问题与建构:移民治理议题的区域主义路径*

贾少学

(上海政法学院,上海 201701)

全球治理是不断推进全球化进程的必然要求,具有重要的全球化时代特征。习近平总书记在党的二十大报告中指出:“世界又一次站在历史的十字路口,何去何从取决于各国人民的选择。”[1]“多边主义的要义是国际上的事由大家共同商量着办,世界前途命运由各国共同掌握。”[2]在区域多边主义的视野下,移民问题作为全球治理的重要议题与非传统安全问题的相关探讨,有利于揭示现有移民治理机制匮乏、区域合作乏力、局部地区动荡与传统安全交织的经典式动因。在区域合作的框架中观察多民族构建、文明冲突以及如何处理外部关系,乃是事关移民治理前景的关键问题。

一、问题的提出

国际社会普遍认为,全球治理体制变革正处于历史的转折上。世界上的事情越来越多需要各国共同商量着办,很多问题不再局限于一国内部,很多挑战也不再是一国之力所能应对。[3]移民治理体制的变革离不开理念与理论的指引,治理规则体现更加公正合理的要求离不开对于实践问题与现实挑战的观察分析。对于移民治理这样一个关涉历史与现实、国家和地区乃至全球稳定与发展的复杂议题,是否可以有更多超越单一学科、单一现象的知识性解释。是否不应该限于国际移民这一单一的问题领域,而是着眼于国内与国际政治、经济、法律、社会、历史、文化等各领域之间的复杂互动进行考察,从而使我们更深入探究这一复杂问题背后的深层次结构和因素。移民治理相较于全球治理领域的其他议题,其复杂性、困难度更高。

在此背景下,更加需要我们充分考虑关注主权国家、国际组织、区域组织等行为体的利益关切,国内政治与国际社会的密切联系,为科学、合理地促进国际移民正常流动提供中国的理论方案[4]。令人鼓舞的是,关于国际移民问题的各类探讨,学界已有一定学术积累。无论是对于具体因果的探究,还是来自不同学科的分析,也无论是全球及区域精英的设计及反思,还是来自公共群体的记忆,这些方面所提供的信息与研究,足以使我们勾勒移民治理议题的总体轮廓。

随着本世纪以来全球和地区权力重构与转型进程,国际移民治理问题引发持久争议,这些争议存在着国际移民治理不同主体间的博弈,也关系到未来地区和全球治理秩序的建构。当前,国际移民问题的关注点已从国内事务逐渐扩展至全球治理的工作重点,“区域力量”已成为推动此项工作开展的重要支撑,在2018年开始实施的联合国《难民问题全球契约》中也得到承认和体现[5]。根据该契约的精神理念,这些“区域力量或区域性安排”旨在寻求包括促进国际移民合法权利的保护、改善移民权利、保护难民在内的政策目标共识。1951年联合国《难民公约》没有具体阐述国际社会如何分担责任和负担,《难民问题全球契约》则着重阐述这一方面。这项契约回应了我们面对了数十年的重大缺陷问题。然而,无论是学界研究还是政策探寻,对于如何科学设计国际移民的区域性制度、如何塑造区域性制度安排的可持续性动力、如何理解区域性制度安排与外部力量对移民治理的相互关系,目前尚无法得出清晰、完整的答案。对于移民治理的研究大多聚焦于政府间机构的作用研究,以及分析移民治理区域进程的动力因素。研究方法更多的是相互区隔的学科分类研究或个案研究,而忽略了对移民治理的总体性评估,同时也未能关注外部行为体和国际制度对区域性移民治理的作用。

当下,国际移民所带来的连锁反应远非单个主权国家可以处理的国内议题,由大国主导的国家中心治理模式也面临诸多问题,主要大国已无力承担移民跨国迁徙所带来的国际公共产品供给[6]。“全球治理应该秉持共商共建共享原则,推动各国权利平等、机会平等、规则平等,使全球治理体系符合变化了的世界政治及国际,满足应对全球性挑战的现实需要,顺应和平合作共赢的历史趋势。”[7]对于上述议题的思考具有强烈的时代价值与现实意义。基于上述分析,本文对所提出的问题进行深入剖析,拟从研究路径的反思、区域主义的路径以及来自实践的观察三个部分进行层层剖析。通过类型化、功能化的分析方法,揭示在当前缺乏真正的多边主义移民治理机制的情况下,区域主义移民治理议题的问题视角及建构路径。

