指向治国理政的国家能力研究:以现实为观照*

江天雨

(北京航空航天大学,北京100191)

自1992年我国学术界提出“国家能力”概念,尤其是十八届三中全会提出“国家治理能力现代化”命题以来,国家能力研究成为中国政治学的显学。但令人遗憾的是,很多研究是在概念本身上下功夫,把国家能力当成一种“概念”,从技术层面对国家能力进行庖丁解牛式的剖析。基于此,有学者指出,已有的国家能力研究要么“侧重结果”,要么“侧重过程”并导致“循环论证”,为此主张以“国家权力”代替“国家能力”。①

国家权力是一种结构性关系,国家能力是一种能动性概念,从国家权力到国家能力是智识上的巨大进步,怎么可以退回到国家权力概念?这并不是说国家权力是一个无用的概念了,而是说在国家权力概念基础上衍生出来的概念或者理论肯定有其特殊的指称意义。更重要的是,国家能力事实上服务于治国理政的政治实践,属于显性的政治性问题。对如此具有政治性的概念作“概念术”式的处理,且不说是否提供了有价值的知识增量,其弊端至少是模糊了对重大现实问题的认知。这种越来越技术化的、“条分缕析”式的辨析,即便有知识增量的贡献,但对于指导政治实践并无实质性助益。

如何能够使国家能力研究回归它的初心,即服务于治国理政的现实需要?对此,有必要回到理论的原初意义,看看国家能力理论的奠基者们是如何阐述和使用这个概念的。如果能大道至简地勾画一下国家能力的研究脉络,我们不难发现:国家能力成为一种研究问题首先是基于“后发”国家赶超的需要。国家存在的目的就是解决安全、秩序和发展等问题,可是二战后的“国家”居然被政治学抛弃,这才有了后来二十世纪七八十年代呼唤回到常识的“回归国家学派”;然而,刚刚回归的“国家”又赶上第三波民主化浪潮,“国家(能力)”再次淹没在“治理”的洪流中。历数这一“国家”沉浮的过程,国家能力研究越发偏离了其发挥对国家建设实践的指导价值的初衷,日渐成为解释性的学术概念。在概念史意义上,国家能力研究则在中国获得了与其指导政治实践的重要性相匹配的学术地位。

一、“发现”国家(能力)

(一)追求经济发展的国家能力

现代化是梯次发生的复线性过程。第一波现代化中受益于两次工业革命的英国是彼时最先进的国家,对于当时“后发”的德国而言,追赶英国、竞逐富强是“德国梦”的主要目标。在这一过程中,完全不同于洛克式自由主义的国家主义主导了整个德国思想界,“以国家主义为核心的普鲁士精神主要是通过三种方式塑造的,即军国主义、官僚体制和制定法,它们构成了德国成长中的三位一体的自上而下的制度变迁路径”[1]。

如何使德国从一个落后的农业国发展成为工业强国,弗里德里希·李斯特(Friedrich List)率先发现了“国家”。他认为,亚当·斯密的自由贸易理论“并没有考虑到国家,它所顾到的,一方面是全人类,另一方面只是单独的个人”[2],即便自由贸易增加了人类财富总量、在分配时也终是强者得利,因此,德国需要的是务实的国家(国民)经济学。李斯特直言:“作为我的学说体系中的一个主要特征的是国家。……我的理论体系的整个结构就是以这一点为基础的。”[3]李斯特从后进的欧洲国家视角出发,揭示了英国经长期保护主义而成功之道,突出了国家在经济赶超发展中的关键作用,这既是李斯特国家理论的核心,也是德国工业由弱变强的秘诀。德国追赶式经济发展充分体现了国家主义,这为后发国家开辟了另一条现代化道路。

在经济发展意义上,对于自由主义发展模式大行其道的欧洲而言,尽管“发现”国家本身就是一种治国之道的贡献,但李斯特讨论的国家作用主要是“制度保护”,这难以抵挡自由贸易理论的进攻。到了二十世纪五六十年代,后发国家如何“发达起来”成为现代化研究的根本问题。当时正值行为主义占绝对主导的时期,因此美国学术界所主导的现代化理论主张在经济发展中“祛除国家”。此时,亚历山大·格申克龙(Alexander Gerschenkron)的“后发优势论”以“逆行者”的姿态否定了流行的自由主义学说。

