重庆市露天矿山用地问题及对策建议

栾进华，高 原，熊 亮，张 宇，唐本锋，张 静，刘 波

（1.重庆地质矿产研究院（重大地质事件与资源环境效应重庆市重点实验室），重庆 401120；2.重庆地质矿产研究院（自然资源部重庆典型矿区生态修复野外科学观测研究站），重庆 401120）

重庆市的采矿用地范围分为四种类型:采掘用地﹑工业广场部署用地﹑弃渣场（排土场）用地﹑矿山外运道路。采矿用地取得﹑利用和退出机制不畅，严重制约采矿权的权利兑现[1]，存在以建设用地进行管理，存在空间用地指标不足，难以纳入国土空间总体规划，审批时间长，征地成本高等障碍。针对这些问题，2022 年年底，自然资源部印发《关于做好采矿用地保障的通知》（自然资发〔2022〕202 号），规定“纳入国家重大项目清单及省级人民政府重大项目清单的采矿项目用地，在按照现行规定办理建设用地审批手续时由部直接配置建设用地计划指标；地方政府和采矿企业还可以通过将采矿项目新增用地与复垦修复存量采矿用地相挂钩，解决计划指标和耕地占补平衡问题”，但该通知只从宏观上给出了政策方向，缺少可操作的详细指导细则，涉及相关部门和后续土地供应等方面的配套政策也不完善，在基层实际操作层面仍然无法顺畅地保障采矿用地问题。为切实解决长期以来采矿权出让项目落地实施建设生产难，尤其是露天砂石土矿山，亟须建立采矿权与土地使用权衔接机制，以实现采矿权人获取出让项目能够顺利建设生产。本文结合市内外有关省（市）﹑区（县）经验和做法，提出重庆市采矿权与土地使用权相衔接的相关建议，为政府相关主管部门科学决策提供参考。

1 重庆市采矿用地特征及现状

1.1 采矿用地特征

《土地利用现状分类》将采矿用地定义为:采矿﹑采石﹑采砂（沙）场﹑盐田﹑砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地，包括选矿场﹑采场﹑工业广场﹑进场道路及附属设施等用地。《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》）第四条规定“建设用地是指建造建筑物﹑构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地﹑工矿用地﹑交通水利设施用地﹑旅游用地﹑军事设施用地等”。所以，工矿用地中的采矿用地属于建设用地类别。根据用途可以将采矿用地分为勘查开发矿产资源直接利用的土地﹑尾矿库﹑洗选加工矿产资源的场地和配套基础设施用地，以及办公场所用地等[2]。通过对重庆市35 个区（县）采矿用地数据的收集和分析，并对其中7 个区（县）进行了实地调查研究，总结重庆市采矿用地具有以下特征。

（1）占地面积相对较大。本文收集了重庆市35 个区（县）752 家矿山的用地相关情况数据，用地面积共计10846.6公顷，矿均用地14.4公顷。其中，508 家露天砂石土采矿用地面积共计3913.3 公顷，矿均用地7.7 公顷。由此可见，较一般的工业用地，采矿用地占地面积大。所以，重庆市露天砂石土采矿用地面积大，征地费用高，还有资源出让费﹑森林植被恢复费等费用，再加上矿产品附加值低，导致露天矿山企业难以承担过高的办矿成本。

（2）矿体埋藏浅。重庆市露天砂石土矿山占全市矿山比例为70%以上，露天开采矿山开采结束后可以复垦为耕地或林地。

（3）台阶式开采。露天开采矿山要采用阶梯式采矿，从上部到下部分层采矿，严禁垂直陡壁开采，露天矿山自上而下台阶式开采可实现边开采边复垦。

（4）矿山位置较偏僻。矿山选址一般远离城市，位于较为偏僻的地区，交通不便，采矿用地完成后难以进行工业开发再利用。

（5）服务年限短。采矿权管理制度要求新立的采矿权有效年限不得低于5 年，最高30 年。采矿权有效年限要求和建设用地相比，采矿用地使用年限显然低于建设用地最低50 年的要求。