二、研究路径的反思

关于全球移民治理所激起的学术争议和政策纷争持续不断,这些争议不仅伴随着三十年来整个全球转型进程,而且也直接参与进有着鲜明文明特征、地缘政治诉求的大国之间的博弈,甚至关涉全球和地区权力格局的重塑。总体来看,当前的学术研究主要是遵循国际法与国际政治的研究路径,并以此为导向关注主权国家主导的移民治理进程和正式制度安排。第一,考察依附于区域一体化框架的国际移民自由流动及其扩散趋势,梳理了区域性难民制度的形成及变迁历程。基于不同地区的案例比较强调对国际移民成因和影响的多样性表达[8][9]。第二,借助对制度主义文献的挖掘,追溯了世界不同地区自由流动、移民控制、难民和移民政策等制度化进程,并对相关政策效果进行分析评估[10]。第三,着重探讨国际组织在推动区域移民政策方面的作用。比如,有学者研究国际移民组织(IOM)在全球移民治理中的功能。研究表明,1990年代以来,国际移民组织努力推动全球范围内的区域移民协商进程(RCP),密切关注移民管理的相关制度设计并取得重大成果[11][12]。与此相类似的还有联合国难民署,该组织努力加强与难民相关的区域制度安排,制定了应对难民的区域保护计划,该计划得到欧盟层面的资助[13]。显然,这些全球性的国际组织和制度安排很大程度上受到外部力量的影响[14]。总体而言,这一研究路径倾向于将全球和区域治理限定在国家互动的空间之中。

近年来的文献研究关于相关政策对于区域意义上的移民政策和制度的影响并不充分,也很少涉及区域移民政策和制度如何影响跨区域政策的运行方式,即使是探究非国家行为体、公民社会和非正式的制度安排也是立足于全球层面这一宏大场景下的思考,区域意义上的移民政策和制度的影响已经成为移民接受国所关注的核心问题之一[15]。相比较主权国家全球互动式研究视角而言,区域移民治理研究强调包括工会在内的民间社会行为体及跨国网络所做出的区域制度安排,无论是由国家还是非国家行为体主导的区域移民治理,这些制度安排都具有重要意义[16]。不仅对于我们理解移民治理的效果有显著意义,而且也回答了关于人员流动的争议性的实质,强调了蕴含在为促进区域流动性、推进移民权利和难民保护而制定的区域性框架愿景。虽然部分学者和政治精英把区域性移民治理结构本身看作是移民治理的重要支柱,但我们同样不应忽视区域性制度安排之间的相互关联,以及外部行为体在区域制度路径方面所发挥的塑造性作用。

在当前缺乏真正的多边主义移民治理机制的情况下,区域主义的移民治理视角值得我们深入探讨,并从不同地区的实践中汲取营养和智慧。对于全球移民治理的研究有必要引入区域主义路径,以便更好解释各个国家不同的移民治理政策。移民治理的区域主义路径可为审视全球移民治理提供新的讨论框架。在移民问题已成为全球性议题的语境下,由于不同地区和国家移民政策的差异性,区域间对于移民治理的制度性合作必将是一个相互学习的过程,通过区域间对于移民政策、治理机制等彼此的学习和传播,有助于建构既符合地区特点、又有益于全球移民治理的跨区域协调机制。区域间的移民治理是科学的移民政策和治理机制广泛传播、彼此学习与效仿的过程[17],移民治理经验丰富的国家和地区通过国际组织的作用,将有效的移民治理政策、工具和方法投射到其它地区,进而,来自“外部”的行为体将有机参与到不同地区的移民治理机制中,与区域内的国家和非国家行为体良性互动,共同推进区域间的移民治理。