如果说李斯特的国民政治经济学是先验性地指导德国应该怎么发展,那么后来者关于经济发展的国家能力研究则是对发展经验的理论总结。格申克龙研究欧洲经济史后指出,经济发展没有现代化理论所主张的统一模式,“落后国家的发展在几个十分重要的方面显示出与先进国家根本不同的倾向”[4]。格申克龙认为,越是发展晚的国家,其工业化越可能在某种有组织的指导下进行,制度性手段的重要性越大,国家的作用就越强[5],从而构成后发优势、实现快速赶超。

但是,新自由主义经济学却“踢开梯子”、遮蔽国家的作用,以防后来者通过梯子爬上房顶[6]。受此影响,虽然所有的后发国家都追求现代化,但真正实现现代化的后发国家却少之又少,并主要集中在东亚地区。具有国家传统的东亚地区,按照自主认定的常识通过“国家”这把梯子爬上房顶,将理论上的后发优势转化为实践上的发展型国家,把追求经济发展的国家能力推上顶峰。美国学者查默斯·约翰逊(Chalmers Ashby Johnson)认为,现代国家的历史是国家功能不断扩大的历史。他通过研究日本通产省对于日本工业化的决定性作用,提炼出“发展型国家”概念,即同时具备国家(执政者集团)有强烈的发展愿望、由国家专门机构主导的经济发展、国家与企业的高度合作等[7]。这种发展型国家的模式根植于东亚特殊的国家与社会关系、社会结构和传统文化,高度契合了东亚国家的发展需要和国家利益。

在递进的经济发展能力理论中,国家能力指导实践的价值率先得到发掘,但其内涵绝不会止步于此。比较政治发展的经验告诉我们,经济发展是政治秩序的产物,没有稳定的政治秩序就不可能实现持续的经济发展。因此,政治秩序不但对后发国家至关重要,而且对发达国家也是同等重要的问题:发展既解决了很多问题,但也带来了很多问题,比如,贫富分化、移民、种族主义等,这些问题都对既有政治秩序构成了风险挑战。如何维护政治秩序,成为发达国家和不发达国家共同面临的难题。

(二)解决政治秩序的国家能力

现代化理论的“逆行者”不但有经济史研究者格申克龙,还有比较政治学家塞缪尔·亨廷顿(Samuel P. Huntington)。亨廷顿认为,具有自主性的、能够保证政治秩序的政府本身就是合法性的象征,“各国之间最重要的政治分野,不在于它们政府的形式,而在于它们政府的有效程度”[8]。由此将国家之于现代化的作用从如何实现经济发展升阶到如何维护政治秩序的更高层面,进一步彰显了国家能力尤其是统治能力在政治现实中的重要性。

亨廷顿根据比较政治发展的研究指出,不论发达世界还是不发达国家,最需要的都是自主性的政府组织以及由其履行统治能力而产生的政治秩序,而“缺乏自主性的政治组织和政治程序就是腐败的”[9]。现代化理论假设“经济援助促进经济发展,而经济发展又促进政治稳定”[10],但这颠倒了现代性和稳定性的真实关系,并导致了发展中国家的普遍性衰败。对于大多数后发国家而言,在短短几十年甚至几年内面临着现代化任务的多线推进,促使传统的政治体制快速变革或解体,同步带来政治参与的迅速扩大。亨廷顿认为,在这样社会势力复杂且利害关系纵横交错的社会里,急剧的社会分化远远超出了公共政策能够处理的范畴,进入到“统治能力”这样一个更为底层逻辑的层面:如果不能建立强有力的国家、首先让国家具有统治能力,就无法形成有序的社会秩序、进行社会整合,也就无法形成政治共同体,更谈不上建构公共政策过程中的国家能力,经济发展、社会改革和民主参与可能最终导向社会分裂和政治动荡。因此,对于后发国家而言,国家在现代化进程中最重要的能力,不是调节经济发展和利益分配的工具性能力,而是能够在分散、组织薄弱、多重社会势力参政的社会中整合社会意识、建立统一权威的能力。也就是说,国家是否具有政治制度化的能力,才是广大发展中国家现代化的首要议题。

尽管政治秩序如此重要,二战后新独立的后发国家却鲜见稳定的政治秩序或强大政府。为什么政治秩序难以维持?乔尔·米格代尔(Joel S. Migdal)对此做出了分析和回答。在米格代尔看来,“国家能力包括渗入社会的能力、调节社会关系、提取资源,以及以特定方式配置或运用资源四大能力。强国家是能够完成这些任务的国家,而弱国家则处在能力光谱的低端”[11]。国家能力有强弱之分,因此“将国家(能力)视为当然的危险是:我们假设国家无论何时何地都有实现其领导者们意图的潜力或能力,而忽视了国家在不同社会中扮演的角色往往不同”[12]。