（6）永久性建/构筑物较少，但可实现重复利用。露天沙石土矿用地主要涉及采掘用地﹑工业广场﹑渣土堆放场﹑矿道等4 个部分。4 个部分用地仅工业广场涉及办公楼﹑加工厂等永久性建/构筑物，矿山开采结束后，永久性建/构筑物可实现重复利用。

（7）矿山外运道路具有矿群共用性。矿山外运道路，即矿山与外部运输道路连接的道路，具有矿群共用性，矿山企业出资修建和维护的道路同时也会方便村民使用。

采矿用地与工业用地﹑仓储用地具有明显区别。可供开采的矿产资源年限决定了可供开采的矿产土地年限，开采完后，承载土地的用途就完成了。因此，除工业广场用地外，采矿用地总体上呈现出土地临时利用的特点。

1.2 采矿用地现状

本次研究收集到的752 家采矿用地面积共计10846.6 公顷。重庆市矿山征用土地以征地方式统计为540.0 公顷，占5%；临时用地和已出让土地面积合计7920.0 公顷，二者合计比例为73%；其他途径土地2386.7 公顷，占比22%（图1）。重庆市采矿用地主要取得方式为临时用地和流转用地，征收用地较少，且征收用地主要为煤矿﹑地热﹑岩盐等附加值较高的采矿用地。部分矿山甚至存在“以租代征”的用地方式，仅与农民私下签订了用地协议，未办理任何用地手续。

图1 重庆市矿山用地现状

1.3 采矿用地政策探索

重庆市相关规定界定了临时用地的使用范围﹑明确了临时用地期限﹑规范了办理临时用地审批手续﹑严格临时用地监管等[3]，对临时用地实行临时审批。区（县）主管部门均提出了采矿用地以建设用地审批困难，以临时用地审批依据不充分的问题。但对于土地利用问题，一些区（县）已经在做积极的尝试。

涪陵区矿山临时用地审批范围根据开发利用方案用地范围确定，并结合矿山企业近两年的实际用地范围来审批，并不按照采矿权圈定的全部范围审批，如此可以降低矿山企业的用地成本。

合川区下发了《关于加强矿山企业临时用地管理的通知》，就矿山企业临时用地管理做了相关规定:一是严格规范矿山企业临时用地范围，因采矿生产﹑生活﹑运输及环保设施需要临时使用土地的，纳入临时用地管理；二是严格控制矿山企业临时用地规模，具体到了临时取土场﹑采石场的用地规模，临时堆土场﹑弃碴场的用地规模，临时道路（含皮带廊道）用地，矿产品破碎﹑筛分﹑堆放场用地规模，临时办公﹑临时工棚﹑临时职工食堂等生活设施用地规模等。

铜梁区下发文件《关于矿山企业临时用地和农房搬迁补偿有关事项的指导意见》，就矿山企业临时用地和农房搬迁补偿﹑矿山临时用地补偿和农房搬迁补偿等相关事项做出具体规定，并对赔付范围﹑赔付指导标准﹑奖励办法等做了明确规定。

可见，重庆市采矿用地在建设用地获取困难的条件下，区（县）和矿山企业根据各自实际情况进行了相关用地方式实践探索。但是，由于土地﹑矿产﹑环保等管理政策日趋严格，合法用地成为矿山企业持续经营﹑稳定经营所必须面对的一道难题。因此，在现行法律法规框架下，探索新的矿山土地利用方式是当务之急。

