湖南村级集体经济组织经营性收入变化特征与发展建议

邓 文，李兴华，刘胜轩，刘 英，黄振国，刘 贝，肖景峰，詹祎蕊

（1.湖南省农业经济和农业区划研究所，湖南 长沙 410125 ；2.湖南省人大农业与农村委员会，湖南 长沙 410000；3.湖南省农业农村厅，湖南 长沙 410005）

习近平总书记指出，“推进中国式现代化，必须全面推进乡村振兴，解决好城乡区域发展不平衡问题”“要把好乡村振兴战略的政治方向，坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路”[1]。壮大村级集体经济是发展新型集体经济、全面推进乡村振兴、实现农民农村共同富裕的重点、难点之一。经营性收入则是衡量村级集体经济发展“含金量”的主要指标[2]。

就湖南而言，2022 年，湖南各地深入贯彻习近平总书记重要指示精神，认真落实省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于进一步加快发展壮大农村集体经济的意见》，将增加经营性收入作为壮大村级集体经济的首要任务[3]，出台政策文件，制定发展规划，创新发展路径，盘活资产资源，强化配套支持，健全指导机制，优化发展环境，突出绩效考核。全省村级集体经济组织经营性收入大幅增长，经营性收入为5 万元以下的薄弱村大幅减少，湖南超额完成省委一号文件提出的薄弱村减半目标任务。

该研究参照邓文等[4]的定义，将村级集体经济组织年经营性收入为20 万元以上、5 万～20 万元、5 万元以下的村分别定义为富裕村、一般村、薄弱村，将村平年经营性收入比全省均值高20%以上的市州（县市区）、比全省均值低20%以上的市州（县市区）、其他市州（县市区）分别定义为富裕市州（县市区）、薄弱市州（县市区）、一般市州（县市区）。基于调度资料，该研究分析了2022 年湖南村级集体经济组织经营性收入的变化特征，总结出村级集体经济发展的主要有效模式，并针对村级集体经济发展存在的问题提出相应对策建议，以进一步推进湖南农村集体经济发展。

1 2022 年湖南村级集体经济组织经营性收入的变化特征

1.1 全省三类村占比分布呈现出由“纺锤形”向“无底梯形”演变的特征

2022 年，湖南122 个县市区的25 938 个村级集体经济组织经营性收入总额为37.45 亿元，村平14.44 万元，分别比2021 年增长38.54%、38.27%；富裕村、一般村、薄弱村数占比分别为14.62%、84.72%、0.66%，分别比2021 年增长5.75 个、增长11.46 个、降低17.21 个百分点；富裕村、一般村、薄弱村数占比分布由2021 年的“纺锤形”（8.87%、73.26%、17.87%） 朝 着“ 无 底 梯 形”（14.62%、84.72%、0.66%）演变。2022 年，全省消除薄弱村4 456 个，消除比例高达96.30%。除长沙、衡阳2市先后于2020 年、2021 年实现薄弱村清零外，湘潭、邵阳、岳阳、常德、郴州、娄底6 市也于2022 年实现薄弱村全面清零，全省薄弱村清零市州数占比由2021 年的14.29%上升至2022 年的57.14%。

1.2 市州村平经营性收入差异仍然显著

2022 年，湖南14 个市州的村级集体经济组织经营性收入总额均值为2.67 亿元，村平均值为16.40 万元，分别比2021 年增长38.54%、29.72%。各市州富裕村、一般村、薄弱村数占比均值分别为17.28%、81.82%、0.90%，分别比2021 年增长5.71个、增长10.69 个、降低16.40 个百分点。2022 年，富裕市州、一般市州、薄弱市州数分别为3 个（长沙、湘西、郴州）、8 个（湘潭、益阳、邵阳、常德、岳阳、张家界、株洲、衡阳）、3 个（怀化、娄底、永州），富裕市州、薄弱市州数分别比2021 年增加1 个、减少1 个，一般市州数不变。其中，湘西、郴州排名分别上升9、3 位，分别由薄弱市州、一般市州跻身富裕市州，邵阳排名上升7 位，由薄弱市州跻身一般市州，娄底排名上升1 位；岳阳、株洲、永州、衡阳、湘潭、益阳排名分别下降5、5、4、3、2、1 位，永州由一般市州跌为薄弱市州，湘潭由富裕市州跌为一般市州；长沙、常德、张家界、怀化分别保持第1 名、第7 名、第9 名、第12 名不变。2022 年，湖南富裕市州、一般市州、薄弱市州村平经营性收入均值分别为32.40 万、13.11 万、9.15 万元，富裕市州比一般市州显著高147.09%，一般市州比薄弱市州极显著高43.27%；其中，村平经营性收入最高的长沙市（57.46 万元）比村平经营性收入最低的永州市（8.86 万元）高5.48 倍。