在现实的大多数发展中国家,社会控制并非大量集中于国家,权威的运行高度碎片化,正如米格代尔所说:“国家的斗争可能涉及多个方面:和家庭争夺教育和社会化的规则,和种族群体争夺领土,和宗教组织争夺认可婚姻的权力。”[13]对于很多第三世界国家而言,根植于欧洲传统的韦伯式的强国家仅停留在理想类型层面,而现实中却是强社会中的弱国家能力[14]。

这一论断来自米格代尔对发展中国家社会结构的观察和理解,“如果我们想理解国家的特性和能力——它们为其民众制订规则的能力及生存政治在其他议程项目中的重要性程度,我们必须着眼于社会结构”[15]。发展中国家被殖民主义历史所塑造的碎片化社会结构,决定了很少有国家有能力建立起集权化的政治以及高度统一的社会,而现代性政治的一个特征就是权力由部落化走向中心化或集权化。遗憾的是,在很多发展中国家,国家能力实在太脆弱,导致国家转型失去了方向、公共政策也得不到执行,现代化建设举步维艰。因此,连曾经鼓吹“历史终结论”的弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)也不得不重新审视政治发展的现实困境,进而呼唤强国家(能力)。

福山的“历史终结论”主张代议制民主是人类历史上最好的、也是最终的政府形式。这一论断的隐藏前提是在西方发达国家发展历程中早已将政府的存在视为理所当然,以至于“忘记它们有多重要、重建它们有多难、缺乏基本政治制度的世界会有多大的不同”[16]。事实上,国家所提供的保障和服务不应被视为“理所当然”,市场经济和富裕并不能脱离国家所提供的产权、法治、基本政治秩序而自动出现。在许多发展中国家,经济自由化的改革在没有合适政治制度框架的前提下根本无法达成目标,现实中诸多国家的民主制根本无法提供“负责有效的政府、及时高效满足民众需求的服务”,缺乏有效的政治制度正是穷国贫弱的根源。

对此,福山只能又回到政治秩序这个根本问题上,更为关注国家(即政治制度)的重要性,认为优良的政治秩序必须包含强国家、法治和民主问责三大要素[17],即成功的政治模式是这三者的平衡。一方面,福山一反自由主义理论倡导限制或削弱国家的论调,认为国家构建应成为发展中国家最重要的议程,相称的强国家(能力)是经济发展和社会民主的前提。另一方面,福山也提出,国家能力不同于国家权力[18],前者比后者更重要。在这两个维度所建立的坐标里,最理想的国家是“小而强”的,即国家权力范围有限、国家能力强大有效。他坦言,“今天最成功的非西方国家,正是那些与西方接触之前已拥有完整本土制度的地方”[19],而外部力量对于国家构建所需要的制度创设非但帮助有限、还可能造成破坏[20],故只有少数社会内部具有对制度的强劲内需并打造自身政体制度、因地制宜使用制度的社会,才能获得国家建构的成功。

二、国家(能力)的“祛除”、“回归”与再消失

通过前文论述,我们能够清楚地认识到国家(能力)之于现代化发展的重要性,但其对政治实践的指导性价值在国际学术界却没有得到与之相匹配的重视,甚至遭到“祛除”。

受行为主义革命的影响,在二十世纪五六十年代的美国社会科学中,国家更多的是一个假想概念而不需要解释。在行为主义政治学浪潮里,社会和个人成为政治学研究主流的主题。以阿尔蒙德(Gabriel A. Almond)为代表的发展政治学者,以帕森斯(Talcott Parsons)的社会学研究方法为基础,把国家抽象为具有输入、输出功能的一种政治系统,从这种笼统性概念的角度理解和衡量国家能力,国家被“政治系统”所取代,与国家相伴的国家权力、制度结构、国家能力等话题也隐去不见。在这一理论之下,衡量政治发展现代化与否的维度就不再立足于“国家”,而是要去衡量履行各项功能的结构分化的程度。这种看法消解了国家作为自主性的、独特的权威组织的地位和角色,从而事实上以“政治科学”的方式主张了带有浓厚西方中心主义色彩的现代化目标。

在冷战的背景下,这种科学主义的方法将美国的区域经验描述为一种普遍的发展进程,很大程度上回应了美苏在第三世界进行争夺的现实需要,彼时美国的比较政治学委员会认为这种方法“特别有利于研究新兴国家转型中的系统”。然而,遵循着这一现代化指南的很多第三世界国家却陷入政治失序、经济衰退的境地,于是在20世纪60年代,发生了所谓的“民主化回潮”,诸多选择自由民主政治道路的国家纷纷转向追求具有统治能力的政治秩序。面对这一局面,白鲁恂(Lucian W. Pye)就已然在其政治发展理论中提出了权威政府的能力问题。他指出,政治发展需要解决由经济社会领域现代化所造成的五项危机,其中,在解决了政治认同危机之后,人们才会对政治系统有一致的看法、并对政府权威有相同的期待,在此基础上,政府机构决策和执行能力的增长正是政治发展的体现。这一观点事实上已将政治发展与作为国家代言人的政府的能力勾连起来。