2 存在的问题

（1）采矿用地取得方式在现行法律法规框架下，可操作性更难。《土地管理法》明确规定，矿山企业用地采用有偿出让的方式，即国家征收农村集体土地，然后出让给有需求的矿山企业使用。《土地管理法》第四条仅将工矿用地划分为建设用地，但《土地管理法》和《矿产资源法》均未对采矿用地作进一步具体规定，对采矿用地准入条件﹑获取方式和程序﹑优先权﹑相邻关系等问题的操作难度较高，需要进一步理清各方关系，提高政策的可操作性。

（2）采矿用地以建设用地进行管理存在障碍。“严格限制农用土地转为建设用地”，涉及土地计划指标按年度逐级下达的问题，农用土地面积必须符合年度计划控制指标要求，这是《土地管理法》明确规定的内容。如果耕地确需要被占用的，务必做到耕地占用面积和补充面积相一致，耕地质量一致，且必须先补充才能占用耕地。现行露天开采“先征后转”的供地模式，导致不同利益主体步履维艰，土地拍卖﹑土地流转等问题日益突出。带来的结果就是矿山企业申请用地难度越来越大，政府和土地管理部门管理和审批难度增大，采矿权范围内土地复垦难等突出问题，造成了不同利益主体的集体行动困境[4]。根据我国最新的法律法规，工业用地出让年限最高为50 年。但由于50 年内不同年限转让的具体细节法律上未明确规定，通常都是按照最高年限在实际操作中进行转让。这种情况造成浅层开采短期用地大量出现，一旦开采结束，企业内部就囤积了大量企业复垦后的采矿用地。这不仅使土地效益得不到充分发挥，矿山企业正常经营也受到一定影响。

（3）采矿用地与总体规划衔接难度较大。矿产资源规划编制过程中注重的是矿产资源开发利用﹑矿种审批权限等因素。《关于做好采矿用地保障的通知》（自然资发〔2022〕202 号）规定，“在符合‘三区三线’管控规则的前提下，将采矿项目用地布局纳入国土空间规划‘一张图’，作为审批采矿项目新增用地的规划依据”。因国土空间总体规划与矿产资源规划编制时间和期限不一致，少量新立矿业权不能及时纳入国土空间总体规划，造成部分项目用地缺乏规划依据而无法报批﹑矿山占用农用地或未批先用等问题长期存在[5]。

（4）征地中存在的各种矛盾日益加剧。我国采用土地有偿使用制度，采矿用地一般以出让方式取得，因采矿用地发生的土地征收矛盾逐年增多[6]。但随着采矿用地出现的征地量逐年上升，随之而来的就是问题增多，矛盾比较突出。主要表现在:一是土地购置成本增加，农地升值带来征地难度加大。区（县）调查了解到，每公顷土地征用费用在450~750 万元，是矿企难以承受的高额开支。二是各地对于土地的赔偿没有明确的统一标准，造成群众不满情绪不断积累，纠纷不断。三是受制度制约，被征地群众的安置办法有待创新。四是普遍存在采矿企业合法采矿但违法用地的现象，根源在于现行法律制度既不能解决协商用地不成时采矿用地的取得难题，也不能解决采矿企业和农户的利益冲突[7]。

（5）采矿用地复垦问题较突出。采矿权范围内占用土地存在退出少﹑退出慢﹑退出土地质量低等问题，严重影响了土地节约集约利用[8]。企业对土地复垦的意愿低，造成复垦后大部分土地处于闲置状态。由于采矿权人占用耕地，致使有意愿耕种土地的农民却无地可耕，造成农业与矿山企业都无法有效使用耕地资源，造成耕地的严重浪费。

3 露天矿山用地对策

基于以上分析，采矿用地以建设用地方式取得存在各种障碍，结合重庆市实际，亟须探索以临时用地为主要用地方式来解决采矿用地问题。

3.1 采掘用地

露天矿山的采掘范围主要用于开采矿产资源，不涉及永久性建/构筑物。矿山开采可以采取阶梯式的开采方式，从上到下分层顺序进行，做到边开采边复垦。建议通过获取临时用地解决露天矿山的开采用地需求。

