鹤壁市探索推进闲置宅基地及农房盘活利用实践

鹤壁市农业农村发展服务中心 任文杰

河南省农村社会事业发展服务中心 陶俊宇

鹤壁市农业农村发展服务中心 闫志宁

近年，鹤壁市不断推进农村宅基地管理工作，积极开展美丽乡村建设和人居环境整治工作，通过将闲置宅基地及农房开发利用，发展集体经济、美化人居环境、完善村级基础公共设施，探索出闲置宅基地及农房盘活利用鹤壁模式。但目前存在的农民闲置宅基地及农房利用积极性不高、盘活利用方式受限、区域差异大、规范化有待提升等问题，制约了闲置宅基地及农房的盘活利用。本文对鹤壁市闲置宅基地及农房利用现状及存在的问题进行了深入分析，并提出相应对策及建议。

一、鹤壁市宅基地现状

鹤壁位于河南省北部，下辖2 县3 区3 个功能区，共有行政村779 个，根据第七次全国人口普查结果，鹤壁市城镇常住人口的占比已达60.98%，较2010 年增加13.55 个百分点。随着农村劳动力人群离村赴城就业定居，农村宅基地及农房被大量闲置甚至废弃。鹤壁市第三次全国农业普查数据显示，2016 年末，全市99.8%的农户拥有自建住房。其中，拥有1 处住房的22.27 万户，占84.4%；拥有2 处住房的3.82 万户，占14.5%；拥有3 处及以上住房的0.25 万户，占0.9%。农业农村部门摸排统计全市农村宅基地为31.33 万宗，其中，空闲废弃宅基地1.59万宗。截至目前，全市宅基地盘活利用688宗，面积共计12.45 hm2，其中，将有价值的房屋改建图书馆、村史馆、养老中心等公共设施共计51 宗，面积0.90 hm2；将闲置农房以出租、入股、联营等方式，发展文化旅游、民宿等共计210 宗，面积5.15 hm2；其他利用方式共计327 宗，面积6.40 hm2。

二、鹤壁市闲置宅基地及农房盘活利用模式

近年，鹤壁市不断加强农村宅基地管理工作，印发了《鹤壁市贯彻〈河南省农村宅基地和村民自建住房管理办法（试行）〉实施方案》，成立了以政府主管领导为组长，农业农村、自然资源、住建、市场监管、应急等部门主要负责同志为成员的领导小组，统筹推进宅基地管理工作，探索形成了“乡村旅游+”“人居环境+”“基础设施+”等多种闲置宅基地及农房盘活利用方式。

（一）乡村旅游+盘活利用

鹤壁市地处太行山东麓向华北平原过渡地带，被誉为“北方漓江”“诗河”的淇河穿城而过，自然风光优美。同时，鹤壁市是封神榜故事发生地，商朝首都朝歌均位于此，历史资源深厚。优越的旅游资源为闲置宅基地及农房盘活利用奠定了基础，通过采取自营、出租、入股、合作等多种方式，发展乡村旅游产业，实现公司、集体、村民的共赢。淇县灵山街道办事处凉水泉村，位于国家4A 级景区古灵山景区腹地，通过与河南中旅进行深度合作，由中旅公司对全村房屋进行整体租赁，根据房屋状况共划分4 个等级，分别按照10～40 元/ m2的价格租赁，将租赁的房屋打造成石光院子、花田木屋、悬崖竹屋等民宿品牌，构建吃、住、行、游、购、娱为一体的高端民宿集群，实现了从“深山旧宅”到“诗与远方”的跨越式发展。通过闲置宅基地及闲置农房整体租赁，村集体经济实现增收33 万元，户均实现增收1.1 万元。鹤山区姬家山乡西顶村位于鹤山区“北斗七星”乡村旅游示范带中的玉衡星之位，村庄保留着石路石巷石头墙，石楼石院石板房，石碾石磨石扇子，石臼石凳石灶台，石坝石桥石头坡的原始风貌。通过采取“农户+村集体经济组织+企业”的经营模式，建立了“农民所有、村集体经济组织使用、企业经营、政府监督指导”的四位一体运行机制，将闲置宅基地及农房用于发展民宿业务。目前，已流转闲置房屋32 处，保护修缮20 多处破损严重的传统院落，成功打造了石屋民宿、主体民宿和云端民宿3 种不同类型民宿客房。

（二）人居环境+盘活利用

鹤壁市紧紧围绕实施乡村振兴战略，深入实施“696111”工程，坚持顺应村庄发展规律和演变趋势，将盘活利用与改善人居环境相结合，实现农村环境大改善。截至2022 年，全市共实现“一宅变四园”2767 处。山城区石林镇按照重点先行、典型引路、梯次推进、全面覆盖的原则，运用无人机、三维全景相机等技术对全镇的闲置宅基地及农房进行摸排，摸清底数、掌握实情。通过建立闲置宅基地及农房利用长效投入机制，开展集中整治等，探索出了实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、壮大集体经济收入、生态空间山清水秀目标的“美丽小镇”“石林模式”。全镇拆除闲置老宅基地、破旧房屋、残垣断壁105 处，腾退用地7.8 hm2，绿化美化5.53 hm2，奖补39 个村，前期资金108 余万元，为发展农村集体经济注入动力，也改善了农村人居环境。淇县卫都街道办事处黑龙庄村坚持“宅权不变、群众自愿、百姓受益”，按照先整治后提升、先规划后建设、循序渐进、梯次创建的工作思路，打好“拆、修、留、提”组合拳。建立健全“台账推进制、督导考核制、奖惩激励制”三项制度，抓好建和管两个关键环节，因地制宜推进闲置宅基地及农房利用工作。截至目前，村庄已整合闲置荒废宅基地56 户、96 间，拆除残垣断壁2350 m2，建成菜园、花园、游园3 个，种植银杏、竹子等绿植12 200 余棵，绿化草坪3500 m2，实现了旧村换新颜的美丽转变。