社会科学研究终归不能忽视现实需要。正如西达·斯考克波(Theda Skocpol)所言:“一直以来,比较社会科学研究中的主流理论范式对于将国家看作一种制度组织或是潜在的自主行为体并不重视,‘国家’概念也极少出现在研究当中。”[21]而这已限制了对政治现实的解释力。回归国家学派重点考察了“国家的自主性和能力”,认为国家自主性是作为对特定领土和人口主张其控制权的组织(即国家)将其意志和目标不受社会集团或阶级的影响而转化为现实的能力[22]。斯考克波认为,只要国家的行政组织和强制组织存在,都具有摆脱支配阶级直接控制的潜在自主性,但自主性的强弱取决于国家与政治上最有权力而且被动员起来的集团的关系[23]。斯考克波以此为出发点来研究几次大革命,指出国家自主性的丧失正是革命得以“发生(happen)”而非“制造(making)”的自变量。因此,在斯考克波看来,作为国家自主性的国家能力,首先是“主权完整和国家对特定领土的稳定的行政—军事控制,是一切执行政策之国家能力的前提条件。除此之外,忠诚且有技能的官员与丰富的财政资源是国家有效追求各类目标的基础。因此毫不奇怪,国家建设的历史就是集中构筑这些国家权力的普遍性源泉”[24]。

基于这些常识性道理,斯考克波直言不讳地指出,不再需要一种翻新的关于“国家”的理论,“与其在晦涩而抽象的概念辩论中纠缠不清”,不如对国家的历史、社会结构以及跨国关系等重大议程进行因果规律的坚实立论,从而回答国家在革命和改革中的作用、国家所追求的社会和经济政策,以及国家在政治冲突和议程上的影响等方面的问题[25]。

“国家”在20世纪70年代的回归,正是美国在国际政治、经济竞争当中感到巨大压力的时间节点上,因此国家作为行为主体和在政治、经济、社会多个领域有影响力的制度结构,重新获得了重视。国家的“回归”将国家中心主义的解释应用于后发国家,也用于反观英美自身。其中,对国家能力的研究建立在国家自主性的研究基础上,既结合了新马克思主义对主导阶级与自主性的关注,又结合了行为主义研究中关注行动者和行动过程的研究方法,探寻实施国家政策的官员如何实现其目标、哪些因素影响了国家能力的形成,将国家能力与普遍的经济社会环境相结合,形成国家能力在主权完整、财政汲取和调度等方面具有普遍意义的维度,也从国家能力的不均衡性出发集中关注特定的政策领域。

然而,虽然国家“回归”了,但由于行为主义、理性选择主义在西方政治学中的压倒性优势地位,国家(能力)更多是作为一种解释性的学术概念,而非实现善治绩效的实践性指南,国家能力研究呈现“概念”研究倾向。因此不难理解,自20世纪80年代后期“公民社会”概念再度流行,国家也再度消失了。

后来,对“第三部门”“志愿组织”的推崇与公民社会理论合流,都重视强调非政府组织作为治理主体和权利维护者的作用,将国家干预过多视为发展中国家经济衰退的主因,只有扶持非政府组织发展、发挥社会力量才能实现有效治理,如罗伯特·帕特南(Robert D.Putnam)主张通过社会资本克服集体行动的困境、使社会强大起来,形成“强社会”塑造下的“强国家”[26]。这些研究相当于又回到社会中心主义的路径,也为治理理论的兴起提供了价值基础,本质上是倡导去国家化、去政府化、主张社会权利和个人权利的政治转型。在自由民主政治学和新自由主义经济学的双重推动下,否定统治和政府作用的“治理理论”开始流行。

