中国共产党“党管媒体”治理模式的演进与启示

姚贱苟，石周波

（广西师范大学政治与公共管理学院，广西 桂林 541004）

一、问题提出

党的十九届四中全会进一步明确了国家治理现代化的改革目标。媒体治理是国家治理的重要组成部分，加强媒体治理对于完善国家治理体系具有重要组成意义。中国共产党自成立以来，为媒体业的发展提出过众多的思想主张、做出了许多的治理探索和实践，取得了丰硕的成果。学界从不同视角对媒体治理进行了诸多代表性研究。石义彬和周劲（2006）从制度经济学视角出发，提出并阐述“传媒治理结构”的理论和内在逻辑，认为国家与传媒是“委托—代理”的关系，为媒体治理研究提供了一种基础分析框架［1］；殷琦（2012）从企业管理视角出发，解析了不同时期传媒治理的结构，构建了可视化的治理结构模型，并提出了“国家—市场—社会”多元治理的现代传媒企业治理结构，为我国现代化媒体管理提出了一种可行的方案［2］；朱清河和谢昕忻（2021）从新闻与传播学视角出发，厘清了百年来“党管媒体”从源于党性理论到融合创新发展的变迁历程，深度挖掘了“党管媒体”的理念来源，扩宽了媒体治理思想的内容［3］。总体上看，已有文献的研究侧重于从经济学与企业管理、新闻与传播学等视角进行分析，而从历史视角去探索媒体治理的研究较为薄弱。梳理百余年来党的媒体治理历程及阶段特征，总结经验与启示，对于当前及今后“党管媒体”的优化和完善具有一定价值。基于此，本文以历史制度主义的视角来回顾和剖析百余年来中国共产党的媒体治理，以媒体治理中的“管办”主体关系作为逻辑切入点，从治理思想与治理实践两个方面分析百余年来中国共产党媒体治理的历程及阶段特征，深入探究媒体治理演变的规律和逻辑，为推进我国媒体治理的现代化提供参考。

二、建党以来中国共产党的“党管媒体”治理模式演变

中国共产党自创建以来，应新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放新时期和中国特色社会主义新时代的中心工作之需要，在各个阶段不断探索和总结媒体治理模式与经验，形成了不同历史阶段的、因中心工作变化而不断调整管办关系的、与党的中心工作相配合的治理模式。从媒体治理的管办关系视角来分析，大致可以将中国共产党的媒体治理分为管办融合型媒体治理、管办分工型媒体治理、管办分立型媒体治理、管办共治型媒体治理四种模式。

（一） 管办融合型媒体治理模式：1921—1949年

从1921年中国共产党建立到1949年中华人民共和国成立，中国社会内忧外患。中国共产党创立之初的媒体事业十分孱弱，面对生存与争取中华民族独立的巨大压力，加之中国共产党还未成为执政党，媒体治理的思想发展和实践主要在党内展开，整体上形成了管办融合型媒体治理，即党全权统领媒体及其治理的“管办”职能。这种治理模式保证了党的媒体事业在革命战火包围的艰难岁月中获得新生与发展的可能。

新民主主义革命时期，中国共产党刚成立不久，党的媒体事业仍处孱弱局面。面对抵抗反革命势力反扑、壮大革命力量和团结争取中间力量的艰苦斗争形势，中国共产党深知媒体对于革命宣传和动员的重要性，于是在思想奠定、组织建设及媒体审查等方面加强了媒体的治理，并逐步形成了融合型治理模式。这种模式有以下三个特点。