（1）供地方式。要减少占用土地的时间，就要改变现在的土地供应模式，即“政府征地—供地—企业占有”[9]。新的土地供应模式是“临时用地—采矿—复垦—还地”新模式（图2），即不再征收土地，而是以临时用地的方式使用农民集体用地。

图2 露天矿山用地新模式流程图

（2）申报审批。山西和广西平果等地临时用地改革试点主要是针对铝土矿﹑露天煤矿等可以快速推进的，可以在5 年之内实现开采—复垦—还地周期的矿种。同样，重庆市以砂石土矿为主要开采矿种的露天矿山，主要开采方式为自上而下的阶梯式开采，也基本可在5 年内实现开采—复垦—还地的周期。申请临时用地范围时，采矿企业应根据开采规模和资源储量进行充分考虑，确定两年内将要进行开采范围作为下一步申请的临时用地范围，并制定矿山用地计划。临时用地使用单位应当向所在地区（县）规划自然资源主管部门提出申请，区（县）规划自然资源主管部门应当对矿山采矿用地计划的合理性进行论证，对矿山企业需要临时用地且提供的资料符合要求的，应在受理7 个工作日内，给出审批结果并报地区（县）人民政府备案。

（3）土地使用年限问题。矿山企业用地的矿山开采﹑复垦期限以5 年为宜，其中矿山开采﹑土地复垦每期两年为宜。超过两年的，临时用地手续必须依法补办。

（4）用地补偿方案。矿业权拥有人与农村集体经济组织或土地承包经营权人签订补偿合同（协议），在土地所在区（县）人民政府统一组织协调下，按照合同(协议)约定确定补偿方案，并按照矿山开采﹑复垦年限明确补偿方式。合同（协议）应当对土地使用面积﹑土地类别﹑土地使用期限﹑补偿标准﹑补偿方式，以及退地时间等有关内容做出明确约定，并在合同（协议）中载明具体内容[10]。

（5）采矿权到期后土地退出机制。采矿权到期后，根据矿山占用土地类别及土地规划要求对需要退出的采矿用地采取复垦或复绿的方式进行治理，并采用“表土剥离﹑排弃—造地—复垦”一体化技术[9]，做到矿山开采﹑土地规划﹑复垦同步实施，使矿山采矿生产与土地复垦﹑恢复治理工作同步推进。占用耕地必须在区（县）政府和有关土地主管部门以及村集体的监督下，按照“复垦—验收—还地”的步骤，按照要求和标准全部恢复为耕地，并首先将占用的林业用地恢复为林地，按期归还原农村集体经济组织或土地承包经营权人。《关于做好采矿用地保障的通知》（自然资发〔2022〕202 号）规定，“存量采矿用地复垦修复应因地制宜﹑实事求是确定土地用途，由地方自然资源主管部门会同有关部门依据相关法律法规﹑技术标准﹑合同约定等进行验收”。采矿用地完成恢复治理后，可探索进入建设用地二级交易市场，可以换取新的采矿用地指标，提升企业进行复垦和生态修复的积极性[11]。

3.2 工业广场用地

工业广场具有特殊性:一是工业广场用地期限一般与矿山服务年限相同，即10~30 年，较采掘范围用地时间长；二是工业广场因绿色矿山建设，修建厂房﹑办公楼等设施，可能存在永久性建/构筑物；三是工业广场永久性建/构筑物在矿山开采结束后具有可重复使用的特征。

（1）工业广场用地与绿色矿山建设有机结合。根据重庆市规划和自然资源局《关于进一步完善矿产资源开采申请审批登记管理有关事项的通知》（渝规资规范〔2019〕30 号）要求，“新建矿山在出让合同中约定绿色矿山建设要求和标准”“已建矿山要加快改造升级，按照属地管理原则，约定绿色矿山建设目标和违约责任”。《重庆市绿色矿山管理办法》规定，“新建矿山应当按照采矿权出让合同约定时限，在投产前建成绿色矿山。已建矿山应当加快升级改造，大中型矿山在合同约定时限内建成绿色矿山，小型矿山按照绿色矿山标准规范管理”。绿色矿山建设是落实新发展理念的必然趋势，绿色矿山建设要求使得矿山企业需要在工业广场建设永久性建/构筑物。