治理理论诞生于20世纪90年代初,彼时世界银行的经济学家们根据对南撒哈拉沙漠9个国家的政府失能、无效治理的研究,提出应该以非政府组织为主要形式的社会力量将政府取而代之。基于相同思想的“全球治理”——强调公民组织在全球化运动中的主体性、主导性作用,则主张“无统治的治理”,标榜全球治理的“无政府”性质[27]。同样是在20世纪90年代,以新自由主义学说为依据的“华盛顿共识”希望通过“释放和鼓励私有市场的办法得到问题最有效率的解决”[28],主张推动以新自由主义、市场原教旨主义为核心的策略在发展中国家实施。尽管后来英国工党的上台推出了“第三条道路”,希望通过国家与社会、政府与市场的合作平衡,达成更好的社会治理,但在政策层面上其实仍不脱离新自由主义的主轴,依然致力于构建以西方核心价值观为基础的全球治理机制。可见,治理理论与新自由主义的理念共享了价值内核,基于美国社会“志愿组织”的传统,认为社会本身具有治国理政的自发能力,可以通过去国家化的方式实现治理,“国家能力”自然也就无从谈起了。

不过,事实上去国家化的“治理理论”并没有让以南撒哈拉沙漠地区为代表的发展中国家变得更好[29]。究其原因,是广大亚非拉国家深陷在原有的社会结构中,社会控制权威碎片式分布于社会群体而非国家手中,即米格代尔所说的“强社会中的弱国家”。但米格代尔没有更深入探讨的是,这些“弱国家”缺乏权威的重要原因之一是它们受到世界体系的结构性影响,从而形成从历史到现实、从政治到经济的依附性地位,更加难以摆脱被外部势力干预、被内部力量俘获的命运。在此情况下,如果以治理理论作为行动指南,本就尚未被组织起来的国家却要“去国家化”,那么这些国家不就又回到原始性的部落化状态了吗?

对此,亨廷顿在大半个世纪前的判断仍不过时:欧洲和北美现代化历程中形成的理论观念,即“(美国人)所想的不是如何去创造权威和集中权力,而是如何限制权威和分散权力”[30],这种观念在发展中国家的推广不仅无法带来政治发展,反而引发政治衰败,其中非洲和南美已经沦为社会势力直接相互作用、以公权谋取私利、缺乏普遍权威和政治共识的普力夺社会[31],而这种观念在21世纪则形成普遍性的“无效治理”和“无效民主”。与此形成鲜明对比的是,国家能力理论在中国得到一贯重视并因此形成“中国之治”。

三、以中国为中心的国家能力研究

“国家”犹如空气一样重要,但在西方政治学那里居然命运多舛,根本原因在于洛克式自由主义塑造的社会中心主义理论体系的主宰性,以至于在德国兴起的国家主义理论体系也只能是补充性的;而法西斯主义及其失败又进一步否定了国家主义理论的合法性,这一历史背景使得强调个人权利的行为主义政治学和理性选择主义政治学大行其道——“国家”先是被“政治系统”所取代,后又消失在“治理”潮流中。对此,我们无法给出简单的肯定性或否定性评价,毕竟社会科学理论研究置身在历史文明传统之中。也正是因为这个道理,对国家尤其是国家能力的研究在中国学术界从不缺位——哪怕是在“治理”洪流滚滚之际。

中国的国家能力研究自始便高度服务于国家现代化建设的实践主题并对政治实践产生影响,尤其是在“推进国家治理体系和治理能力现代化”被纳入全面深化改革的总目标后,涌现出了大量在国家治理命题之下的国家能力研究,直接服务于国家治理能力的学理化。这凸显出中国的国家能力研究的一大显著特征:国家能力的研究议程和国家的政治议程密切相连,国家能力议题往往是由国家根据政治实践的需要率先提出。因此,国家能力是理解中国现代国家建设的重要切入点,新中国70多年的现代化建设史是我们研究国家能力理论的富矿。

对此至少有两点需要注意。首先,中国的国家能力并非狭义地指“忠诚且有技能的官员”即官僚体系所拥有的自主性能力,而是由国家性质的党组织与宪法意义上的国家行政机构组成的广义政府所拥有和行使的国家能力[32]。这意味着作为执政党的中国共产党和国家机构围绕着共同目标、同处于一个治理结构中,形成一个统合化的国家能力主体。在这种中国特色的“国家”(state)概念下,国家能力并非仅指行政决策含义上的中观能力,而是包含强政治属性。