第一，媒体治理奠定了“党管媒体”的党性原则。这种媒体治理的党性原则在马克思主义理论中具有明确指示。比如，马克思指出报纸是武器，是与敌人作斗争的阵地，明确无产阶级的新闻媒体要讲求党性［4］；列宁也指出，无产阶级的新闻媒体应坚守党性原则，坚持党对新闻媒体的领导。因此，中国共产党自创立之初就确定了党必须拥有媒体领导权的原则。同时，党的媒体治理还十分重视党组织与媒体融合一体的工作实践。比如《中国共产党的第一个决议》就指出媒体必须由中央执行委员会经办［5］1，中共二大又对这一原则进行了深化；毛泽东也指出要加强对通讯社及报纸的领导，增强宣传的党性［6］，再次强调了媒体的党性；抗日战争期间，党为加强抗日根据地报纸和杂志的工作，强调报纸杂志应统一由党的宣传部门领导［5］114。随着革命形势的发展，“党管媒体”逐渐成为媒体治理思想体系中的主导思想。

第二，加强党内媒体管理的组织建设。建党初期，中国共产党由于创立时间较短，相关的媒体管理组织和制度尚未成型，十分重视党内媒体组织结构和制度的建设。1923年，党发布《党内组织及宣传教育问题议决案扩大执行委员会议决》，指出要加强党组织的建设，使党有更完整的组织形式［5］12，这表达了党建设媒体管理组织的迫切之情；而后，党在推进媒体事业管理过程中先后设立编辑委员会、党报委员会、广播电影委员会等媒体管理机构，1949年又建立了中央广播事业管理处，逐步完善党的组织结构，细分党对媒体的管理，初步建立起了行之有效的媒体治理组织架构。

第三，通过初步建立媒体直接的、自我的、全面的审查制度来引领媒体的发展方向。井冈山时期，党通过前敌委员会和军队党委来领导宣传工作，将军队宣传队伍建设统归于政治，同时毛泽东提出了“旧的宣传文件加以审查，新的从速起草”的审查流程，要求制定“红军政纲”，确保宣传工作的组织性和纪律性［7］。解放战争时期，毛泽东针对部分地区出现领导机关对于报纸、通讯社的领导弱化问题，提出“看大样制度”［8］；1948年，中共中央又先后出台《关于宣传工作的请示与报告制度》《关于加强报纸通讯社领导的指示》等文件，确立了“请示与报告制度”和“事后审查制度”，形成了较为完整的媒体治理制度。

总的来看，这一时期党的媒体治理呈现融合型特征。一是党与媒体一体化。中国人民共和国成立前，党的中央宣传部门既是新闻发布机构又是媒体治理机构，媒体与党紧紧融为一体，党的媒体发展完全依赖于党的自身力量。二是党性主导治理思想。由于党包办媒体治理，“党管媒体”思想的形成、发展成为必然，并让该思想在所有的媒体治理行动中占据支配地位。三是治理实践的内生化。该阶段相关管理组织和制度的发展与完善都在党内进行，媒体治理由党统领，党的自我完善等同于媒体治理的完善，媒体治理是党内工作的延伸。

（二） 管办分工型媒体治理模式：1949—1978年

1949年中华人民共和国成立，意味着中国共产党从革命党转变为执政党，党的中心工作由反帝反封建反官僚资本主义的革命工作向国家建设转移。在社会主义改造与建设时期，中国共产党在媒体治理上形成了契合国家建设和经济社会发展的格局，重视政府机关承担媒体工作的职能，将媒体工作逐步纳入政府职能范围，促使管办分工型媒体治理模式形成。这种治理模式主要特征是，媒体业务由先前的党内包办转变为党组织与政府部门进行适当分工、两者共同承担媒体“管办”的相关职能，改进与完善媒体治理的结构和制度。这种管办分工型媒体治理模式有以下两个方面体现。

一是发展了适应国家建设的管办分工型治理思想。这表现为党对既是制度也是思想的“双重领导”做出指示，指出双重领导有利于保证各地区的广播事业得到及时的领导和帮助［9］191。刘少奇在对新华社工作的第二次指示中强调“新华分社应该由总社和当地党委双重领导”［9］196，并阐述“双重领导”的作用和重要性，进一步丰富了国家媒体治理的思想体系内容。