区域主义的分析视角具有较强的现实意义,以治理层级之间的相互作用为中心,重点关注区域、多边和国家机构之间的关系,强调包括国家和非国家行为者在内的多元行为体的功能,关注内外驱动因素、正式和非正式的制度安排。可更为合理地解释移民治理的现实发展,强调移民治理的行为体及国际制度的多样性,能够客观解释移民治理所呈现的不同机制和方式,其目标是通过揭示“移民治理项目”的确切政治内涵,尝试对不同区域的移民治理形式及多维度、多面向的移民治理性质进行更精准的描述[18][19]。当然,从区域主义路径对全球移民问题的探讨会存在争议。一个越来越多样化、多元化的世界,对于像国际移民这样既事关利益、又涉及价值的重大问题不可能不存在争论。移民治理是完善全球安全治理体系的重要一环,需要各国政府和国际组织及专门力量发挥积极作用,也需要社会各方面共同参与,不断提高全球安全治理的整体性与协调性。“各国政府和政府间组织要承担安全治理的主体责任,同时要鼓励非政府组织、跨国公司、民间社会积极参与,形成安全治理合力。”[20]

三、区域主义的路径

“当今世界安全形势十分复杂,安全挑战层出不穷,出现了许多新情况新问题。面对这些新情况新问题,现行全球安全治理体系有很多不适应的地方,应该加以改革完善,推动全球安全治理体系朝着更加公平、更加合理、更加有效的方向发展。”[21]区域主义路径下的移民治理问题讨论需要深刻理解全球治理面临的问题与发展目标。就是要从不同的角度运用不同方法进行考量,对来自社会层面的移民组织和移民网络,以及来自区域外部行为体的影响,都将作为自变量参与到区域移民治理的框架之中,对于区域主义的路径理解包括以下三个层面:

(一)移民治理中的“区域主义”

区域主义可以被理解为一个多维度、多层次的过程,这一过程不仅立足于国家行为体,而且也反映出国家、企业和社会团体及网络媒体的活动逻辑,区域主义应该被看作是在一系列领域中发生的场景,涉及一系列不同的行为体,将物质因素、思想意识和身份认知等联系在一起。区域移民治理层次的发展变化源自于移民治理的多重形式,与政府间正式的合作制度及社会行为体之间的活动相关。研究表明,区域主义既可以看作是在一定的地理范围内主要国家行为体政治合作的产物,也可以看作是更广泛区域内、部分外生的全球转型过程产生的社会化过程。将全球移民治理置于区域主义的视野中观察,可以概括为两方面的功能:一方面通过在国家层面及制度环境中的互动,区域内的国家以“自上而下”的方式解决政府间移民治理问题;另一方面通过加强非国家行为体与国家行为体的合作,以“自下而上”的方式处理移民治理问题。在这一语境下,全球化移民治理的区域化转向侧重于对区域的结构性分析和比较性研究,这一研究的叙事主体不仅包括国家和政府的正式制度安排,也包含非国家行为体的积极参与和补充。

需要注意的是,目前涉及移民问题的区域性制度安排、条约和宣言,以及蕴含其中的区域性移民治理进程,都与近30多年以来区域性移民流动的特性有着密切关联[22]。根据联合国开发计划署(UNDP)的数据,“在跨国界流动的人中,有超过三分之一的人从发展中国家转移到发达国家”,大约30%的全球移民在区域内流动;而根据联合国经济和社会事务部(UNDESA)的统计,“近一半的国际移民居住在他们原籍地区之外”[23]。由此,区域化的移民治理至少可以从两个层面进行机制重构:一是政治制度建设较为正式的“区域主义”,二是作为跨国社会化过程的非正式的“区域化”[24]。事实上,区域性移民治理中这两个层面的机制重构在移民治理进程中深刻地交织在一起,它们之间的相互作用决定了不同地区移民治理的形式和范围。换句话说,区域移民治理机制呈现了政府间层面的相对静态特征与社会层面动态特征的有机耦合。

(二)区域移民治理的动力支撑

从国际层面来看,移民治理机制涉及不同优先事项、不同类型的参与行为体和制度安排,其中包括保护移民权利和减少移民准入的颇具对比意味的政策安排。这些政策安排反映在人权保护、难民安置和劳动力流动等方面,能够明显地体现出区域内不同国家在相关移民管理工具、法律框架等领域的碎片化特征。移民治理的碎片化特征在不同治理层次上表现不同,具体取决于移民治理主体在制度偏好方面的类型差异。