中国的国家能力研究有别于更重视“强度”而轻视国家性质和政治属性的“概念”研究,而是将中国共产党在中国社会中的政治地位和能动性作用纳入其中,尤其关注其在道路选择、方向把握等涉及政治判断的强政治属性问题上所不可替代的角色,并强调党的制度是制度效能的重要来源,比如有学者提出“政党-国家能力”,在中国政治结构基础上建构国家能力理论[33]。亨廷顿就曾指出,对于发展中国家而言,政党是政治制度化、有效社会动员的主要工具[34],是构成国家能力的基础。中国在19世纪中后期到20世纪中期的强敌入侵和内战进程中,最终依靠逐步成长的列宁式政党完成了革命与建政的重大任务,党在革命中的领导权也转化为国家的制度基础。中国的国家能力建设不能脱离政党中心主义路径的历史经验,因此已有理论中的国家能力类型有些是难以归类和衡量的,比如执行力概念放在中国式广义政府条件下不能完全解释国家能力;强制力往往普遍被等同于武装力量,在指标体系上以军费、军队规模等衡量,但从我国的经验看,“党指挥枪”的有效性实际是作为“强制力”载体的军队能否发挥国家能力的关键性因素。

其次,对中国国家能力的既有研究,更多是横截面的、快照式的,但中国国家建设中的国家能力建设,是一种自觉建构和自然生成过程的统一,中国的国家建设呈现出明显的时代变迁。因此,研究中国的国家能力需要在历时性角度下结合情境性要素。事实上,中国从站起来、富起来到强起来的时代进程,具有历史制度主义政治学方法论所说的“时间性”(Timing)。

对此,本文结合中国国家能力建设的实践性特征和时代主题,提出从国家主权能力、国家治理能力和国家安全能力三个层次纵览中国国家能力建设和与之相伴的研究历程。这三个维度都是复合型的国家能力,和现有的国家能力研究将国家能力越分越细化、甚至按照功能来无限划分国家能力的趋向相反的是,它们都是整合性的国家能力,是对应的时代主题下具有概括性的核心国家能力。这解决了一个问题,即在进行比较研究时,由于不同领域的国家能力强弱不一,往往很难甄选哪种国家能力才能够真正判断这一时期的所谓国家“强弱”;而如果从时间性维度上看,国家能力这一依次建设的、具有内在逻辑关系的复杂工程,在相应的历史时段具有对应的关键任务和关键环节,其次序性(sequence)不可混淆。如果从指标上来看,则是多个维度的次级能力共同构成每一个时期的、指向国家现代化建设核心需要的国家能力,比如,主权能力即一国政权对外摆脱依附、对内塑造权威的能力,它的评价指标中囊括了强制能力、财政汲取能力、制度整合能力等多重在新中国建立之初克服内外部权威性缺失问题的能力,相比于其他方面的能力需要,此时“主权能力”可以作为时代主题下核心的国家能力。换言之,只要主权能力不弱,就可以初步奠定新兴国家迈向现代化的基础。后续的国家治理能力、国家安全能力亦是如此,都是这类指向时代性的复合概念。

这从国家能力维度为中国现代国家建设的成就提供了解释,中国正是通过时序性、整体性的国家能力建设获得了现代国家建设的成就。这启发我们,国家能力研究尤其是对后发国家的国家能力研究,只有置于具体的政治发展语境和历史逻辑下才有意义。

第一,国家主权能力。无论是早发达的西方国家还是发展中国家,经济社会发展的前提都是完整主权的建立和巩固,这意味着国家必须首先获得主权能力。主权能力是国家独立于外部势力、渗透社会、树立权威的能力。没有主权能力,国家就会对外形成依附、对内受制于“强社会”,这是许多发展中国家难以发展起来的根本政治原因。

如何把中国重新组织起来,恢复完整主权和稳定的政治、社会秩序,是新中国国家能力建设的首要任务,也是在这一层面上,中国得以摆脱米格代尔所言“弱国家”的命运。为此,新政权开展了全方位的社会革命,通过打击地方势力、外国势力和文化改造等,成功地实施了政治统治,从根本上解决了旧中国一盘散沙的分散型权威结构。可以说,如果从主权独立和内部政治集中的维度看,直到中华人民共和国的建立才真正标志着中国现代国家能力建构的开始。

对此,徐勇等学者指出,中国共产党是实现政治整合的核心力量,这揭示了中国现代国家能力建设的政党中心主义路径。新中国建立后,在政权下乡的同时,中国共产党的组织开始全国性地向农村地区延伸,通过合作社和人民公社体制将党的支部由行政乡一直延伸到村庄和生产单位,在土地改革中突破宗族制度和宗法观念,使国家权力渗入乡土社会[35],从而将历史上一直分散且外在于政治体系的农民变为有组织的政治力量并使之成为政权的稳定基础[36]。对于当时绝大多数人口聚居于广大乡村土地的国家而言,国家权威和制度深入到乡村基层,这是中国历史上不曾有过的政治社会结构的重大变革。