国家政权的巩固和经济社会的恢复发展都需要媒体工作的广泛推进，坚持与巩固党领导媒体的思想丝毫不能松懈。1950年，邓小平在《在西南区新闻工作会议上的报告》中指出办好报纸的前提在于党的领导［10］。1954年，习仲勋在第二次全国宣传会议上指出，加强党的领导是提高宣传工作的关键［9］302。这些指示体现了“党管媒体”思想必须贯通于国家媒体建设的行动中。同时，党还将“批评与自我批评”的理念延伸至媒体治理，并于1950年的全国新闻工作会议上把开展“批评和自我批评”当作全国报刊工作重要的政治任务。胡乔木在会议中指出“批评与自我批评”对于改进我国新闻工作和建设新闻事业具有重要指导作用［11］，并将其确立为媒体治理思想体系的内容之一。

二是建立或增设开展媒体工作的政府机构。人民政府成立后，设立了政务院新闻总署，并将其作为管理媒体的新部门，负责领导和管理全国新闻事业；中央广播事业管理处改组为中央广播事业局，设置为宣传机关和事业单位兼具的机构，被赋予政府行政职能，引导媒体发展。同时，为推动国家通讯社的建设，党中央于1950年指出新华社需要统一和集中［9］1，将新华社从中央宣传部独立出来并设置为单独的国家级宣传机构，性质上仍然受宣传部领导。

整体上看，该阶段的媒体治理有以下基本特征。一是治理思想适应国家建设。从“党管媒体”到“双重领导”，中国共产党突破了思想单一化的界限，依据国情发展制定了适宜媒体建设的思想方针，既引导国家媒体事业的发展，又丰富了媒体治理的思想内容。二是注重政府组织的建设。社会主义建设时期，政府相关的媒体管理组织较为欠缺，建立一个具有社会主义性质的媒体管理体系成为党的重要任务。在该任务引领下，党创立新的政府治理机构、改建党内管理组织，构建了较为健全的媒体治理组织结构，促使媒体治理结构化、规范化。三是政府媒体治理职能的扩大。随着人民政府的建立，媒体被纳入国家所有制中，成为政府的工作部门，媒体治理也成为政府行政内容，并随着政府部门和机构的逐步完善，政府对媒体的治理趋向系统化、体制化。

该时期，中国共产党全面推进媒体事业的建设，促使中国的媒体事业由弱小到“站起来”，走出了一段壮丽的媒体事业建设史。但在这一时期，我国媒体的建设过程也经历了挫折，“文化大革命”时期，党对媒体的领导权被损害，“党管媒体”的原则思想与其他治理思想遭到破坏和扭曲，国家媒体治理的制度体系被毁坏。不过也应该看到，周恩来、刘少奇等国家领导人和媒体事业建设的先行者们，积极维护和发展了我国的媒体治理事业。

（三） 管办分立型媒体治理模式：1978—2012年

以党的十一届三中全会召开为标志，中国共产党全面反思与纠正“文化大革命”的错误，并开启了改革开放之路，提出了以经济建设为中心的重大决策。为适应逐步建立和发展的市场经济体制，国家的政治、经济及社会都开启了相应的变革，进而引发了媒体治理模式的思想与体制的变革，也逐步形成了与市场经济相契合的管办分立型的媒体治理模式。这种模式主要是把党与政府媒体的有关运营业务职能让渡给市场，即党与政府“管”一部分、“办”一部分，再将一部分“办”的权力让渡给市场。这一时期，党的媒体治理改革主要有以下方面的探索。

一是媒体治理思想的重铸与传承。1979年，中共中央宣传部召开了全国新闻工作座谈会，指出党仍然需要加强对新闻工作的领导［12］，邓小平也指出“党报党刊一定要无条件地宣传党的主张”［13］，这表明开启新阶段的中国将“党管媒体”重拾为媒体治理的主导思想。伴随着党对媒体与社会发展的总体分析与决策，党的领导人也为“党管媒体”思想增添了新内涵。江泽民指出“党的新闻事业与党休戚与共,是党的生命的一部分”［14］，胡锦涛提出“必须坚持党性原则，牢牢把握正确舆论导向”［15］。这些论断继承并进一步确立了党领导媒体的思想，也为新思想的发展提供了契机。

