全民所有自然资源资产清查在云南省实践的思考与建议：以香格里拉市为例

吴 松，黄 钊，代达龙，宋旭锋，许 晶，赵 俊，雷 波，陈 杰，黄元有，朱能刚

（1.云南省地质调查院（云南省地质科学研究院），云南 昆明 650216；2.自然资源部三江成矿作用及资源勘查利用重点实验室，云南 昆明 650051；3.云南省三江成矿作用及资源勘查利用重点实验室，云南 昆明 650051）

党的十八届三中全会提出要“健全国家自然资源资产管理体制，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制”。2016 年12 月，国务院印发《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，首次提出“开展资产清查核算，及时掌握全民所有自然资源资产家底”。2019 年4 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，要求“研究建立自然资源资产核算评价制度，开展实物量统计，探索价值量核算”[1]。我国首次以国家文件的形式明确自然资源资产具有价值，提出对自然资源资产的价值进行评估与核算。为更好统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，资产清查是一项摸清全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地和海洋等自然资源资产底数的基础工作。目前，各省（区、市）都在对全民所有自然资源资产清查技术方法进行探索[2-5]，对自然资源资产评估、核算、估算等内涵不明晰[6-7]。

2020 年，云南省选取香格里拉市、景洪市、富源县、五华区开展全民所有自然资源资产清查试点，2021 年、2022 年继续开展香格里拉市的清查工作，本文以香格里拉市为例，根据《全民所有自然资源资产清查技术指南》（以下简称“《技术指南》”）要求[8]，对清查技术方法和规程进行验证，分析并总结现阶段工作存在的问题，提出合理化建议，为全国资产清查工作贡献云南经验。

1 工作基础及分类

1.1 工作基础

1.1.1 专题数据

资产清查工作基础的一方面是目前已经开展的各类自然资源调查成果。截至目前，香格里拉市各专题数据如下所述。①土地资源：两次全国国土调查成果、国土变更调查（每年更新）成果、卫星遥感影像数据、不动产登记信息管理基础平台宗地、土地市场动态监测与监管系统土地供应、地籍调查成果、耕地质量等别年度更新评价等数据成果；②矿产资源：矿产资源储量数据库、矿业权统一配号系统、矿山开发利用数据库管理系统、矿产资源国情调查、第四轮矿产资源规划等成果；③森林资源：森林资源管理“一张图”成果、林地保护利用规划及森林资源规划设计调查成果；④草原资源：草原调查监测；⑤湿地资源：湿地调查监测、一般湿地认定成果；⑥其他资料：“三区三线”划定、自然保护地范围等成果。通过多轮自然资源调查，已初步掌握自然资源的权属、数量、质量、用途和分布情况，为摸清香格里拉市全民所有自然资源资产家底奠定数据基础。

1.1.2 资产评估

资产清查工作基础的另一方面是现已形成的自然资源资产价值（价格）评估成果。当前，各类自然资源资产价值（价格）评估工作基础差异较大。湿地、水资源资产价值评估仅开展了相关研究工作，尚未形成统一技术标准[9-12]。目前，香格里拉市各类资源资产评估基础：①土地资源：规划区土地级别与基准地价，农用地出租、投入产出交易信息；②矿产资源：迪庆州矿业权出让收益市场基准价、云南省矿业权出让收益市场基准地价；③森林资源：部分林地出租、流转交易信息、木材交易价格；④草原、湿地资源以保护为主，不存在交易信息；⑤云南省省级清查价格体系建设成果，这些评估成果为本次资产价值估算提供技术依据。

1.2 工作分类

1.2.1 土地资源

土地按照《土地利用现状分类》标准进行工作分类[13-14]，其中，农用地（不包含林地、草地、湿地）分为5 个一级分类，13 个二级分类；建设用地分为9 个一级分类，22 个二级分类，湿地的盐田具有经济价值，清查归为建设用地；未利用地分为2 个一级分类，7个二级分类。各资源分类见表1。

表1 土地资源资产清查工作分类Table 1 Inventory classification of land resources

1.2.2 矿产资源

根据《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7 号）和《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令〔第240 号〕），按照《技术指南》要求[8]，本次矿产资源清查范围分为能源矿产（7 个矿种）、黑色金属矿产（3个矿种）、有色金属矿产（10 个矿种）、贵金属矿产（3个矿种）、“三稀”矿产（4 个矿种）、非金属矿产（6 个矿种）、水气矿产（2 个矿种）共7 大类，35 种矿产资源[8,15]，具体见表2。其中，根据《技术指南》[8]，国家负责石油、烃类天然气、页岩气、天然气水合物、油页岩、钨、锡、锑、钼、钴、锂、钾盐、晶质石墨等13 个矿种的资产清查，省级负责煤、金、银、铂、锰、铬、铁、铜、铅、锌、铝、镍、磷、锶、铌、钽、硫、金刚石、石棉、二氧化碳气、地热、矿泉水等22 个矿种的资产清查。

