创新基层“微治理”健全城乡社区治理体系——信阳市党建引领小区治理“1314”模式的调查与思考

谢其元

（中国劳动关系学院经济管理学院，北京 100048）

党的二十大报告提出“健全城乡社区治理体系”的重大要求，为推进基层治理体系和治理能力现代化建设指明了方向。加强居民小区“微治理”，引导城乡社区群众在党的领导下，发挥自治作用，实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的目标，是健全城乡社区治理体系的客观要求。信阳市以党建引领城乡小区治理，创新基层“微治理”，作为健全城乡社区治理体系的突破口，积极探索城乡小区治理“1314”模式，取得了良好的治理效果，为新时代创新城乡基层治理、完善城乡治理体系提供了有益借鉴。

一、基层社会治理面临的突出问题

随着经济社会发展，基层社区治理面临的矛盾日益突出，需要解决的问题日益凸显。目前，基层社会治理主要面临如下几个方面的问题。第一，党组织的政治优势、组织优势没能得到充分发挥，基层社区治理方向日益模糊。随着经济社会发展，基层社会组织日益发展壮大，这些社会组织有着不同的文化基础，存在着不同的利益诉求。在基层社会治理过程中，如果不能充分发挥基层党组织的政治引领作用，就会造成基层社会治理方向日益模糊。第二，群众参与度不够，不能凝聚专业人才力量。在当前基层治理中，许多居民对社区事务缺乏参与的主动性，只是被动接受管理者的安排和规划。许多地方还没能真正把群众组织起来，群众的集体力量发挥不充分。第三，缺乏有效的沟通交流机制，群众与管理者之间缺乏有效沟通，没能形成治理合力。这种情况导致社区居民的需求无法得到及时有效的反馈和满足，同时管理者的政策和举措也难以准确地传达给居民。第四，社区治理的权责不清，不能灵活运用“自治”“法治”“德治”“智治”的治理手段。由于职责范围不明确，管理者无法有效行使职权，而居民也不了解管理者的职责，造成社区管理混乱，问题得不到有效解决。

二、信阳市基层社会治理的创新实践

（一） 坚持“一个引领”，把准小区治理“方向标”

坚持党建引领，把基层党组织的触角延伸至小区、楼栋，把党的领导融入小区治理的各方面、全过程，激活基层治理的“神经末梢”。一是建立“红色堡垒”。按照“一小区一支部、一楼栋一党小组”的原则，由县区党委统筹，街道党工委牵头，社区党组织和结对单位、主管单位党组织联动，组织社区直管党员、在职党员、结对单位党员、离退休党员等建立小区党支部。具体做法是：有3名以上直管党员的小区，单独建立党支部；直管党员不足3名的，联合建立党支部；暂不具备组建条件的，组织直管党员、在职党员、离退休党员和流动党员等，组建功能型党支部，实现党组织全覆盖。目前，全市已建立小区党支部1583个。二是选好“红色头雁”。按照“有热情、有能力、有时间、有公心”的标准，采取党员个人自荐、社区党组织推荐、街道党工委任命等方式，选优配强小区党支部书记。优先选拔小区居民中的离退休党员担任小区党支部书记，充分发挥他们在小区的组织力、号召力和影响力。三是激活“红色动能”。在社区党组织、小区党支部的引导下，小区直管党员、在职党员、离退休党员和流动党员主动亮明身份、参加活动、开展服务，积极参与小区治理，党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用得到有效发挥，释放出强大的动能。

（二） 培育“三支队伍”，锻造小区治理“生力军”