二是提出市场化改革思想。改革开放之路开启后，党将工作重心转移至经济建设，相应地，“经济建设”和“市场化”的内容也深入影响了媒体事业的改革与发展。邓小平于1979年指出的“社会主义也可以搞市场经济”，转变了党的媒体治理方向，引导媒体业走向市场；党中央发布的《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出了贯彻改革开放和“搞活经济”的方针，为媒体治理转向经济建设提供了有力的政策支持；中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，再次强调了“经济建设”这个中心任务，进一步明确了媒体治理进行现代管理改革的行动思想和路径。

三是推动媒体事业的体制改革。随着计划经济和市场经济对立的观点被突破，中国共产党在媒体事业结构与媒体管理制度两个方面均实施了改革。首先，改变媒体事业结构的层次，将计划经济时期以党的机关报为主的报业结构改变为以党的机关报为主导、多品种报纸共存的报业结构，将广播和电视以中央为主导的单一结构改变为中央和地方、城市和农村、对内和对外相结合的网络结构，形成以党媒为主体的多元化、多层次的媒体事业结构。其次，在管理制度方面，1978年开始实行媒体业“事业单位，企业化管理”的双轨制。1983年广播电视部召开第十一次全国广播电视工作会议，制定“四级办台”的方针；1996年，广州日报报业集团的组建拉开了“媒体集团化”的序幕，该发展模式在全范围内推广实行；党的十四大前后，随着“双轨制”的普遍实行，党在新闻单位的管理上实施编制开放、机构开放、分配开放的“三开放”管理模式，在经营制度上采取责任承包制形式，将部分权力下放给媒体经营部门［16］。

四是改革媒体治理机制。随着党对经济体制改革的推进，媒体在市场化发展过程中不得不参与市场竞争，同时中央也有意识地开放渠道，引导媒体之间展开竞争［17］。这些都促使媒体之间形成了竞争机制，提升了媒体的工作效率，加强了媒体业的创新。

总体来看，该阶段的媒体治理有以下基本特征。一是彰显社会主义经济建设的思想路线。在坚持党的领导下，媒体事业的发展实现了“党管媒体”与“以经济建设为中心”的两手兼顾，体现了“经济建设”的目标，推动媒体业适应改革的发展趋势，默认甚至鼓励部分媒体开展市场化经营。二是凸显市场化改革。在经济体制改革的浪潮下，相关媒体结构和制度的改革既体现了政府职能随社会发展做出了主动调整，也反映了媒体事业为经济发展的需要而主动进行适应，媒体事业改革实现了政府与市场的有效分工。三是注重市场力量参与。媒体治理结构、制度与机制的改革推动了政府“放权让利”，原为政府机构的权力部分让渡于市场，推动市场参与治理，打开市场力量进入媒体治理的通道，赋予媒体业多元灵活发展的可能性。

（四）管办共治型媒体治理模式：2012年至今

进入新时代，面对国内外环境发生的重大变化，党中央做出了推进国家治理现代化的伟大决策，对党政机构、群团机构都进行了重大改革调整，新的治理框架逐渐形成。以习近平同志为核心的党中央审时度势，把握我国政治、经济及社会的发展趋势，深化媒体领域的改革，形成了能够反映党的十八大以来全面深化改革的管办共治型媒体治理模式，即在高度重视并切实加强党对媒体事业领导的前提下，对党媒、政媒及社会媒体进行“管”与“办”的综合统领，建构一种多元主体、多种力量共建共治共享的媒体事业共治模式。