从传统实践来看,虽然当前的移民治理框架着重关注移民的人权保护和难民安置等问题,但全球不少国家已经逐渐放宽了区域内移民流动的政策,并把关注重点放在打击非法移民和跨国移民犯罪等领域。从历史上看,当今从事移民治理的相关国际组织都有一定的“区域性情结”[25]。1980年代以来,国际社会在难民保护方面的合作得到加强,也推动着正式的、具有法律约束力的区域公约在不同地区的广泛传播。1990年代至今,国际社会通过区域协商进程(RCP)开展新区域合作倡议,该倡议以维护国家和区域安全为重点,着重打击人口贩卖和非法移民活动。这一进程在欧盟的实施取得显著成效,未来将向其它地区推广。

除了上述国际移民治理制度及体制安排之外,推动区域性移民治理的另一个动力源自于经济一体化的迅猛发展[26]。在地区经济一体化发展进程中,许多非政府间的组织网络参与区域移民治理,这些组织网络一定程度上与区域移民治理机构并行不悖地发挥作用,当然,在移民治理方面,这些组织更容易受到域外大国力量的影响,从地区组织参与区域移民协商进程中的作用可见一斑,这些组织能够从欧盟获得充足资金,从事移民治理活动。上述组织所进行的移民治理虽然被看作是国家主导移民治理模式的一部分,但显然,在移民治理的制度化程度、执法程序和法律保护等方面,社会组织的移民治理模式与政府间模式之间存在显著差异[27]。

(三)多元化的制度设计

从区域移民治理的视角来考察,以国家为中心的制度设计倾向于将区域性制度建设描述为政府对于跨国挑战和集体行动问题的目的性回应。人们倾向于将政治选择概念化,并以此作为对潜在的客观问题的理性回应。正如历史学家汤因比所言,不同文明间许多问题是单位间“挑战与应战”的产物。这种挑战与应战,从全球移民问题产生以来即已存在,一直持续至今。所以,对于区域性移民问题,从不同文明研究的视角切入,不仅关系到不同文明本身内在的世界观和秩序观等逻辑机理,而且也需要从相关各种文明的比较互动、合作抗争的演进中去进一步揭示。对于区域性移民治理的国际合作分析、到理性制度主义方法,大都聚焦于各国政府在移民治理中所遵循的正式制度安排,也就是国家在互动行动中所遵循的集体条约和宣言。从传统角度看,此类研究并不怀疑各国在应对国际移民挑战并开展有意义的国际合作的能力,但我们仍需看到,近年来学界已对在移民治理中国家及国际制度提供治理服务的能力展开深入研究。有不少关于区域移民治理的研究是侧重国家内部治理动力和结构的。

事实上,这些研究“强调了规则制定过程中的多边主义”,突出了全球市场行为体和公民社会团体在阐释价值观方面的作用,其内在的价值理念亦被国内制度吸收和借鉴。同时,相应研究也强调了正式和非正式的移民治理机制日益增加的广泛性,这些机制通常基于复杂的国际和跨政府间的区域性网络而建构,揭示了国家治理程度与社会行为体属性在世界不同地区的差异。例如,在海湾地区和新加坡等威权主义占主导地位的国家,区域性跨国行为者在移民治理方面的作用相对有限;而在行政能力相对较弱且在移民治理中存在薄弱的地区,可能与更强的社会动员以及私人行为者进入治理真空领域相关。研究表明,在政府间制度安排以及国内移民制度不发达的地区(如亚洲部分国家),民间社会在移民治理中发挥了重要作用;而在那些虽有相应的政府间制度安排、但国内治理结构相对薄弱的地区(如西非),民间社会参与移民治理的作用同样不可忽视。相比之下,在欧亚大陆和中东部分地区其作用则并不突出。诸如此类的多层次和多方位的视角,为探索国家间多边协调与合作开辟了新的研究路径。我们可以从不同的视角及利益的角度审视全球和区域移民进程,越来越多的国家和国际组织将移民治理看作是区域间的“政治项目”,而并非将其看作是功能性结构和“竞争空间”的制度[28]。

四、来自实践的观察

当前国际社会的移民治理所体现的主体多元性特征,反映了不同层面、不同领域的利益纠葛。在区域性移民治理问题上,多元行为主体的利益有相互依存的一面,也有不同区域的差异化制度设计,这些都折射出多元行为体的不同政策取向,包含了自下而上的治理趋向。单纯从国家层面来看,移民治理政策的差异性主要体现了不同主体的利益考量,如果我们把视线转向区域移民治理层面时,就可以从新的视角观察到移民治理政策的发展变化[29]。