（2）工业广场供地方式。为保障绿色矿山建设要求，满足工业广场使用年限，按照集约解决用地的原则，工业广场用地原则上应以建设用地方式解决用地需求。部分小型矿山，因成本问题不能使用建设用地的，鼓励使用板房﹑装配式可拆卸建筑，以临时用地方式解决用地需求。区（县）主管部门应将工业广场用地与绿色矿山建设用地有机结合，按照原国土资源部﹑财政部﹑环境保护部﹑国家质检总局﹑中国银行业监督管理委员会﹑中国证券管理委员会《关于加快建设绿色矿山的实施意见》（国土资规〔2017〕4 号）的要求，“土地规划时应保障绿色矿山建设用地需求。在国土空间总体规划修编时，应统筹安排绿色矿山建设用地，并在每年初的计划中优先确保新建绿色矿山﹑改扩建绿色矿山合理的新增用地需求。加强项目用地在空间﹑时间等方面的协同，对年度新增建设用地计划指标统筹安排采矿用地”。

（3）采矿用地服务时限问题。采矿用地出让最长年限为50 年，使其与建设用地最长年限一致，具体出让年限一般不超过采矿权出让年限。采矿用地出让土地使用权的续签程序，应在出让采矿用地使用权到期后，允许用地单位继续使用并办理相关手续。

3.3 弃渣场（排土场）用地

坚持节约优先的原则，弃渣场（排土场）应优先设置在废弃矿坑或工业广场。必须占用农用地的，因不涉及永久性建/构筑物，可申请临时用地解决用地需求，相关要求按照采掘范围用地方式办理。弃渣场（排土场）布设要考虑矿山开采区域剥离表土的堆积和保存，以便进行开采台阶复垦时尽可能使用原土壤进行复垦。

3.4 外运道路用地

矿山外运运输道路因具有矿群共用的特征，可通过“一事一议”的方式，具体可按照“村建，企投，企管，共用”的原则由矿山企业出资，村集体按照《农村公路建设标准指导意见》，结合双方需求修建农村公路，但路面宽度不应大于8 m（不含弯道和会车道）。

3.5 加强监管和规范运作

对涉及用地﹑用地补偿﹑复垦还地﹑依法维护农民合法土地权益等关键环节的各项政策制度，区（县）规划和自然资源主管部门要建立定期汇总和重大事项报告制度，督促矿山企业严格依法按规范执行。若发现违法违规行为，复垦﹑退耕工作无法按期开展，对违反有关合同约定﹑损害农民合法土地权益﹑引起群众不满等问题，及时责成用地单位限期整改。

4 结论

研究发现，通过建设用地解决采矿用地问题存在种种障碍，而全国已有多个省份开展了以临时用地的方式解决采矿用地的改革试点工作，取得了明显成效。结合相关经验做法，本文在现行法律法规框架下，提出了重庆市采矿用地建议:一是采掘用地，弃渣场（排土场）用地等无永久性建/构筑物的矿山主要用地区域可采用临时用地解决用地需求；二是工业广场部署用地等必须建设永久性建/构筑物的矿山建筑以建设用地解决用地需求；三是外运道路因具有矿群共用性，鼓励矿山企业出资修建和维护农村公路，通过“一事一议”形式解决相关需求。

目前，重庆市采矿用地审批缺乏相关明确的政策规定作为依据，可能导致矿山违法用地等问题。建议重庆市尽快出台相关政策，为矿山合理用地﹑保障重庆市经济建设提供有力支撑。