中国共产党在新时代新阶段开创了新理念和新格局，在继承与凝聚百余年媒体治理经验的基础上提出新时代媒体治理的新思想，布置新的格局，构建新的治理工具。一是继承和发扬了“党管媒体”思想。进入新的历史阶段，习近平总书记指出，“无论时代如何发展，党管媒体的原则和制度不能变”［18］，坚持党的领导是党的新闻舆论工作必须坚持的党性原则的根本［19］，要做好新时代的宣传思想工作必须坚持党的领导权［20］。这些关于媒体治理的论断是“党管媒体”理论的最新发展，是对“党管媒体”理论内容的继承和发扬。二是创新了新时代的媒体治理思想。2013年，习近平总书记提出要推动传统媒体与新兴媒体融合，明确了“媒体融合发展”的战略思想，后来又提出“四全媒体”的观点，为媒体融合发展提供指引。党的十九大报告提出“共建共治共享”的新理念，对媒体治理提出新的要求，引领我国的媒体治理体系不断创新。三是部署了媒体融合战略。2014年以来中共中央办公厅和国务院办公厅相继发布《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》《关于加快推进媒体深度融合发展的意见》等文件，从政策、机制、经济、技术和人才等多方面着手，推进媒体融合发展。四是改革与调整媒体管理机构。2013年国务院进行机构改革，将“国家新闻出版总署”与“国家广播电影电视总局”合并，组建为“国家新闻出版广播电影电视总局”，并下设新增媒体融合发展司，专门负责统筹与推动媒体融合发展。五是构建媒体融合的新业态。随着媒体融合发展的推进，政府搭建政务新媒体和县级融媒体中心等具有创新性的媒体融合新平台，推动媒体融合深度发展，既加强政府与公众的沟通，提升政府的治理能力，又有效发挥媒体的服务功能，凝聚媒体的责任和担当。

总体上看，党的十八大以来媒体治理已逐步形成了管办共治型模式，其基本特征如下：一是强调治理“一盘棋”。党在贯彻“党管媒体”主导思想下，提出与时俱进的新思想，引导媒体与媒体、媒体与公众、公众与公众等多元主体共同参与媒体治理，尤其是“共治共建共享”的提出，明确了人民的主体定位，彰显着“以人民为中心”的发展思想，这有利于促进多元主体相互协作，提升治理的合力。二是激发多元力量参与共治。新政策引导着多元力量参与媒体治理，国家机构的改革调整为多元力量参与媒体治理提供了支持，新业态的建立为多元力量参与媒体治理提供了平台，政府通过一系列工作将媒体治理的公共事业营运职能向市场、公众等主体下放，这都有利于综合多种力量，提高媒体治理的综合性、开放性和效益。三是凸显创新性。在新时代，党提出了一系列新思想，实行了众多改革工作，开创了新的局面，着力从思想到实践上打破传统的媒体管理体系，从战略上和结构上实现新的发展，突出创新精神。

三、中国共产党“党管媒体”治理模式的主要启示

（一） “党管媒体”：坚持党的领导是媒体治理发展的根本保证

“党管媒体”是中国共产党媒体治理模式的根本保证，也是中国共产党自新民主主义革命时期就初步确立的媒体治理的思想底色。在我国社会主义改造与社会主义建设时期，党在“党管媒体”思想指导下不但初步形成了中国特色媒体治理思想体系，推进了我国媒体事业的建设，而且确保了党的媒体管办功能向国家与政府机构进行有效转移。改革开放以来，中国共产党重铸“党管媒体”的地位，增添新内涵，促进了党的媒体治理思想体系的发展，推动媒体治理初步迈向现代化。新时代，党持续深化“党管媒体”思想，并结合时代环境推进我国的媒体治理创新发展，推进我国的媒体事业不断强大。自成立以来，中国共产党的“党管媒体”治理模式已走过百余年历程，党领导下的媒体事业从有到无、从弱到强、从落后到先进，媒体治理思想从单一发展到多样化，形成了中国特色的媒体治理思想体系，其成功的根本原因在于党的领导，在于坚持“党管媒体”的统领。正如习近平总书记指出的，完成伟大事业必须靠党的领导［21］。历史的实践证明，党的领导是有效发挥媒体治理能力，使媒体事业走向现代化和先进化的根本保障，坚持“党管媒体”的模式必须毫不动摇。