1.3 县市区村平经营性收入排名变化较大

2022 年，湖南富裕县市区、一般县市区、薄弱县市区数分别为42、34、46 个，分别比2021 年增加5 个、减少1 个、减少4 个。由表1、表2 和表3可知，跟2021 年相比，2022 年村平经营性收入排名上升、不变、下降的县市区数分别为54、7、61个，分别占县市区总数的44.26%、5.74%、50.00%。排名上升30 位以上的包括泸溪、保靖、城步、吉首、凤凰、龙山、邵阳、隆回、冷水江、北塔、永顺、通道、桂阳、嘉禾、大祥、新邵、邵东、辰溪（共18 个县市区），其中，泸溪、保靖、吉首、凤凰、龙山、桂阳、嘉禾由薄弱县市区跻身富裕县市区，城步、邵阳、隆回、冷水江、北塔、永顺、通道、大祥、新邵由薄弱县市区跻身一般县市区；排名下降30 位以上的包括江永、临湘、新田、岳阳、道县、会同、茶陵、蓝山、湘乡、君山、鼎城、平江、冷水滩、祁阳、桑植、汉寿（共16 个县市区），其中，江永、临湘、新田由富裕县市区跌为薄弱县市区，岳阳、道县、会同、茶陵、蓝山、湘乡、君山、鼎城、平江、祁阳、汉寿由一般县市区跌为薄弱县市区。2022 年，虽然泸溪、保靖分别上升了88、84 位，江永、临湘分别下降了86、81 位，但各县市区排名变化数并未检测出异常值，这与2021 年情况有较大不同，可能跟排名变化总体分布较2021 年更为均衡有关。2022 年，湖南富裕县市区、一般县市区、薄弱县市区村平经营性收入均值分别为48.14万、14.35万、9.30万元，差异均极显著。其中，村平经营性收入最高的天心区（424.61 万元）比村平经营性收入最低的新化县（6.09 万元）高68.69 倍。

表1 2022 年湖南村级集体经济组织经营性收入富裕县市区排名及变化

表2 2022 年湖南村级集体经济组织经营性收入一般县市区排名及变化

表3 2022 年湖南村级集体经济组织经营性收入薄弱县市区排名及变化

2 主要模式

据2022 年全省考核结果，98.36%的县市区制定了村级集体经济发展的有关政策文件，落实了农村集体经济发展涉农项目支持、财政资金扶持以及税收、土地和考核激励等措施，较好地开展了农村集体“三资”管理规范化及突出问题专项治理工作。各地立足区位资源优势、产业结构、经济基础、村庄规划等条件，坚持市场主导、村级主体的原则，探索物业出租、产业融合、居间服务、资产参股等多样化途径，形成了各具特色的十大村级集体经济发展有效模式。

2.1 资产盘活型

一些村充分利用村集体的闲置办公用房、学校、旧厂房等资产，通过租赁、托管等经营方式，实现集体资产保值增值。如浏阳市洞阳镇西园村自筹资金248 万元收购轧钢厂，并多方筹资300 万元将破旧的厂房拆除，重新建设约7 000 m2的高标准库房，将其租赁给园区公司作为仓储中心，收取租金约60万元/a，且租金以4%的幅度逐年递增。同时，西园村盘活利用其他2 处闲置资产进行租赁，其集体资产净值约为2 500 万元，集体物业年收入达80 万元以上。

2.2 物业经营型

一些城中村、城郊村利用区位优势，通过置办专业市场、商铺门面、仓储设施和厂房等物业发展村集体经济。如花垣县采用了“门面产权归政府，收益归村集体”的模式，由县财政为82 个村各购置1 个门面，打造“村集体经济一条街”，每个村集体实现了年增收4 万元以上。

2.3 资源开发型

一些村充分开发利用为村集体所有的山林、水面、矿产等资源来发展集体经济。如临湘市羊楼司镇龙窖山村利用瑶族文明发源地、国家重点文物保护单位“龙窖山堆石文化遗址”的优势，成立龙窖山旅游开发公司，通过发展特色旅游产业为村集体创收超过50 万元/a。

2.4 产业发展型

一些村通过发展特色优势农业产业来促进村集体经济发展。如耒阳市龙塘镇江头村集体创办江头贡茶种植合作社，发展茶叶等产业，创收超过100万元/a，带动农民实现户均增收近2 万元。

2.5 村落建设型

一些村利用村庄自然资源、文化资源、旅游资源、红色资源等，发展壮大村集体经济。如汝城县文明瑶族乡沙洲村围绕“半条被子”故事做文章，建设沙洲红色旅游景区，建立农村实用人才沙洲培训中心，成立沙洲群发种养专业合作社和汝城县群建旅游开发有限公司，种植特色果蔬约66.67 hm2，开发“摆摊子、开店子、种果子”工程，打造集体经济发展“沙洲样板”，实现村集体经济年收入近100 万元、游客人数150 万人次以上。