开展党建引领小区治理，推动小区居民自治，关键在于培育小区治理的骨干队伍。信阳市通过培育业主代表队伍、物业服务队伍、党员骨干队伍，使其发挥示范带动作用，激活了小区治理的内生动力。一是组建“红色自管会”，培育业主代表队伍。在街道党工委、社区党组织的领导下，小区党支部发挥政治引领作用和党员业主的先锋模范作用，全程参与、指导小区居民民主产生业主自治组织。对有物业管理的小区，通过召开业主大会，选举产生业委会；对无物业管理的小区，由小区党支部召集业主代表，通过民主协商成立自管会。在实践中，积极倡导小区党支部书记和业主自治组织负责人由一人兼任，实现“一肩挑”。同时，推荐符合条件的党员业主通过法定程序进入小区业主自治组织，把小区治理的领导权牢牢掌握在党组织手中。目前，全市3800个居民小区中，已建立业委会121个、自管会1466个，6418名党员进入小区业主自治组织任职。二是打造“红色物业”，培育物业服务队伍。信阳市共有居民小区3800多个，在市场监管部门注册的物业企业2900余家，纳入物业管理的居民小区754个。为加强党对物业服务行业的领导，市委成立了物业服务行业党委，负责指导物业行业党建工作和物业行业服务管理。对有物业管理的小区，推行“双向导入”模式，推动社区“两委”班子与物业服务企业成员“双向进入、交叉任职”，建立双向需求清单，提升服务质量。对单位家属院、拆迁安置小区和“三无”小区，充分发挥小区自管会作用，积极选聘物业服务企业或物业服务人员，做好环境卫生整治、老旧基础设施改造、人防物防技防提升、矛盾纠纷化解等工作。街道党工委、社区党组织还采取组建公益性物业服务实体、成立物业托管中心、打包委托物业公司管理等方式，探索物业管理服务路径。目前，全市96家物业服务企业与社区开展了“双向进入、交叉任职”，完善议事清单和议事规则，变“两家人”为“一家亲”，推动“红色物业”融入基层治理，累计破解小区治理难题2000余件。三是选聘“红色管家”，培育党员骨干队伍。社区党组织、小区党支部通过摸排小区党员、居民“家底”，采取群众推选、社区聘任等方式，从小区居民中选聘威信高、热情高、能力强的党员骨干担任楼栋长，承担宣传党的政策、收集社情民意、调解邻里纠纷、监督环境卫生等管理责任，让党员成为小区的“红色管家”，把为民服务的触角延伸到楼道、覆盖到家庭。全市先后选聘“红色管家”6957名。

（三） 聚焦“一个目标”，打造小区治理“共同体”

党建引领小区治理，需要发挥基层党组织的政治优势，整合辖区各种资源、各种力量，形成治理合力。信阳市通过发挥街道党工委、社区党组织的桥梁和纽带作用，整合驻区单位、结对单位、群团组织等资源，完善共建共治共享机制，做到大事共议、要事共决、实事共办、难事共商，壮大了小区治理“朋友圈”。一是包保单位给力。结合文明城市创建，组织机关企事业单位结对帮建城乡社区、居民小区，实现单位结对、领导包保、党员下沉。全面实行“一包五帮”制度，推动市、县机关企事业单位包联“三无”小区，帮助小区建立党组织，帮助建立自管会等业主自治组织，帮助选聘物业企业或物业服务人员，帮助化解小区治理矛盾，帮助协调资金资源、加强人防物防技防建设。建立“一包五帮”落实情况评价反馈机制，每季度由街道汇总评价结果，报送县区组织部门、创建办，作为考核评价依据。二是网格管理发力。新时代“枫桥经验”，集中体现了以人民为中心的发展思想，是党领导人民创造的一整套行之有效的社会治理方案。信阳市充分借鉴新时代“枫桥经验”，着眼小区的精细化治理，在社区下划分基础网格，配备专职网格员，将小区纳入网格化管理。落实小区日巡查、日走访制度，完善问题上报、流转、处置、评价工作流程，及时反映小区居民诉求，帮助解决小区管理、矛盾纠纷、治安防控、环境整治等问题，实现“微事不出格、小事不出社区、大事不出街道”。全市共划分基础网格1.81万个，配备专职网格员3.93万名。三是志愿服务助力。发挥城乡社区老干部、老模范、老教师、老军人、老专家等“五老”人员的示范带动作用，引导“双报到”在职党员、社区直管党员、结对包保单位党员和热心业主参与志愿服务，通过认领项目、结对帮扶、微心愿助力等多种形式，在每个小区打造1～2个特色服务品牌。同时，动员工会、共青团、妇联、科协、残联等群团组织结合自身特点和优势，到小区开展生动活泼、形式多样的活动，丰富小区群众文化生活，为小区居民排忧解难。目前，全市已有5.72万名党员主动到社区报到，结合自身职业特点、个人特长及单位优势，认领服务岗位3.2万个，服务群众29.8万人次。

（四）实现“四治融合”，奏响小区治理“协奏曲”