站起来并不意味着立得住,这也是二战后新独立的后发国家必须面对和解决的难题,即如何摆脱不利于自身发展的世界体系所导致的依附性束缚。在战争与革命的时代主题下,由于“落后就要挨打”的危机意识和外部西方强国的敌视压力,独立自主一直是新中国进行“抗美援朝”等军事和外交斗争的重心,这使得主权能力建设始终处于中国国家能力建设的优先议程,并为后续的国家能力建设打下坚实基础。

第二,国家治理能力。自20世纪70年代末期经济建设成为社会主义现代化的中心任务,中国的现代国家能力建设随之进入一个新的阶段。改革开放初期,中央政府的财政汲取能力急剧下降,严重制约了国家的宏观政策调节能力。在这种背景下,王绍光和胡鞍钢提出国家能力由汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力以及强制能力四种能力要素构成,并典型表现为政府(尤其是中央政府)在实现发展目标时从社会中汲取资源的能力即税收能力[37]。一石激起千层浪,1994年推行的分税制改革不仅使得中央财政收入占比迅速提升,还进一步理顺了中央与地方关系、强化了国家的经济发展能力。

到了世纪之交,改革二十多年后积累的社会矛盾激增,当时流行的观点包括合法性危机、制度崩溃论等。对此,徐湘林指出,转型危机是世界性的,转型危机并不意味是合法性危机,更可能是国家治理能力的危机,转型危机的不同后果完全视于国家能否调适其治理能力[38]。这一研究发现,率先引出了国家治理能力命题。伴随后来官方提出“国家治理现代化”,国家能力概念在中国就适时地转化为国家治理能力,成为学术研究的热点。

国家治理相比于“国家统治”“社会管理”是一种新的政治理念,有人将其视为国家能力的新发展阶段[39],在此视角下分析国家治理能力的内涵和影响因素[40],也有人根据国家治理现代化的发展进程,提出新的国家能力领域②。还有学者立足国家权力内涵尝试建构国家治理能力的要素体系,如杨光斌提出了由体制吸纳力、制度整合力和政策执行力所构成的关于国家治理能力的一般理论[41],这一方面增强了对国家治理能力进行比较研究的可操作性,另一方面建立起范式性理论以引导这一时代性主题。另外,中国国家能力在政策制定、尤其是产业政策的制定与执行上表现突出,也得到学术界的高度关注。其中,路风关于中国高铁技术升级的研究[42],极大地增进了人们对中国作为“超级发展型国家”的认识;周黎安以“行政发包制”为代表的研究,对基于中国国家内部结构复杂性而产生的丰富国家能力形态进行阐释,在不同治理领域、产业领域的国家能力阐释中引入地方政府要素[43];还有学者对中国特色的重大决策机制如举国体制、共识型决策的研究[44],阐释了中国政府做出复杂决策能力背后的实践逻辑。

第三,国家安全能力。随着党和国家事业进入全面建设社会主义现代化强国的新时代,我国发展环境面临深刻复杂的变化。对此,习近平总书记指出:“随着我国社会主要矛盾变化和国际力量对比深刻调整,我国发展面临的内外部风险空前上升,如果发生重大风险又扛不住,国家安全就可能面临重大威胁。”[45]对中国这样一个“后发赶超”的社会主义大国而言,面对西方守成大国的全方位战略打压,只有统筹发展和安全才能长治久安,至此“国家安全能力现代化”命题在党的二十大报告中应时而出。中国的国家安全观尤为强调其内涵和外延的“总体性”,其中,“以政治安全为根本”表明政治安全“是国家安全的生命线”[46],我国需要不断提高包括政权安全、制度安全、意识形态安全在内的政治安全能力。

随着国家政治议程的推出,中国学界关于国家能力的学术研究很快集中到党和国家所关心的内容上来,呈现出跟随国家政策议题并服务于治国理政、解决现实问题的明显倾向。这不仅仅体现在前述的将国家能力理论与治理理论有机结合、糅合了源自历史文化和实践经验的国家治理能力上,更体现在国家安全、“统筹发展与安全”日益上升为治国理政的重要议题,总体性的国家安全能力进而受到学界关注。可以说,国家安全能力是国家治理能力在新时代主题下的升级,是从应对不同领域风险挑战的能力拓展出国家能力研究的新议程③。有学者指出,防范化解重大风险是中国现代国家政治的内在要求和基本职能,是国家存在和发展的前提性责任,并将国家能力研究引入历史政治学视野[47]。还有学者将国家能力理论研究推向“高阶政治”的更高维度,即探究前提性的国家能力,并提出“政治认知力”概念④,形成对偏重工具理性的国家治理能力在时代语境下的超越。从中可见,随着国家发展议程逐步“升阶”,中国国家能力研究呈现出从追求以治理绩效为直接目标的“善治”向追求“长治久安”的根本性目标的系统升级,正所谓“治术”必须服务于“治道”,其内在关联是“致治”的历史文化传统。