2.6 生产服务型

一些村集体成立服务公司、组建协会等，通过提供有偿服务的方式增加集体经济收入。如鼎城区谢家铺镇向家巷村创办劳务派遣公司，为村集体创收近90 万元/a。

2.7 基金运作型

一些村对项目资金或扶持基金等进行合理运作，促进村集体增收。如芦淞区白关镇卦石村利用各级财政扶持资金和村级自筹资金组建发展集体经济基金池，并成立基金管理公司进行专业运营，走出了集体增收、农民致富的新路子，村集体年收入增加近50 万元。

2.8 村庄经营型

一些村通过兴办企业带动村集体经济发展。如醴陵市长庆示范区珊田村成立了株洲首家村级体制的珊田集团股份公司，全村2 786 人都是公司股东，集团旗下现有汇金、涟博、机械施工3 家控股子公司，村集体经营性收入达到2.5 亿元。

2.9 股份合作型

一些村通过村集体资金入股企业、农民合作社的方式实现增收。如衡阳县西渡镇梅花村以村民入股分红合作模式集资1 500 万元，成立湖南梅乡情园旅游公司，梅花村以土地、基础设施、服务和湖南梅乡情园旅游发展有限公司资本等形式入股（占股20%），与浙江沪马旅游投资有限公司（占股80%）合作投资3 亿元，建设梅花小镇和“梅花乐园”，使其成为网红旅游打卡地，为本村村民提供了150 个就业岗位。

2.10 资本运营型

一些村集体通过将存量资金入股企业经营、投资建设实体运营或异地购买资产等形式增加集体收入。如湘潭县云湖桥镇新联村投资39 万元建设湖南正大畜禽高湖繁育场洗消中心，将其租赁给正大公司，获得租金收入5 万元/a；成立湘潭县云联生态农业有限公司，投资600 万元[向上级争取的项目扶持资金（40%）、金融扶贫资金（25%）、村民入股资金（25%）、村集体自有资金（10%）]建设年出栏1 万头生猪的养殖基地，实现村集体经济年收入超过100 万元。

3 存在问题

研究结果表明，2022 年湖南村级集体经济发展虽然取得了明显成效，但仍存在一些突出问题。

3.1 动能不足

习近平曾在《扶贫要注意增强乡村两级集体经济实力》中指出，一些农村在实行家庭联产承包制时，没有很好地理解统一经营和“归大堆”的区别，放松了“统”这一方面，需要统的没有统起来，不该分的却分了，其结果是原有的“大一统”变成了“分光吃净”，从一个极端走向另一个极端[5]。一些农村集体经济组织“统”的功能短期内难以补齐，且其部分职能与村委会混淆，导致引领集体经济长远发展的动力、能力不足。同时，村干部发展集体经济的热情需要被进一步激发，以使集体资产、资源效用最大化，实现保值增值[6]。

3.2 基础较差

全省村级集体经济基础相对薄弱，区域发展极不平衡，经营性收入占比较低，且存在一定返薄风险。如2022 年全省分别有2.46%、12.30%的县市区由富裕县市区、一般县市区跌为薄弱县市区；有6 个县市区共上报薄弱村数94 个（较2021 年增加123.81%），因当年消薄比例低于50%而在考核中被扣分。

3.3 负债较重

有资料显示，2022 年底全省有负债的村数占比超过70%，村平负债近70 万元。其中，岳阳市村平负债145 万元，近70%的村负债运行；郴州市11个县市区（涉及643 个村居）均存在因修建通村通组道路而负债的情况，累计负债近2 亿元。

3.4 人才匮乏

部分村级班子缺少能够盘活村集体资产资源、发展壮大集体经济的带头人，懂市场、会经营、善管理、愿返乡的综合性管理人才更少。较多乡镇一级经管机构被合并，这在一定程度上导致出现专职经管人员不足的现象。市场营销人才、技能型科技人才和有文化、懂技术的新型职业农民占比较低。

4 对策建议

为进一步推进湖南农村集体经济发展，拓宽经营性收入增加的渠道，确保集体资产保值增值、农民群众受益，该研究提出如下对策建议。

4.1 优化政策措施

4.1.1 优化扶持政策 既要优化发展村级集体经济的农业、土地、财政、税收等政策，又要因地制宜地出台帮扶措施，还要营造激发农村要素资源活力、促进社会资本和村民广泛参与的政策环境，形成一套内容完善、支持有力、管控高效、可操作性强的政策制度体系。

