自然资源领域生态环境损害赔偿的实践困境及其优化路径

姚腾飞，李 剑，方亚其，周光余，周宇骁

（1.湖南省地质灾害调查监测所，湖南 长沙 410004；2.湖南省地质灾害监测预警与应急救援工程技术研究中心，湖南 长沙 410004；3.湖南省自然资源事务中心，湖南 长沙 410004；4.洞庭湖区生态环境遥感监测湖南省重点实验室，湖南 长沙 410004；5.自然资源部洞庭湖流域生态保护修复工程技术创新中心，湖南 长沙 410004）

生态环境损害赔偿制度是生态损害的补充救济和综合预防机制的重要组成部分。2015 年，《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（中办发〔2015〕57 号，简称《试点方案》）印发，在江苏﹑吉林﹑湖南等7 个省﹑市开展生态环境损害赔偿试点工作。经过两年探索，《生态环境损害赔偿制度改革方案》（中办发〔2017〕68 号，简称《改革方案》）于2017 年出台，提出从2018 年起至2020 年年底，在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度工作，力争到2020 年初步构建我国的生态环境损害赔偿制度。2021 年正式实施的《中华人民共和国民法典》，对生态环境损害赔偿的责任﹑修复与赔偿方式以及赔偿范围等予以明确，将改革成果上升到国家立法层面[1-2]。

根据部门职责及其专业技术优势，《试点方案》和《改革方案》等文件明确，赔偿权利人（即省级﹑市地级政府）可指定生态环境﹑自然资源﹑水利﹑林草﹑农业农村﹑住建等相关部门或机构负责各自领域内生态环境损害赔偿的具体工作[3-4]。由于自然资源领域所发生的生态环境损害行为与其他行业领域的生态环境损害行为相比较，存在地域性﹑系统整体性﹑资源有限性等明显差别，其流程涵盖了生态环境损害赔偿案件线索的筛查确认﹑调查与评估鉴定﹑制定修复方案﹑赔偿磋商或诉讼﹑实施修复﹑资金使用与管理﹑修复效果评估﹑信息公开等环节，对于地方实践操作层面缺乏可供借鉴的经验，尚属探索性工作，实际操作中存在一些困难。基于此，本文通过对从事自然资源领域生态环境损害赔偿案件工作中遇到的一些实践困惑进行整理﹑探讨，提出有关改进途径，对生态环境损害赔偿实践工作具有一定的借鉴意义。

1 概况

1.1 赔偿类型与工作流程

国家对于自然资源的职能定位和《改革方案》规定，自然资源领域生态环境损害赔偿主要是针对因非法破坏矿山地质环境﹑土地资源﹑矿产资源和古生物化石等造成地下水﹑地表水﹑土壤等要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化的行为。其案件办理的一般工作流程为:案件线索梳理及初步判定﹑固定证据﹑调查与鉴定﹑磋商﹑签订赔偿协议﹑实施修复或缴纳赔偿金﹑修复效果评估验收﹑结案并报送信息。磋商不成的案件，由自然资源主管部门或者人民法院代表赔偿权利人依法提起生态环境损害赔偿诉讼。

1.2 赔偿范围

《改革方案》等相关文件明确规定，自然资源领域生态环境损害赔偿范围包括生态修复费﹑生态服务功能损失补偿费和其他费用三部分（表1）。

表1 自然资源领域生态环境损害赔偿范围

2 实践困境

2.1 生态环境损害索赔履职效率亟待提高

《改革方案》等文件出台的目的在于切实发挥自然资源等行政主管部门处置环境损害问题的高效﹑专业优势，及时组织对损害的生态环境进行修复。但该方案规定了严格的逐级授权机制。生态环境损害案件的办理，需经历请示﹑调查与鉴定等诸多程序，针对案件情况启动鉴定评估和生态修复的工作比较迟滞。生态环境修复工作越早启动，修复成本就越低。但在实践中，高效磋商索赔的工作机制难以运转，索赔履职效率亟待提高。出现这一问题的原因是多方面的，一是主管部门对于生态环境损害赔偿的重视程度不够，其他负有生态环境监管职责的部门或单位参与度不高，部门联动协调机制未得到有效健全。二是有些地区存在认识上的误区，没有准确把握生态环境损害赔偿工作的核心任务是有效地修复受损的生态环境，认为生态环境损害赔偿制度实行的方式就是进行简单的货币赔偿，同时生态环境损害磋商赔偿的重点在于个体化的承担方式，即按照“环境有价﹑损害担责”原则，实行“谁污染﹑谁承担”。自然资源领域生态环境损害案件往往都具有受损范围广﹑修复工程实施难度大﹑赔偿金额高等特点，存在赔偿义务人赔偿能力不足等实际情况，导致破坏后的生态环境难以得到及时恢复治理[5]。

