干部由于不善于学习,或者是懒于学习,对上级文件精神理解有偏差,导致政策执行过程中出现偏差,甚至导致群众利益受损。这类情况大多与民生问题息息相关。比如国家或地方政府各种惠民政策、灾害补贴、养老助残以及其他对困难群众的补助救济等,这都需要基层工作人员认真研究文件,认真核查,做好相应的计算发放工作。

其次,个别基层工作人员业务能力不足,尤其是处理不了难题。现在的基层治理专业性越来越强,而且越来越借助于现代办公技术。这就要求基层工作人员始终坚持学习,既需要专业知识,也需要专业技术。据报道,2022年4月5日,内蒙古自治区主要领导在防疫的关键时期,暗访有关职能部门,要通过远程视频的方式检查边境地区口岸的防疫状况,结果工作人员业务能力不行,迟迟调不出画面[8]。作为省区一级的工作人员尚出现这种状况,更何况基层工作人员。

再次,部分基层工作人员缺乏与群众打交道的能力。与群众打成一片,善于与群众沟通,化解矛盾,为群众排忧解难是基层干部必备的能力。群众路线是中国共产党根本的政治路线和组织路线,是生命线。时至今日,中国共产党长期执政的最大政治优势是保持与群众的血肉联系。基层干部则是党和政府与群众之间最直接的纽带,是群众路线最后最直接的实践者。因此,党的基层干部必须具备良好的与群众交流沟通的能力。但是现实中,确有少数基层工作人员不善于、不愿甚至烦于同群众打交道。这说明:一方面有些基层干部还没有真正理解党的群众路线,只是喊口号、做姿态,没有深入群众,因而没有练出与群众打交道的本领;另一方面说明这些人能力不足,解决不了群众的难题,有的面对群众的疑问,一问三不知,落到尴尬的境地,所以害怕见群众。面对文化素养、权利意识较高的市民,解答和解决他们提出的问题、难题,基层工作人员必须具备相应的能力,否则就会出现说不清、说不过的尴尬局面。这也是有些基层工作人员不愿见群众、害怕见群众的一个重要原因。

(二)影响基层治理效能的客观原因

基层治理是治理主体为了实现既定目标、依法依规的行政过程,治理效果如何不仅与治理主体的主观因素有关,也与治理的客观环境有关。治理的客观环境一方面指基层治理依据的法律和政策,另一方面指可能影响法律和政策实施的外部因素。

第一,相关法律法规的衔接不顺畅。决定基层治理效能的最大客观因素是关于基层治理的法律和政策。中国社会主义具有其现代中国之为现代中国的社会主义特质[9],依法行政是现代国家的最基本特征,也是衡量一个国家现代化水平的重要标准之一。以北京市为例,过去那种“几个大盖帽管不了一顶破草帽”的管理窘境,因为《北京市街道办事处条例》和《北京市接诉即办条例》的颁布实施,得到了极大改观,综合执法成为一种普遍的执法方式。但是,这些法律法规的实施并不意味着完全解决了问题,新的问题仍然会出现。

《北京市接诉即办条例》覆盖了北京市所有辖区和人口,但是《北京市街道办事处条例》还没有覆盖北京市所有辖区和人口。根据《北京市接诉即办条例》,北京市所有基层街道(乡镇)、居(村)委会都要按照该条例处理解决群众诉求。但是城市街道办事处与农村、乡镇性质和功能定位不同,前者是城市(区)人民政府的派出机构,后者是地方组织法明确规定的一级政府机构,内部机构设置也有所不同,工作的重心和方式不同。城市社区居民委员会和农村村民委员会虽然同属群众基层自治组织,但是两者的功能定位也不尽相同,尤其是村民委员会还是一级集体经济组织。更重要的是,城市居民与农村居民由于身份性质的不同,他们的诉求以及解决问题的方式也不同。除了这背后深层的城乡居民在医疗、教育、社保、住房等方面的性质差别外,还有生活方式、习惯等的差别。北京虽然已经高度城市化了,但是还有大量的农村居民,尤其是城乡结合部地区,不仅城市居民和农村居民混居,而且公用设施产权分属于不同性质的组织,还无法统一按照对城市居民的管理和服务办法来管理这些地区。所以北京全市还保留有大量的乡镇,特别是在城市化程度较高的城乡结合部保留了许多乡镇(地区办事处)。根据《北京市街道办事处条例》第49条规定,这些乡镇(地区办事处)在落实党建引领“街乡吹哨、部门报到”和接诉即办机制、开展综合行政执法活动时,可以参照本条例有关规定执行。这就可能为基层在实施接诉即办条例时带来困惑,比如有些地区因为公共设施的产权性质不同,引起执法单位是否有执法权的问题争议。