4.1.2 优化用地保障 调整和完善建设用地指标政策，落实好“将不低于年度新增建设用地指标的5%用于新农村建设，并优先安排村集体物业用地”的规定，有效解决村级集体经济建设用地等问题。

4.1.3 优化资金保障 在省级层面设立扶持集体经济发展的专项资金，在市县层面适当增加扶持专项资金，整合一部分涉农资金发展集体经济；出台鼓励社会资本投资集体经济发展的政策措施；积极化解村级债务，对因基础建设而形成的债务，采取措施有效化解，对经营性债务，分类指导、逐步化解。

4.1.4 优化金融服务 鼓励金融机构创新金融产品，优化服务模式，搭建融资平台，推进机制创新，防范金融风险，积极推广“共享贷”等金融服务产品，为全省农村集体经济发展提供资金支持和优质信贷服务。

4.2 加快产业发展

4.2.1 加快规划编制 因村制宜地编制科学管用、符合实际的发展规划，做到宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游。

4.2.2 加快模式定位 立足资源禀赋，引导集体经济组织选择资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等稳健型发展模式，积极探索产业带动、政策驱动、多方联动的发展路子，建立起利益共享、风险共担的联结机制，形成既有利于保障农民利益、又便于吸纳社会资本参与的开放式经营体系。

4.2.3 加快产业融合 不断延伸产业链、提升价值链、优化供应链，加快培育新产业、新模式、新业态，推动产业转型升级，实现一二三产业融合发展；促进城乡需求对接、资源互补、产业互通，形成以县带乡、以乡带村的融合发展格局。

4.2.4 加快主体带动 由政府部门牵头开展农村集体经济发展中主体带动情况专题调研，因村制宜地引导各类主体参与集体经济发展；探索完善“连村联创”模式，鼓励有条件的地方成立“强村公司”，带动一般村、薄弱村发展。

4.3 创新体制机制

4.3.1 创新组织管理机制 进一步健全成员（代表）大会、理事会、监事会等集体经济组织机构运行机制，保障好集体经济组织成员的所有权、表决权、收益权、监督权，规范集体经济组织的经营管理行为，保障农村集体经济组织及其成员的合法权益；适时启动“湖南省新型农村集体经济发展条例”的立法工作。

4.3.2 创新利益分配机制 制定符合实际的村集体收益管理办法，形成一套“村民受益、村集体组织更强、村干部和新型经营主体积极性更高、公益性社会事业发展更好”的集体经济利益分配机制。

4.3.3 创新风险防范机制 逐步规范财务运行，健全集体资产资源发包、租赁、处置制度，完善村级财务管理、审计、内部控制、收支预决算等制度，组织开展农村集体资产、财务管理督查检查，对问题实行“销号”管理；在农村集体经济发展项目选定、发展专项资金使用、收益分配方案确定等重大事项上实行集体决策；加强对资本下乡的全过程监管，规范下乡资本与农户签订的流转合同，不断提高农村集体经济组织的风险防范能力。

4.3.4 创新内部治理机制 农村集体经济组织既不是企业法人，也不是社会团体，更不是行政机关，而有其独特的政治属性和法律属性，因此，要依法确立村级集体经济组织的特殊法人地位，建立健全新型农村集体经济组织法人治理结构，完善党组织领导的自治、法治、德治、智治融合的基层治理体系，形成共建、共治、共享、共赢的治理格局。

4.4 强化人才保障

4.4.1 强化组织体系建设 进一步探索和完善党组织设置，形成党组织建在产业链上、党员聚在产业链上、农民富在产业链上的工作格局，构建党建工作与集体经济发展同频共振的组织体系。

4.4.2 强化村级班子建设 将经营理念先进、管理经验丰富的“能人”和事业心强、有奉献精神的“贤人”充实到村“两委”班子，发挥村党组织书记的“头雁效应”，建立健全激励考核机制，强化正向激励和反向倒逼，形成发展集体经济的良好氛围。

4.4.3 强化经管机构建设 进一步优化乡镇经管机构的职责职能，选强配足专职经管人员，采取招录、调剂或聘用的方式把“懂农业、爱农村、爱农民”的优秀人才充实到乡镇经管干部队伍，开展定向培养，抓好各级业务人员农村集体经济发展能力提升工作，培育懂管理、精业务、能履职的农经干部队伍。

4.4.4 强化专业队伍建设 政府要出台更具针对性和可操作性的激励政策，积极探索外来“能人”参与集体收益分红、部分享有集体成员权利等人才加入激励机制；支持专业技术人才通过项目合作、短期工作、专家服务等方式参与集体经济发展；加大人才培训力度，培育一批懂技术、善经营、会管理的专业人才，提高基层指导村集体经济发展的能力。