2.2 生态服务功能损失价值量化难以把握

从生态环境损害赔偿内容来看，可以根据生态修复方案及当地相关取费标准计算出生态修复费和其他费用，却难以对生态服务功能损失的价值进行量化计算。理论上生态服务功能期间损害的大小与生态基本恢复的方式和恢复所需时间有关[6]。根据生态服务功能损害后能否恢复到生态基线的情形，可以设置如图1 所示的生态服务功能恢复过程示意图。对于可以修复的损害情形，如图1a 所示，若采取人工恢复措施后，生态服务功能可较快地恢复到基线，相应的生态服务期间损害对应图1a 中的A 区域；若仅靠自然恢复，则恢复生态服务功能到基线需要较长时间，相应的生态服务期间损害对应图1a 中的A+B 区域。在生态环境损害案件磋商赔偿过程中，合理地计算生态服务功能损失价值存在以下方面的困难:一是生态基线难以确定，即难以适时掌握生态破坏未发生时评估区生态服务功能现实状态的证据材料；二是不同的损害土地类型，其生态服务功能价值往往因为地域差异显著而差异较大，赔偿权利人与赔偿义务人之间难以找到平衡方案；三是鉴定评估工作缺乏权威方法。《改革方案》中尚未明确生态服务功能损害价值计算的适用条件﹑认定标准和计算方法。目前对于生态服务功能期间损失价值的计算，主要采取虚拟计算﹑类比计算和单独计算三种计算方式，但具体采用何种方式比较科学合理，尚无比较统一又便于大众接受的模式，其计算方式还处于不断探索与优化过程中。很多已办结的生态环境损害案件，往往只考虑了对生态修复费用和其他费用的赔偿，而忽略了对生态服务价值损害的赔偿。

2.3 磋商协议司法确认实施难度大

《改革方案》等相关文件规定，在生态环境损害赔偿磋商达成协议后，可引入司法确认程序，其目的是赋予磋商协议强制力，发挥司法机关监督行政权的作用，解决赔偿权利人（即行政主体）与赔偿义务人地位不对等的问题[7-8]。在实践工作中，当磋商当事人双方就生态损害事实﹑赔偿金额或修复方式达成一致意见时，司法确认的规定不具有终局效力，协议也可能被司法程序撤销[9]。法院系统进行司法确认时，必须基于自身判断对磋商协议进行裁决。因此，要求法院系统在短时间内（比如15天内）进行司法确认，有一定工作难度。这实际上降低了磋商结果的可预测性，使赔偿义务人无法肯定磋商协议确定的条款能否保障生产交易的正常运转，能否变为自身经营的新起点。因为大部分赔偿义务人是企业或个体经济实体，他们希望磋商解决方式是终局性的，在担责任的同时仍希望继续经营，因此希望通过磋商的方式能尽可能减少工作流程。虽然生态环境损害赔偿制度设计弥补了诉讼耗时耗力的缺陷，但司法确认程序问题让企业产生了新的顾虑，如果人民法院对磋商协议作出不予确认的裁定，则生态环境损害赔偿案件需要进入诉讼环节或重新磋商。此种情况的存在，使赔偿义务人可能故意选择消极磋商或拒绝磋商而造成磋商不成，宁愿直接接受诉讼。

2.4 过程的监督机制需要不断完善

《改革方案》等文件对生态环境损害赔偿磋商规定了相应的监督办法，即对在索赔中的相关负责人和工作人员存在的违法违规行为要追究法律责任，涉嫌犯罪的情形要移送司法机关进行处理[10]。同时《改革方案》也规定了鼓励公众参与对生态环境损害赔偿磋商的监督，但是对案件赔偿磋商参与主体﹑参与程序与参与效力等缺乏相关具体可操作性规定。例如，当赔偿权利人及其指定的部门对生态环境损害案件线索负有行政责任的，基于被问责的压力，不能排除相关负责人和工作人员有可能以漏报﹑瞒报等方式来逃避问责追究，更谈不上让公众及时﹑准确地了解案件线索的真实情况。因此，若未建立健全监督机制，那么生态环境损害赔偿有关案件承办的部门在启动案件调查﹑鉴定评估﹑磋商索赔等过程中是否严格按照履职标准，整个办案过程是否公开透明﹑是否符合公共目的不得而知，由此也难以满足生态环境损害赔偿制度应实现的“环境有价﹑损害担责”的目标要求。