第二,基层服务的体制机制不够健全。全国各地的基层治理架构基本建立起来了,但是有些体制机制还不够健全。比如北京市在落实街道办事处条例和接诉即办条例时还存在不少问题(2)2020年11月26日,北京市民政局在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第二十六次会议上《关于贯彻〈北京市街道办事处条例〉实施情况的报告(书面)》,北京市人大常委会门户网站,http://www.bjrd.gov.cn/zyfb/bg/202101/t20210116_2221227.html。:

接诉即办体制机制有待完善。一是体制机制还不健全。市、区相关部门以及街道之间在处理群众诉求存在责任边界不清,跨部门协调不畅,少数职能部门对履行主体责任认识不到位,在解决基层问题存在推诿扯皮的现象。二是信息共享还不高效。市、区两级部门下沉的多个平台系统数据未与街道社区实现共享,影响了基层接诉即办效能。

综合执法工作水平有待提高。一是监管保障还不到位。职权下放部门对街道综合执法的业务指导、协调、监督和保障等存在明显不足。二是协同机制还不健全。随着执法权下放,有效的协同机制未完全建立,服务基层综合执法的大数据平台建设滞后,“全链条”监管合力难以有效发挥。三是专业能力还不突出。街道综合执法人员对水务河道、卫生健康、生态环境等新增领域的执法程序、办案方式不熟悉,司法所现有人员的专业能力与新承接的法治职能差距较大。

综合服务保障能力有待加强。一是履职权责还不匹配。《北京市街道办事处条例》中明确了街道办事处行使规划编制等七项职权,但基层反应落实不到位,需要市、区相关部门进一步细化措施和工作流程。部门虽然把权力下放到街道,但更多的是把责任和任务赋予了街道,相关的执法力量、资源、经费等并没有一同下沉到街道,导致街道“不敢干、不愿干”的问题发生。二是履行“街乡吹哨、部门报到”主体责任还不到位。该条例以法律形式固化了“街乡吹哨、部门报到”经验,为街道提升履职赋权赋能提供法理依据,但没有明确政府职能部门与街道办事处在办理市民诉求时的责任界限,少数职能部门对履行主体责任认识不到位,导致出现吹哨不解决或基层不愿吹哨的现象。

第三,基层组织的行政执法环境受限,无法充分行使职权。除了上面提到的城市街道办事处与农村乡镇政府设置、城市居民委员会和农村村民委员会设置导致治理的适用法律和政策差别外,基层治理区域内各种组织单位也会影响治理效能。比如像北京这样的都市,许多街道乡镇辖区内有层级高、体量大的机关企事业单位,基层组织在开展基层治理工作时往往需要得到这些大单位的支持和配合,否则很难开展工作。特别是当涉及这些单位的利益时,协调的难度就非常大,基层组织甚至无力处理。比如有一些巨型房地产开发企业,销售完商品房后,开发时代征的道路等公共设施不及时移交给地方政府有关部门,致使城市管理服务无法满足群众需要,造成了群众生活不便,并对此产生怨言。对此,基层也想解决群众的诉求,但是基层组织地位低、力量弱,如果没有上级政府的强力支持,自身很难得到开发企业的配合。面对类似情况,北京市开创了“街乡吹哨、部门报到”的合力解决问题模式并取得了很好的效果。但是这种模式在实施过程中也遇到了新的问题。比如,上面提到的在实际工作中,街道乡镇在什么情况下吹哨,吹哨后解决问题的效果,街道乡镇也是有顾虑的。

(三)行政发包制的政治运作方式在一定程度上导致了基层治理失效

以上列举了许多案例,证明在某些地区、某些方面基层治理失效了,甚至是失败了。基层治理为什么会失败,俞可平给出了答案,他认为治理的失败可以理解成由有关各方对原定的目标是否仍然有效产生争议而未能重新界定目标所致[10]。简言之,就是基层治理主体背离了国家或者上级设定的治理目标,通过偷梁换柱的方式,把自己的目标替换了上级原来设定的治理目标。比如上面列举的一些基层干部挤占挪用扶贫救灾的资金,就是明目张胆地把自己谋取私利的目标代替了本来扶危济困的治理目标。还有更多的是以隐晦的方式改换原来的治理目标。比如有些干部懒政怠政、大搞形式主义,就是把自己不思进取混日子的目标代替了原来设定的为群众提供公共服务的目标。那么,为什么会出现这种治理目标不一致的状况呢?除了我们上面列举的众所周知的原因之外,还有深层的原因,那就是中国自古以来就存在的行政发包制的治理方式。