可以认为,中国学者关于中国国家能力的研究比国外学术界的相关研究有着更直接的效果,那就是对政治实践和公共政策具有直接的影响,国家能力研究真正发挥了对现实进行观照的价值。比较而言,国外大多数关于国家能力研究的学术意义大于实践价值,即便是米格代尔对“强社会中的弱国家”的发现,也只是发现而已,“回归国家”也主要是学术研究范畴。在学术意义上,中国国家能力研究的不足是没能对国外、尤其是发展中国家的国家能力进行深度的案例研究,从而限制了中国学术界的国际对话能力。

结语

在历时维度上厘清国家能力的前世今生,我们就能明白,国家能力是指向治国理政的实践性概念,而非纯学理的概念研究;同时,以现实为观照的国家能力理论必然是一种实践性知识或因时因地的语境性知识,而不是一般性的泛泛而谈的空洞知识。这一学术发现,不仅让我们需要重新回到国家能力研究的初衷,而且在学术路径上解释了从行为主义政治学到治理理论所呈现出的西方主流政治学议程之下,国家能力研究为何呈现出技术化、概念化的研究倾向。

相对而言,中国的国家能力研究始终立足于本国经济社会发展的历史阶段,或是提出相关议题、进行概念形塑和引导国家议程;或是在国家提出阶段性发展议题后,对其进行学理阐释和学术研究,通过对中国实践经验的理论化,形成一般性范式乃至观念,从而反哺政治实践。一方面,这源自中国作为后发国家实现赶超式发展的需要:从19世纪后期起,国家富强成为近现代秉持不同观念的中国政治家们共同的追求[48],有识之士和广大人民也渴求通过追寻强大国家而捍卫国家主权、维护社会稳定,中国共产党的革命及随后的国家能力建设则正是对这一目标的践行。

另一方面,中国政治具有与生俱来的“致治”传统[49],中国国家能力的建设建立在对“历史国家”的继承和对中华优秀传统文明的现代性转化之上。传统中国的政治共同体立足于“治”,关心治人、治道、治术,将政治生活中处理众人之事的目标、理想和方法结合起来,这种传统也延续到当代的政治生活中来,比如体现在中国共产党的群众路线中,要求党主动深入民众,极大地提升了政党整合、动员社会力量的能力,并转化为有助于实现政策目标的国家能力,这与西方的“政治参与”极为不同,这便是埋藏在中国土壤下的新的知识增长点。

从历史政治学的范畴来说,这一“致治”传统赋予了现代中国独特的国家能力研究路径,这提醒我们,面对中国这一具有丰富后发国家超越式发展经验和悠久政治文化传统的文明政治体,中国国家能力理论的建构不应是抽象的,而是理论与实践的互动、历史与逻辑的统一,这对构建中国自主的社会科学知识体系也具有启发性意义。国家能力的概念史光谱告诉我们,中国历史文化和政治实践是发掘政治理论的不竭源泉。

注释：

①参见耿曙、陈玮:《发展型国家:理论渊源与研究进展》,《中国政治学》2019年第2期,第175—194页;耿曙、王颖颖:《发展研究中的“国家能力解释”——论证逻辑的陷阱及其超越》,《社会学评论》2022年第2期,第29—47页。

②如有学者认为在信息科技等科技领域发展背景下,会对国家治理形成挑战并对国家能力产生结构性重塑,因此提出拓展相应的国家能力。参见侯利文:《国家能力与大数据:迈向一种信息维度的国家理论》,《学习与实践》2021年第7期,第63—72页;樊鹏:《新技术时代国家治理的新方向》,《人民论坛》2020年第2期,第80—83页。

③风险挑战之下不同国家的国家能力将导向不同结果,国家安全议题之下处理风险挑战的要求对国家能力建设和研究都提出了新要求,如有学者提出“灾难政治学”并分析国家能力在灾难中产生的异质性后果。参见黄种滨、孟天广:《灾难政治学:灾难治理及其异质性效应》,《探索与争鸣》2022年第4期,第54—64页。

④杨光斌教授在2017年提出“政治认知力”是国家治理能力的前提性指标,保障了国家治理体系和治理能力建设的方向性,避免大国犯颠覆性错误,这已然是对国家安全能力超越一般国家治理能力的论述。参见杨光斌:《实现国家治理现代化的关键是什么》,《人民论坛》2017年第25期,第25—27页。