表2 矿产资源资产清查工作分类Table 2 Inventory classification of mineral resources

1.2.3 森林、草原、湿地资源

森林资源一级分类为林地，分为4 个二级分类；草原资源一级分类为草地，分为3 个二级分类；湿地资源一级分类为湿地，分为7 个二级分类，盐田已纳入建设用地清查范围，具体见表3。

表3 森林、草原、湿地资源资产清查工作分类Table 3 Inventory classification of forest,grassland and wetland resources

1.3 工作内容

根据《技术指南》要求，结合香格里拉市资源禀赋特色，本次对土地资源、矿产资源、森林资源、草原资源、湿地资源、国家公园等6 类资源开展资产清查工作，不涉及海洋资源，水资源资产清查技术方法还有待研究，暂不列入本次清查范围[8-10]。全民所有自然资源资产清查主要包含实物量清查及价值量清查，利用已有各类资源专项调查中资源权属、数量、质量、用途、分布等成果，以年度“国土变更调查”成果为底图，在补充统一基准时点下的自然资源资产价格、使用权、收益等信息，开展实物量清查及价值量估算。具体资源清查类型、内容、要素见表4。

表4 全民所有自然资源资产清查内容、要素和计量单位Table 4 Contents,elements and measurement units of state-owned natural resources assets inventoty

2 技术方法

云南省按照《技术指南》要求，鼓励先行先试。在对《技术指南》进行综合研究，以及对国家第一批试点地区开展调研基础上，首选4 个县（市）区开展资产清查试点，香格里拉市为4 个试点区域之一。本文在结合香格里拉市草原、国家公园等资源特色，开展土地资源、矿产资源、森林资源、草原资源、湿地资源、国家公园等资源清查，技术路线主要包含准备工作、实物量清查、数据整合、价值量清查、成果核查汇交等过程，具体技术路线如图1 所示。

图1 全民所有自然资源资产清查技术路线图Fig.1 Technical roadmap of state-owned natural resources assets inventory

2.1 土地资源

1）农用地。以香格里拉市“国土变更调查”国有农用地图斑为清查范围，叠加年度耕地质量等别年度更新成果，开展实物量清查。在省级农用地清查价格基础上，结合香格里拉市农用地出租、流转、投入产出等价格信息，开展国有农用地经济价值量估算。

2）建设用地。以香格里拉市“国土变更调查”国有农用地图斑为清查范围，叠加不动产登记宗地、土地供应等数据成果，开展实物量清查。结合香格里拉市城镇基准地价成果，对省级确定国有建设用地平均清查价格进行容积率和期日修正形成图斑清查价格，开展国有建设用地经济价值量估算。

3）储备土地。以香格里拉市土地储备监测监管系统数据为清查范围，叠加储备土地利用规划和城镇控制性详规数据，开展实物量清查。对规划用途、容积率等条件明确的，结合香格里拉市基准地价成果，采用基准地价系数修正法估算经济价值；对规划用途、容积率等条件不明确的，按已发生收储成本、前期开发成本、资金成本和其他成本（地籍调查、土地登记、地价评估）估算经济价值。

2.2 矿产资源

国家负责石油、烃类天然气、页岩气等13 个矿种清查，省级负责煤、金、银等22 个矿种清查[8]，本次清查工作对云南省省级矿产资源储量库中81 个矿种（包含国家要求35 个矿种，统计数据来源2020 年省级储量库）进行全面清查。结合香格里拉市矿产资源禀赋特点，以香格里拉市矿产资源储量库中矿种为清查范围，共25 个矿种，具体见表5。在国家要求35 个矿种基础上扩大清查范围，增加了铋、铍、铟、镉、普通萤石、硫铁矿、水泥用灰岩、水泥用大理岩、水泥配料用黏土、水泥配料用泥岩、饰面用大理岩、压电水晶11 个矿种，实现香格里拉市储量库矿种全覆盖。

表5 香格里拉市矿产资源资产清查范围Table 5 Inventory limits of mineral resources in Shangri-La City

矿产资源价值量估算对象：①固体矿产资源为储量估算；②其他矿产资源（地热、矿泉水）按照生产规模和出让年限进行估算。本次资产清查工作中，香格里拉市地热、铜、铅、锌、钨、钼、银、硫铁矿8 个矿种采用省级清查价格进行经济价值估算；铁、煤、锡、锑、钴、金6 个矿种在储量库中只有资源量而没有储量，未开展经济价值量估算；目前，国家（省）级只制定了35 个矿种清查价格，铋、铍、铟、镉、普通萤石、水泥用灰岩、水泥用大理岩、水泥配料用黏土、水泥配料用泥岩、饰面用大理岩、压电水晶11 个矿种没有清查价格，未开展经济价值量估算，待省级清查价格建立后再开展经济价值量估算。