(一)区域移民治理的国际组织行为体实践

在不同的制度背景下,涉及共同立法机构和执行程序的区域一体化项目构成了“自上而下”区域主义的更为扎实的基础。

欧洲地区。欧盟因其宪法设计和法律秩序的超国家特征而脱颖而出,在移民治理方面,欧盟普遍签署的政府间合作协议事实上实现了自上而下层面的区域主义。从1980年代中期开始,随着欧洲内部移民政策合作在欧盟的集中化而出现的一个显著的变化是,欧盟从早先的欧洲委员会及其人权公约的人权导向转向经济流动性问题的关注,欧盟开展打击非正常移民和制定共同的庇护政策。随着其内部移民的社会、经济和政治权利的不断提升,除了对经济合作区域化的重视之外,欧盟对于人权的关注度大大提升,并最终孕育形成1992年马斯特里赫特条约中欧盟公民的思想。与这种基于自由的权利之上的内部议程相比,在关于国际移民的区域合作问题上,欧盟内部主张采取限制措施的立场已占据上风。尽管欧盟成员国继续维持其国家移民政策的大致方向不动摇,但不少成员国已着力谋求区域层面的移民合作,特别是在决定取消内部边境管制后,欧盟成员国内部不断加强对移民治理的国际合作。

由于欧盟地区非法移民移动路径与海上走私、人口贩卖活动区域具有很大的重合性,较易引发人道主义、生态环境保护危机;使欧盟将风险控制的重心由陆地转移至海洋。欧盟为应对海上非法移民问题,采取了一系列军事和民事政策手段。欧盟对于外部移民管理进一步强化控制,以2004年欧盟边境管理局的成立为标志,旨在推动和促进成员国在管理外部边界上的合作沟通。2013年10月10日,欧洲议会批准了欧盟建立新的欧洲边界监视系统(EUROSUR),以加强欧盟外部边界的管理[30]。旨在提高防止和打击欧盟外部边界上的非法入境以及人口走私与贩卖等跨国有组织犯罪行为的力度[31]。随着欧盟安全政策内涵的丰富及所面临安全环境的变化,2015年5月18日,欧盟理事会通过决议实施应对地中海地区难民问题的“索菲亚行动”,凸显军事行动的新变化[32]。从中能够感受到欧盟关于区域移民治理的政策议程的重大调整,该议程对于欧洲的区域化进程产生了重要影响。

西非地区。非洲联盟努力推进泛非自由流动区的移民治理实践,充分利用区域经济共同体(REC)内的区域一体化进程来发展移民治理。首先,我们深入观察西非国家经济共同体(ECOWAS)的情况。与非洲其它此区域组织一样,西非国家经济共同体直面西非种族群体之间的跨国移民问题,审慎思考前殖民地时期“自下而上”的传统游牧移民模式,探索非洲地区现时代的移民治理。1975年颁布的《拉各斯条约》明确规定了公民的行动自由权[33],1987年该组织推动通用的身份旅行卡和护照,1993年通过《社会保障公约》来保护跨境移民工人的平等权利。在移民治理的制度方面,西非经济共同体的15个成员国都批准了1979年颁布的《自由流动协定书》,作为具有法律效力的制度性文件,得到了西非诸多国家的拥护。西非经济共同体法院被赋予执行相关条约及其它附属法律文书的司法权力,当前已就相关移民治理问题发布了多项裁决。作为和平与安全合作的一部分,西非经济共同体还在难民保护领域建立了正式机制。从历史和现实来看,西非地区经常发生暴力冲突,其根深蒂固的根源很大程度上与难民问题有关,为此,西非经济共同体以1969年颁布的《非洲统一组织难民公约》为基础,寻求地区移民问题的解决。1981年颁布的《非洲(班珠尔)人权和人民权利宪章》重申了泛非组织对移民和难民庇护的承诺,当年相关委员会和法院制定相应的判例法[34]。从而,西非地区的人员流动和难民保护议题都纳入了官方议程之中,并获得社会层面和精英阶层的共同支持。