周黎安提出了行政发包制的概念和理论框架[11],其他学者进一步拓展了这个理论。行政发包制是用于分析政府间关系、官员激励和政府治理的理论框架。它借鉴了经济领域企业生产的雇佣制和外包制的方式,说明了中国自古以来就形成了、而且至今仍然在使用的行政治理模式。雇佣制的企业生产,由企业自身内部的员工进行生产,企业从原材料进厂,到生产流程,质量管控,员工的薪酬福利和考核都由企业自身完成。外包制生产是指企业将生产的某个环节外包给其他生产者,企业支付给外包生产者一定的资金后,不过问外包生产者的生产流程和生产者员工的薪酬福利,只是最后验收产品即可。雇佣制生产总体上由企业自控,生产者自由裁量权较小。外包制生产则不同,外包者自由裁量权较大,受发包者的监督力度小,其获利程度取决于压低成本的能力。至于外包者在生产过程中是否有违法违规行为,发包者则不过问。

中国的行政体制一方面具有韦伯所讲的科层制特点,即财权事权层层下授,据此进行考核验收;另一方面,由于中国幅员广阔,各地经济社会发展程度、民风习俗差距甚大,而且行政层级和事务众多,从中央到地方各级政府财力以及对信息掌握都有限。这使得自中央政府完全依靠科层制的治理方式成为不可能。于是强调属地责任制的行政发包制便在各地不同程度地存在了。行政发包制是行政体系内部上下级之间的发包,即上级把治理任务发包给下级。但是行政发包制不完全等同于外包制,因为这种发包是在行政体系内部上下级之间进行的。行政发包制在一定程度上对地方起到了激励作用,激励地方获取财政盈余或者财政补贴,或者通过政策汲取本地税费资源,也包括官员的晋升。在行政发包制机制内,上级对下级的考核不如科层制的考核细致严格,往往以结果考核代替过程控制,这一方面可以激励地方治理的创新,另一方面则也可以导致地方政府选择性执行,用自己的目标替代了原先上级设定的治理目标,对上级阳奉阴违,大搞形式主义,使得治理失效,甚至失败。这种失效更多地发生在基层治理上。因为行政发包制并不适用于所有的政府行为,对于国家统治和安全至关重要的重大事项则很少使用,比如国家航天工程、高铁工程、南水北调、全民疫情防控等。行政发包制往往适用于教育、医疗、环境扶贫、地方治安秩序等日常公共服务领域。这些公共服务内容越是到基层,特别是乡镇街道一级更适合行政发包制。正如上面所讲到的,由于上级财力和信息所限,把这些公共服务发包给基层是最适合不过的。因此,也正是在基层才更多地出现了治理不佳、不能提供有效公共服务的状况,从而导致基层群众不满。

行政发包制治理方式下,许多治理不佳的状况都可以得到解释。有学者就对行政发包制下懒政怠政、为官不为作了比较恰当的解释[12]。行政发包制下上下级之间信息不对称、财政约束资源不足、考核不充分等,为基层干部为官不为创造了条件。

三、提升基层治理效能的办法

提升基层治理效能是一个长期的过程,不能期望短时间内实现根本性改观,这一方面是因为群众的诉求是不断产生的,解决了旧问题,还会产生新问题,另一方面是因为提升基层治理主体的治理能力也非一蹴而就,但是可以针对上面列举出的现象和原因,采取适当的办法予以逐步解决。还有就是从深层次上结合我国基层治理多采用行政发包制的现实,有针对性地改进基层治理中行政发包制的缺陷。

第一,持之以恒加强基层党组织建设,把服务效能当作检验基层党建的一个重要标准。党的建设包含丰富的内容,诸如政治建设、组织建设、作风建设、纪律建设、思想建设等。对于当下从事基层治理的基层党组织而言,思想建设、纪律建设、作风建设尤其重要。广大基层党员干部,每天直接面对群众的诉求,要解决群众的难题,首先要在思想上感情上理解群众的疾苦,任何时候都要牢记共产党人的初心使命是为人民服务,要坚持以人民为中心,践行群众路线,所以,基层党组织党建的第一任务就是教育党员干部不忘初心、牢记使命。这项教育应该是常态化党建活动,要做到让广大党员干部思想上认识到位,行动上作出表率。基层党组织思想建设是否到位最终要体现在基层治理实践上,体现在人民群众是否满意上。正如我们常讲的,思想是总开关,思想建设这关通过了,纪律、作风上就不会出大的问题,更不会出政治上的问题。在基层治理中,即使有些问题暂时因为条件不具备解决不了,经过耐心解释,大多数群众也是可以理解的。在这里需要强调的是,在党的建设中,要坚决反对形式主义,务必把基层党的建设与基层治理工作结合起来,切不可把二者分开来开展,必须在基层治理中检验党的建设成效。