（三）基础设施+盘活利用

鹤壁市坚持以城乡基础设施一体化和基本公共服务均等化为发展目标，科学编制乡村规划，积极推进基础设施建设、公共服务完善，促进城乡融合发展，坚持规划引领、农民主体、城乡融合、循序渐进、建管并重的原则，探索出了乡村建设“鹤壁模式”。鹤壁市城乡一体化示范区依托滨淇河、市近郊的区位优势，通过打造“五村一线乡村振兴示范带”项目，植入乡味、乡趣、乡愁文化灵魂，突出“五村一线，一村一韵”特色，因地制宜打造宜居新乡村。古城街道办事处石佛寺村坚持谋思路、定目标、夯基础、创特色，通过统一将村中村民闲置农房进行租赁改造，村集体返租，打造成为记录美丽乡村示范带建设进程的乡村振兴展馆、“爱上拾间花园小馆”、图书馆等，不仅为村民提供了一个舒适安静、读书看报、品茶画画的公益场所，而且丰富了村民的精神文化和业余生活，同时为集体经济组织增加了收入。古城街道办事处冯庄村，通过将闲置的房屋改造成建筑面积180 m2，可容纳200 余人的讲理堂，不断完善村庄设施，用于村中家长学校、评选表彰等文明实践活动，提升村民的获得感和幸福感。

三、闲置宅基地及农房利用存在的问题

（一）农民对闲置宅基地及农房利用的积极性不高

根据2022 年统计数据，目前鹤壁市常住人口城镇化比例已达到62.29%，大量农村居民定居城镇，多数定居城市的农民仍将农村宅基地及农房视为“根”，对土地特别是宅基地有着深厚的感情。同时，随着城镇化加快，宅基地、农房等资源的征用对进城农民也是一笔巨大的财富。因此，即便进城定居，他们对宅基地依旧有很强的保护意识。这就导致农村闲置宅基地及农房的利用面临着集体意愿强，但村民积极性不高的矛盾状态。

（二）闲置宅基地及农房盘活利用方式受限

虽然在乡村振兴及乡村建设的大背景下，各地探索了包括发展休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿等多种发展模式，但根据2021 年中国农村合作经济统计年报统计数据，全国闲置宅基地仅占全国宅基地宗数的4.9%，占比较低。受限于农村闲置宅基地及农房占比少、分布不均衡、存在碎片化等情况，在盘活利用闲置宅基地及农房时，不能做到连方成片，只能在零星分布的基础上进行谋划，发展模式上受限较多。

（三）闲置宅基地及农房盘活利用区域差异大

根据对鹤壁市闲置宅基地及农房盘活利用的摸底调查，盘活利用情况还受到包括地理区位、经济发展水平等多种因素的影响。在鹤壁市西部山区，由于受交通不便等多种因素的影响，空闲房屋较多，部分村甚至可以整村规划利用，盘活利用较多。但在经济发展水平一般的平原村中，盘活利用情况较少。

（四）闲置宅基地及农房盘活利用规范化有待提升

《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》中提出“城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的，要严格遵守合同法的规定，租赁合同的期限不得超过二十年”。受限于农村多数村民的法律意识淡薄，在合同签订过程中，仍存在着合同不规范等问题。如遇到村庄拆迁等涉及利益分配时，合同的法律效应及相关条款等可能存在争议，在处理时将面临一系列的问题。

四、对策及建议

在当前和美乡村建设的大背景下，要想真正盘活利用农村闲置宅基地及农房这个沉睡的资源，实现集体、村民、市场多元共赢的良好局面，鉴于对鹤壁市闲置宅基地及农房利用和问题分析，本文提出以下建议。一是加大宣传引导力度，积极组织编印政策手册、明白纸等宣传资料，充分利用报纸、广播电视、网络、短信、微信等手段，加大土地管理法律、法规和政策的宣传力度，形成农村宅基地规范管理的良好氛围。二是完善退出条件和补偿标准，鼓励有条件的村庄开展有偿退出激励机制，发挥好市场盘活利用的作用，让农民在闲置宅基地和农房盘活利用中得到真真正正的实惠。三是探索更多符合当地实际的利用模式，特别是经济发展一般、产业模式不突出的平原村庄，要因地制宜盘活利用好闲置宅基地和农房。四是研究制定农村宅基地租赁合同，出台合同示范文本，鼓励和引导农民使用合同示范文本，并指导做好合同备案、公证等工作。