加强小区治理，需要综合施策。信阳市在党建引领小区治理工作中，注重探索自治、法治、德治、智治“四治融合”的有效途径，着力构建人人有责、人人尽责、人人享有的小区治理共同体。一是自治“聚”民心。发挥小区党支部引领作用，以小区业委会、自管会等居民自治组织为主体，综合运用居民议事会、恳谈会等载体，引导小区居民积极参与小区治理，做到民事民议、民事民办、民事民管，激发了自治活力。浉河区金牛山街道周家山社区是一个自建房多、外来人口多、矛盾纠纷多、“三无”小区多的“城中村”，以前垃圾到处堆、电线漫天飞、车辆乱停放。通过成立小区党支部和自管会，发动群众集中攻坚，短短两个月，清理“蜘蛛网”线路近4吨，架设“空中线路”4000米，维修排水沟近千米，修砌花坛105处，安装充电装置80套，划设停车位478个，完成23个“三无小区”电子监控全覆盖……“城中村”换颜“幸福家园”。二是德治“润”民心。发挥德治滋润作用，通过打造初心广场、“平语大道”、文化长廊等文化宣传阵地，推动红色文化嵌入小区。以习近平新时代中国特色社会主义思想、大别山精神和社区文化为内容在小区设置宣传版面，积极打造红色楼栋、文明楼栋，推动红色文化在小区落地生根，为文明城市创建注入强大的精神动力。浉河区五星街道和平小区以开展“星级楼组”创建为载体，通过拍摄全家福、对楼道进行装饰、定期开展大扫除等形式，引导居民走出“小家”、融入“大家”。各县区还通过组织“百家宴”“我们的节日”，评选“文明市民”“文明家庭”“好媳妇、好婆婆”等活动，涵养守望相助、崇德向善的新风尚。三是法治“安”民心。发挥法治保障作用，以零事故、零案件、零上访的“三零”创建为抓手，开展平安创建；整合信访、综治、仲裁、司法等多部门力量，建立一站式“矛调”中心，形成“信访打头、调解为主、诉讼断后”工作模式，全链条化解矛盾纠纷，不断提升群众的安全感和满意度。四是智治“舒”民心。推进智慧消防、智慧安防、群防群治数字化建设，以数字化助力小区治理，让群众体验高效、快捷、优质服务。浉河区金牛山街道打造全市首家智慧社区管理平台，在周家山社区、金鼎社区投入使用，为居民提供24小时“不打烊”服务。该智慧消防系统在发现险情后，会在3～5秒内通过短信、电话、APP，将含有位置的信息发送给专职网格员处理。

三、信阳市“1314”社区治理实践对基层治理创新的有益启示

信阳市党建引领小区治理的实践，是贯彻落实党的二十大“健全城乡社区治理体系”重大要求的生动体现，对推进基层治理体系和治理能力现代化建设、创新基层治理实践提供了有益启示。

（一）创新基层“微治理”，必须坚持党建引领

党的二十大报告指出，要“推进以党建引领基层治理”［1］。基层治理是国家治理的最末端、服务群众的最前沿。创新城乡“微治理”，是完善城乡社区治理体系的重要一环。在《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中，第一条历史经验就明确指出，要“充分发挥党的领导政治优势，把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节”［2］。加强基层治理，必须坚持党的领导，加强党的建设，把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。信阳市坚持以党的领导统揽全局，着力构建县区党委、街道党工委、社区党组织、小区党支部、楼栋党小组五级组织体系，推动社会治理和服务重心向基层下移，形成了县区党委统筹、街道党工委抓“大事”、社区党组织管“小事”、小区党支部聚焦“家常事”的格局，五级党组织各司其职，围绕服务居民需求，协调各方资源及力量，凝聚多方合力，实现了党建引领小区治理的无缝对接。特别是推动党的组织向居民小区延伸，在小区建立党支部，认真履行“五项职责”，即参与小区重大事项商议、矛盾纠纷调解、社区管理服务，组织引导业主组建业委会、自管会，加强物业服务监督，对接社区党组织，教育引导小区党员发挥先锋模范作用等，把小区的各种力量统筹起来，把小区居民组织起来，共同加强小区治理，展示了党组织强大的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。实践证明，以党建引领基层治理，创新基层“微治理”，是完善城乡社区治理体系的根本路径。只有坚持党的领导、加强党的建设，才能确保基层治理正确的政治方向，把党的政治优势、组织优势转化为基层治理效能。

（二） 创新基层“微治理”，要以组织体系建设为基础

严密的组织体系，是马克思主义政党的优势所在、力量所在。列宁指出：“无产阶级在争取政权的斗争中，除了组织，没有别的武器。”［3］我们党建立了包括党的中央组织、地方组织、基层组织在内的严密组织体系，这是世界上其他任何政党都不具有的强大优势。党的二十大报告指出要“健全城乡社区治理体系”，对基层治理体系和治理能力建设提出了新要求。新冠疫情防控凸显了城乡社区的重要作用，也暴露了基层治理的短板和不足。比如，社区党组织作为城市最基层的党组织，其触角没有延伸到小区，党组织的作用难以传递到“神经末梢”；群众自治性组织缺乏；等等。信阳市通过发挥街道党工委、社区党组织的作用，在城市居民小区建立党支部、设立楼栋党小组、选聘党员中的先进分子担任“红色管家”，健全了党在城市基层的组织体系，实现了打通堵点、力贯梢节的目的，使党的领导直达“神经末梢”。同时，社区党组织、小区党支部积极发挥领导作用，在有物业服务的小区，组织业主推选产生业委会，在没有物业服务的小区，组建自管会，建立了小区居民自治组织。居民小区以党组织为领导、以居民自治组织为主体的组织体系的健全和完善，为小区“微治理”奠定了坚实的组织基础。多元协同治理模式是一种有效的创新型社区治理模式。多方参与社区治理可以为社区提供更多的服务和资源，顺应居民对美好生活的新期盼［4］。实践证明，创新基层“微治理”，健全城乡社区治理体系，要坚持重心下移，以组织体系建设为重点，构建党组织统一领导、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治、智治相结合的基层治理体系。