3 优化途径

3.1 加强协调联动机制建设

从国家层面而言，我国已构建了生态环境损害赔偿制度的总体框架，但由于其相关政策法规及司法解释较为原则，实践工作过程中还缺乏一些详细规定，因此，省﹑市级地方政府及其相关主管部门应在国家的总体框架下，逐步建立符合本地实际情况的相关制度。针对生态环境损害索赔工作履职效率问题，建议省﹑市级政府应进一步明确部门责任，并将该项工作纳入相关职能部门的考核内容。例如，以自然资源主管部门为例，可以加强协调联动机制，定期开展对市﹑县﹑乡等层面的业务培训，定岗定责定人，增加人员力量，健全考核与激励机制。对涉及自然资源领域的生态环境损害案件线索，要建立覆盖突发环境事件﹑行政执法﹑专项行动﹑环保督察﹑环境资源刑事犯罪和投诉信访等领域的案件线索筛查制度，不断提升案件办理效率。

3.2 推进技术支撑能力建设

目前生态环境损害赔偿工作还处于实践与不断探索阶段，特别是在生态环境损害赔偿案件的鉴定评估方面还面临一些技术性难题需要破解[9]，因此加强生态环境损害赔偿的技术支撑能力建设仍是健全生态环境损害赔偿制度的重要任务之一。省级自然资源主管部门应依托现有行业领域的技术单位﹑专家队伍和环境损害司法鉴定评估机构，组建扩展生态环境损害鉴定专家库，加强对生态环境损害鉴定的技术标准﹑法律法规﹑技术方法等方面的业务培训，逐步提高从业人员的专业素质和业务能力，加强对生态环境损害﹑生态服务功能损失价值的认同和核算[11]，稳步推动生态环境损害鉴定评估从业队伍建设，为生态环境损害赔偿制度改革提供强有力的技术支撑。同时，要加强技术探讨，研究制定自然资源领域生态环境损害案件的调查评估鉴定技术路径﹑方法和生态修复及其效果评估标准，探索建立既符合生态环境损害案件鉴定评估的技术规范，又切合自然资源领域工作实际﹑具有可操作性的鉴定评估机制。

3.3 修正磋商司法确认路径

在进行生态环境损害赔偿磋商过程中，引入司法确认的主要目的是赋予磋商协议的强制力，提高索赔效率，避免“议而不行”的谈判情形，确保商谈成果。但由于司法确认不具备监督行政权的能力，其越权表现主要是滥用权力﹑目的不正当﹑不合法等[12]。事实上，法院对生态环境损害磋商协议的确认仅对协议的自愿性和合法性进行审查，其程序既不同于行政公益诉讼，也不同于普通行政诉讼，因而有必要考虑修正司法确认路径，即弱化或取消司法确认程序，以达到加快生态环境损害案件线索的办结进度的目的。其原因在于，一是在磋商达成情况下，如果赔偿义务人（也可理解为行政相对人）认为磋商协议有损其利益，可以向法院提起行政诉讼; 而如果与案件线索相关的公众担忧公共利益受到损害，则可强化磋商中的公众参与机制，将其同步引入行政公益诉讼程序来发挥司法机关的监督职能。二是即使赔偿义务人拒绝履行赔偿责任，权利人及其相关部门也可以按照已达成的赔偿方案直接起诉，由法院进行最后裁定，最终实现生态赔偿及其修复的具体内容。

3.4 健全多元化监督机制

为保障生态环境损害赔偿工作的顺畅运行，除了对行政部门进行权力制约外，还需要通过多元主体共同参与及外部监督加以约束，构建政府﹑社会组织﹑法律监督机关﹑企业及公众等多元化共治的监督体系。一方面，开展外部监督的关键和前提是要进一步健全信息公开制度。自然资源主管部门在办理生态环境损害赔偿案件时，要向社会及时﹑全面地公开案件办理过程中的修复或赔偿方案等重要信息（涉及国家秘密的除外），这不仅有益于公众及时有效地了解案件进展情况，也便于加强相关部门之间信息共享。另一方面，应发挥检察机关的监督职能，明确公众参与的受损救济﹑具体环节﹑方式等内容，保障公众合理诉求得到充分表达，在检察机关的监督下及时启动和高效办理生态环境损害赔偿案件。