亚洲地区的移民治理遵循与西非经济共同体相似的逻辑路径。以东盟为例,1967年东盟的创始文件中并未涉及移民问题,1995年的《东盟服务框架协议》(AFAS)中包含了关于劳动力流动的部分条款,之后于2012年的《自然人流动协议》中作了修订完善。上述协议主要涉及贸易投资及高科技人员的临时性流动,并在东盟成员国内部得以确认。但这些协议仅仅涉及东南亚地区非正式的移民流动,实施效果并不理想[35],其原因主要与东盟遵循的“东盟方式”有密切关联,这一方式强调松散的、富有弹性的自愿原则,对相关协议并没有严格的法律限制[36]。除了上述成果有限的地区移民治理协议之外,2007年东盟还通过了《保护和促进移民工人权利宣言》[37],2017年又对该宣言进一步修订和完善。该宣言包含了期待政府关注移民治理的合理诉求,同时也希冀进一步形成东盟层面的广泛共识,但由于缺乏相应的监督机制,该宣言实施的效果并不理想。对于地区移民治理,东盟始终未能做出国际法层面的承诺。在东盟成员国中,只有印度尼西亚和菲律宾于1990年加入《联合国移民工人公约》。而对于难民问题,亚洲地区许多国家迄今尚未加入《联合国难民公约》,尽管1966年相关国家通过了关于难民和难民地位的原则性协议,但出于国内外因素考虑,东亚部分国家围绕难民问题所取得的进展十分有限,近年来这种情况正在发生转变。借助巴厘进程(Bali Process)所达成的一系列协议,东南亚地区的难民问题在地区层面呈现合作治理态势。

上合组织在中亚地区移民治理中正在发挥显著的作用。哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦等中亚国家长期面临“三股势力”的严重威胁,恐怖主义通过移民方式具有明显的风险外溢效应,各国移民管理机关不得不加大打击非法移民的力度。中亚国家独立以来,包括难民、买卖人口等非法移民问题一直是各国移民治理的重要内容[38]。据统计,俄罗斯国内大多数的走私、贩卖人口、贩毒等有组织犯罪是由包括中亚移民在内的非法劳务移民所进行的[39]。由于各国国情不同,移民政策上各有差异。上合组织作为区域国际组织,需要在治理其成员国间的非法移民、恐怖主义等非传统安全问题予以重视,需要把移民治理列为优先合作方向,从区域层面进行治理[40]。2001年《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》的签署,表明各国已经意识到恐怖活动与偷渡紧密结合成为新的安全威胁因素。2014年,习近平主席在亚洲相互协作和信任措施会议第四次峰会的讲话中明确提出“共同、综合、合作、可持续”的新亚洲安全观[41]。在新亚洲安全观的指引下,上海合作组织框架下各国移民机关积极展开各类合作,为各国应对非传统安全挑战,打击恐怖主义与其他跨国犯罪行为提供有力支撑。2015年《上海合作组织成员国边防合作协定》为维护成员国的边界安全,有效打击移民违法犯罪行为提供了强有力的治理依据。在此基础上,上合组织近年来积极进行移民治理的协调统一,不断推进区域联合反恐演习、多边磋商会晤、情报信息共享等区域多边主义合作机制的形成。

总体来看,近几十年中,区域移民治理在欧洲、非洲和亚洲等都取得较大进展。欧洲的移民治理主要关注特定区域的劳动力流动,为欧盟内部的移民跨境流动提供了制度保障和法律支持。非洲多国通过区域合作加强了移民治理的政策设计,并通过次区域合作组织的制度安排以加强对难民和移民的管理。但由于执法机制薄弱,再加上政治决策方面的模棱两可,非洲的移民治理效能仍有待观察。亚洲在移民治理安全合作上取得一些进展,主要缘于国家与社会层面的支持,推动着地区移民治理有序开展,但未来如何实现政府间推动与社会层面合作的紧密互动[42],仍然需要亚洲地区精英和地区组织形成广泛共识,同时也需要吸纳区域外行为体的积极参与。

(二)区域移民治理的社会组织参与

当前学界对于社会组织参与移民治理的研究日益深入。有学者从全球治理的“民主赤字”、移民治理的权利框架进行实证分析[43],有学者着重探索移民治理对于多边主义政策的影响。从研究议题来看,这些成果主要关注移民治理在推进“社会变革”方面的积极作用,以及移民协会和工会等民间社会行为体在移民治理链条中的重要职能[44]。近年来,随着区域经济一体化的迅猛推进,海外直接投资、劳动力市场重组等因素对区域内的移民治理提出了新命题和新挑战,如何保护移民劳工的权益成为区域组织、政府及学界需要思考的重要问题[45]。