第二,加强基层工作人员的职业道德建设。虽然基层组织中有许多共产党员,但是仍然还有许多工作人员不是党员,在这种情况下以党员的标准要求每个工作人员并不现实,所以,对于全体基层工作人员,尤其是非党员同志进行职业道德教育就十分重要。基层治理属于广义的政府行为,具有权力性、公共性和法律性等特征,因此基层治理主体的职业道德不同于一般的职业道德,标准和要求要高于一般的职业道德,这就是行政伦理。行政伦理要求治理主体爱岗敬业、诚实守信、办事公道、服务群众、奉献社会。在行政伦理教育中,务必让全体工作人员清楚明白这些要求,并落实到实际工作中,不能因为处于基层看轻自己、看轻工作,从而放松对自己的要求。

第三,提升基层工作人员的业务能力和素质。现代社会分工越来越细,人们的需求越来越复杂多样,群众的诉求就越来越多样化。因此,为了满足群众的各种诉求,需要基层工作人员同样具有专业本领。这种专业本领,一是解决具体问题的能力,二是与群众的沟通能力。就专业本领而言,基层工作人员首要的是对国家和地方政府的法律法规和政策的掌握能力。法治化规范化是基层组织服务群众的一条重要要求,面对群众的各种诉求,能不能做、如何做、怎样做都应遵循法律法规和有关政策。其次是与各部门各单位协调沟通解决群众诉求的能力。基层组织服务群众,往往不是基层工作人员冲在一线直接解决问题,而是需要专业组织和专业人员具体解决难题。这就需要基层工作人员协调这些专业组织和人员来处理群众诉求,比如解决居民生活中的水电气暖故障等问题。与群众的沟通能力则是基层工作人员必备的另一项能力。现实中,群众的诉求未必完全合理,还有许多诉求,不是基层所能解决的,有的甚至需要长时间等待上级政府部门协调才能完成,而有些长期积累下来的老大难问题,因为涉及面广,解决起来更加困难。面对如此种种难题,需要基层工作人员向群众耐心解释,因此,基层工作人员的解释沟通能力就非常重要。尤其是面对上级的考核和群众对诉求办理评价之间的矛盾压力,基层工作人员既需要专业的解释能力,也需要良好的心理素质。这就要求基层工作人员加强学习,提升自身业务素质和能力,同时也需要政府对这些基层工作人员的关心爱护。

第四,加强对基层组织和工作人员的监督,畅通群众的诉求和监督渠道。首先是加强对基层组织和工作人员的法律监督。这种法律监督不仅是司法监督,还指人大及其常委会开展的相关执法检查,特别是检查基层组织落实有关法律法规的情况。区县一级的人大及其常委会结合本区域内的具体情况开展执法检查会起到更好的效果。另外,这种监督还包括纪检监督。以往纪检监督重点在基层工作人员违纪违法问题的查处上,现在应该把监督基层组织在解决群众诉求时是否推诿扯皮作为一项常态化的监督内容。尽管各地纪检监察机关查处通报了许多基层组织和个别工作人员大搞形式主义、对群众诉求推诿扯皮的情况,但是这种监督还没有常态化。纪检监察机关接受群众投诉的仍然是具体的违纪违法问题,而对于群众投诉的基层形式主义问题鲜有受理。

另外一项重要工作是畅通群众诉求的渠道,不能把一些热心群众反映问题,当作是给政府找麻烦来对待,甚至是屏蔽这些热心群众的电话。现在各地都有大量热心于公共事务的群众,经常反映一些公共的难题。个别基层组织或工作人员因为解决不了这些难题,但是又面对上级严格的考核,因此十分反感这些热心群众,认为他们是管闲事,不理解也不愿意接待这些群众。基层组织和工作人员应该坚持以人民为中心的思想,把这些热心群众的诉求当作是推动基层为群众服务的积极力量,甚至应该把这些热心群众组织起来,和政府一起推动基层组织服务效能的提升。

第五,坚持依法治理。当今社会,法治越来越深入人心,无论是基层组织,还是广大群众的法治意识空前提高了,因此依法治理是基层治理的根本遵循。但是,有一点需要说明,由于基层治理的法律都属于民事法律,相对于重大刑事和民事案件,这些法律法规所管辖的事务事件均属于比较小的事务,基本不涉及重大核心利益,因此执法部门往往本着缓和矛盾的原则,多重调解、轻执法。比如居民养狗引起诸多纠纷,尽管从国家到各地都有相关的法律规定,但是执法部门大多是批评教育调解,很少严格执法,这往往造成被伤害一方的不满,致使矛盾长期存在。因此,基层组织,尤其是基层执法部门一定要严格执法,否则就会影响基层服务的效能。