（三） 创新基层“微治理”，要以居民自治为重点

党的二十大报告指出，要“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系，增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效”［5］。这就要求我们必须认真落实以党组织领导的村民自治制度、居民自治制度为主要内容的基层群众自治制度，保障基层群众的知情权、参与权、表达权、监督权，实现民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。城市居民小区，由于其数量多、分布广、情况多样，街道、社区两级限于人力、财力、精力往往管不过来。特别是无物业管理、无主管单位、无人防物防技防的“三无”小区，由于单个小区体量小、居户少，物业服务无利可图，物业公司往往不愿进入，更增加了管理难度。从信阳市的实践来看，在小区党支部的领导下，小区业委会、自管会成立后，对小区居民的日常事、邻里事、身边事做到快速反应，让居民足不出院就能解决问题、化解矛盾，极大地激发了小区居民参与治理的热情。比如，浉河区湖东街道尝试推行小区“红黑榜”，将居民在小区自治中好的和差的方面进行公示，强化了居民的自律意识；仪表厂家属院改造，多次召开业主会，居民主动参与议事，积极出谋划策；武警家属院改造施工正值炎炎夏日，居民纷纷在家熬制绿豆汤送到工人手中，还自发清理楼道卫生；等等。在小区党支部的领导下，小区业委会、自管会等居民自治组织，通过召开居民议事会议等形式，从本小区的日常管理和维护入手，重点解决物业费收取、车辆停放、卫生保洁、门卫安防等问题，制定小区自治管理办法，做到小区自管自治有章可循，小区自治逐步走上了常态化、制度化、规范化之路。

（四） 创新基层“微治理”，要以共建共治共享为导向

党的二十大报告指出要“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”［6］，深刻阐述了社会治理特别是基层治理“为了谁”“依靠谁”的问题。“共建”反映主体维度，通过党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的多元组织协调，回答了基层治理“依靠谁”的问题。“共治”反映机制维度，指通过民主协商、法治保障、科技支撑，探索“硬治理”与“软治理”结合、“元治理”与“协治理”互动、“智治理”与“善治理”兼具、“精治理”与“微治理”相融，回答了基层治理“怎么办”的问题。要进一步发挥协商民主的作用，就需要倾听民意、体察民情、汲取民智，做到问政于民、问需于民、问计于民。通过多方参与寻求共建价值，借助协商讨论汇集共治建议，在共识基础上彰显共享理念，提升基层治理效能［7］。“共享”反映价值维度，指通过基层治理实现群众安居乐业、社会安定有序、人人幸福安康的目标，回答了基层治理“为了谁”的问题。社区自治与自治性的社会权利会受到权力和法律的限制、削减乃至暂时中止，这就要求在道德自律的基础上制定适当的规则来控制自由裁量权力的扩张和滥用［8］。信阳市通过让街道党工委牵头，整合驻区单位、包保单位、社区党组织等党建资源，打造区域化党建平台，构筑“一核多元”的合作治理网络，形成了党组织统一领导，党员群众积极配合，社区居委会和其他社区组织协调联动、互促共进的小区治理格局，为我们在实践中坚持共建共治共享，打造人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体，提供了有益借鉴。

（五）创新基层“微治理”，要以数字赋能为助力

党的二十大报告提出，要“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”。我国“十四五”规划提出，要“推进智慧社区建设”“提供线上线下融合的社区生活服务、社区治理及公共服务、智能小区等服务”［9］。在数字化时代，利用数字化手段创新基层“微治理”，提升社区治理效能，方便群众生活，是大势所趋。同时，数字技术是把双刃剑，技术至上思维无形中增加了社区工作者与居民的沟通成本，破局需要强化以人为本的理念，构建平等互信的数字技术生态圈［10］。信阳市探索将数字场景嵌入社区生活，通过数字化手段让治理与服务更智慧、更精细，这启示我们：要强化小区数字治理的系统设计，积极打造包括企业、社会组织、社区居民在内的多元治理体系，引导专业机构、行业协会、志愿团体、慈善机构、基金会、社团等组织参与小区治理，提供差异化的公共服务。要通过“线上社区”等形式，激发居民参与小区治理的积极性，不断丰富与拓宽居民的参与形式和渠道。推动数字技术应用场景开发，鼓励大数据、物联网、人工智能等企业深度参与小区数字治理产品的开发、应用，建成一批疫情防控、智慧邻里、智慧养老等项目，发挥示范带动作用。