与全球移民治理中不同样态和理念相呼应的是区域性移民网络和移民组织在各地区的蓬勃兴起,这些网络和组织的勃兴与全球化的发展息息相关,其中包括亚洲移民论坛(MFA)等有影响力的区域组织[46]。参与移民治理的地区性网络组织有其重要的功能和作用,主要体现在:其一,将区域特性融入全球移民权利发展的宣传工作之中,将“移民选区”的声音带到国际社会的多边主义舞台中吸引国际社会的关注,进而提升移民的权利保障基础;其二,借助机制创新,将区域移民的特定诉求和相关问题纳入区域治理的议程之中。由此,通过与地区组织和国际机构的“社会对话”,地区性的移民网络能够参与区域移民治理的协商进程,全面提升区域移民治理效能。

通过前述案例研究可见,亚非地区社会层面的移民网络和移民组织以“移民权利”为话语叙事核心,通过与政府及地区组织精英的有机互动,借助于网络化的技术手段,提升其参与移民治理的能力和成效[47]。这些地区的移民网络和移民组织有足够的意愿和能力参与地区移民治理的规范制定,通过灵活有效、有机耦合的参与机制,推动移民治理的主体多元化进程。1990年通过的《保护所有移民工人及其家庭成员权利国际公约》很大程度上归功于全球移民组织的共同努力[48]。从全球移民治理的发展态势来看,越来越多的非国家行为体参与到国际移民治理和国际移民组织之中。但需要注意的是,虽然亚非地区社会层面的移民组织参与度大幅提升,但在全球层面的移民治理中仍然有诸多的体制性、机制性问题需要解决。

推动建设移民治理等新兴领域、建立周边区域合作新机制新规则,完善区域合作新机制,需要秉持共商共建共享的治理理念。面对中国与东盟、上合组织等区域国际组织、相邻国家合作发展的现实,劳工移民、非法移民、难民等各种形式的人员迁徙正成为影响中国周边关系发展的重要因素。在移民治理安全性概念凸显、“区域化”治理条件正在形成的背景下,发挥多种非国家行为体的更大作用,确保区域范围内中国利益和安全不受损害,促进和维护地区和平与稳定,是当前中国需要重点考虑的问题。

结语

“国家之间有分歧是正常的,应该通过对话协商妥善化解。国家之间可以有竞争,但必须是积极和良性的,要守住道德底线与国际规范。”[49]关于移民治理的区域性研究仍有不少需要探讨的困境问题与利益矛盾,当前不断推进的多主体、多维度与多向度的移民治理实践,为学界提供了理论研究和实践创新的现实基础。基于区域主义研究视角,未来对于区域移民治理的研究可从以下方面进行深入探索:其一,系统化分析。要系统而非孤立地看待区域移民治理主体的发展变化。区域移民治理不仅要突出政府自上而下的关键作用,而且也要关注社会组织自下而上的积极性参与,同时还要关注外部行为体所发挥的不同影响力。不同地区的移民治理有不同的治理环境和客观条件制约,需要紧密结合“全球”和“国家”层面移民治理的历史惯性、现实土壤和文化背景来分析。其二,差异化理解。某种程度上看,区域移民治理又是一个相对“独立”的治理过程,在涉及跨国界、跨区域移民治理时,需要考虑到不同的区域制度及区域文化的复杂性、特殊性,尤其是在涉及地理和文化差异较大的国家和地区移民问题时,需要结合多重因素进行科学实践,作出有针对性、个体性的不同理解。其三,法治化建构。移民治理问题离不开法律制度的建设。需要将移民治理纳入国际法治发展的轨道思考,遵循国际法治基本理念,尊重国家主权,改革不合理、不公正的国际秩序规范。坚持推进真正多边主义的法治发展途径,依照国际法相关原则推动国际社会的良法善治。在区域主义理论与实践视角下,基于公平、正义的移民治理立场,将跨国移民带来的安全威胁置于非传统安全的法治保障框架。由此形成以国际法为遵循、以地区主义和多边主义合作机制为抓手、促进形成以移民安全和移民发展为一体的、整体性的法治发展图景,为解决移民治理困境提供较为长久稳固的治理保障。