（二） 综合开放：社会参与是媒体治理发展的必要动力

中国共产党成立以来，其媒体治理模式经历了从新民主主义革命时期的“管办融合型”到新时代注重多元社会参与的“管办共治型”的演变历程，治理主体的改革实践也经历了从单一的国家行政走向多元的社会参与的转变，蕴含了从单一走向多元、从统领走向开放的理论与实践逻辑。在逻辑转向过程中，党的媒体治理实践必须逐步增强治理过程中的开放性、综合性和创新性，注重多元社会力量结合。可以看出，媒体是党的“喉舌”，党必须始终拥有对媒体的绝对领导权，这也是我国媒体适应未来复杂多变的国内外形势的基本前提。不论环境如何变化，我国媒体的发展必须在党的领导下，以多元社会为现实基础、以协同共治理论为理论基础，坚持适应开放社会的媒体治理体系。同时，随着现代公众民主意识的增强和社会力量的不断成长，党的媒体治理模式也必须顺应时代的发展趋势，完善媒体事业结构，开创更加包容的媒体治理制度和结构，将多元主体的力量纳入治理实践与治理过程之中，加强党与社会多样化主体的交流与沟通，融合多种力量与思想，完善媒体治理体系。

（三） 实事求是：与时俱进是媒体治理发展的充分条件

遵循着马克思主义的发展观，中国共产党媒体治理的思想与实践在百余年中不断推陈出新。百余年来，党的媒体治理思想完成了从单一化思想向多样化的中国特色媒体治理思想体系的演进，治理的实践从“管办融合型”治理模式演变为“管办共治型”治理模式，每一次思想和实践的演变都饱含着历史背景的转向与对变化着的时代要求的回应，这一发展过程既体现了辩证唯物主义和历史唯物主义的世界观、认识论与方法论的光辉，更是遵循了实事求是的要求。百余年来，中国共产党的媒体治理一直顺应我国国情与环境的变化与时俱进，持续焕发活力。“实事求是，与时俱进”早已成为中国共产党媒体治理的思想发展和实践创新的锐利武器。当前，党的媒体治理模式正处于内在创新发展与外部挑战并存的阶段，经济与科学技术日新月异，推进我国媒体治理发展必须从实际出发，坚持“实事求是，与时俱进”，因势而谋、应势而动、顺势而为，在深入分析当前与未来媒体治理环境和实际情况的基础上，创新媒体治理思想，推动制度与结构创新，促进我国的媒体治理体系和治理能力现代化的目标早日实现。

四、结论

百余年来，中国共产党“党管媒体”治理模式逐步经历了从“管办融合型”“管办分工型”“管办分立型”到“管办共治型”的演变，形成了“‘党管媒体’主导思想不变，多元主体参与共治发展”的中国特色社会主义媒体治理思想体系，完成了党从“既是媒体治理的掌舵者又是划桨者”到“是掌舵者但不是垄断的划桨者”的时代演变，走出了一条中国特色社会主义媒体治理道路。当前，中国已开启建设社会主义现代化强国的新征程，而中国共产党从来都是致力于真理和实践相统一的行动者［22］，要实现媒体治理现代化的强国目标，就必须坚持党的领导毫不动摇，坚持发展中国特色的媒体治理思想体系，坚持实事求是、与时俱进的原则，注重社会力量参与，完善治理制度，加强综合性与开放性，不断加强治理实践，坚持走媒体治理的中国道路。随着全球化的深入、全球治理理论的发展、媒体技术的快速革新和环境的不断变化，我国媒体治理模式也需不断学习全世界、全人类的文明智慧和实践经验，积极推进媒体治理思想与实践的中国化发展，从而为世界媒体治理提供中国经验与中国贡献。