2.3 森林、草原、湿地资源

1）森林资源。林地以香格里拉市“国土变更调查”国有林地图斑为清查范围，林木以国有林地、种植园用地叠加森林资源管理“一张图”所有权为国有的林木生成子图斑作为清查范围，叠加森林资源管理“一张图”，开展实物量清查。利用省级确定香格里拉市林地及林木清查平均价格开展森林资源价值量估算。

2）草原资源。以香格里拉市“国土变更调查”国有草地图斑为清查范围，叠加草原资源调查监测数据，开展实物量清查。利用省级确定香格里拉市草地清查平均价格开展草原资源价值量估算。

3）湿地资源。以香格里拉市“国土变更调查”国有湿地图斑为清查范围，叠加湿地调查监测数据，开展实物量清查，湿地经济价值估算正在探索研究，本次暂不核算湿地资源经济价值。

2.4 国家公园

以香格里拉市普达措国家公园矢量范围内国有农用地、建设用地、储备土地、国有林地林木、国有草地、国有湿地图斑为清查范围，叠加各资源专题调查数据，开展实物量清查。各资源经济价值参照各资源清查价格进行核算。本次资产清查工作就普达措国家公园土地资源从水源涵养、土壤保持、防风固沙、固碳释氧、生物多样性等5 个方面开展生态服务价值探索研究。

3 问题及建议

3.1 问题

3.1.1 自然资源管理基础数据不完备

由于历史遗留及经济发展相对落后，香格里拉市土地供应、宗地数据基础不好。①土地供应数据存在供应台账与矢量范围不对应、坐标系不统一，供地数据只有2009 年以后的数据，2009 年以前供地数据不完整，坐标系统未知，专题数据处理难度大；②宗地数据存在部分拓扑错误、宗地漂移、地块重叠等问题；③储备土地部分地块缺少利用规划，土地收储成本数据缺失，给实物量及价值量清查带来一定困难。

3.1.2 自然资源调查标准不一致

因各部门管理需求不同，各类资源专题调查底图、分类标准不一致[9,16]。香格里拉市存在以下问题。①森林资源管理一张图与“国土变更调查”地类分类不一致。目前，云南省正在开展森林资源“一张图”与“国土变更调查”底图融合试点，国家未对数据审核，尚未下发。②草原、湿地专题调查地类分类不一致，按照《技术指南》要求，草原专题数据缺失基本草原面积、理论载畜量等属性，湿地专题数据缺失植被类型、主要优势植物种、受威胁因子等属性，导致“国土变更调查”底图与专题数据叠加时，空间数据匹配性差，整合处理、属性补录难度大。

3.1.3 清查价格建设不完善

国家清查价格体系成果已下发各省份，省级已构建省级清查价格，清查价格有对应基准时点，目前，尚未开展国家、省、县清查价格体系更新工作，清查价格体系建设制度不完善。云南省各资产价格评估基础普遍较差，以香格里拉市为例，①森林、草原资源以保护为主，不存在流转、出租等交易信息；②湿地资源利用较少，不存在交易信息；③国有农用地租赁、投入产出样点较少；④根据2020 年香格里拉市矿产资源清查结果，共有32 个矿区，矿业权设立98 个，其中，采矿权共23 个，探矿权共设置75 个，只有6 个矿山在生产，生产矿山较少，矿产资源清查价格信号收集困难。

3.1.4 清查成果分析应用薄弱

香格里拉市全民所有自然资源清查成果主要应用于香格里拉市、普达措国家公园全民所有自然资源资产平衡表编制、国资报告编制、迪庆州全民所有自然资源所有权委托代理机制试点工作，应用方向单一，未能充分发挥清查成果价值。

3.2 建议

3.2.1 加强自然资源资产管理，完善基础数据建设

加强自然资源资产管理，严格按照省级技术标准，对土地供应、宗地数据存矢量范围不对应、坐标系不统一、地块漂移、拓扑错误、地块重叠问题进行修改，根据现有地籍档案资料修改完善2009 年以前供地数据，完善基础数据建设；规范储备土地收储管理。

3.2.2 统一自然资源分类标准，及时更新基础数据

统一工作分类标准，加快推进森林资源管理一张图、草原、湿地调查监测与“国土变更调查”底图融合工作。根据清查工作要求，在开展专题调查工作时，增加湿地、草原缺失属性信息调查。制定多源数据整合处理、冲突数据处理规则，解决“国土变更调查”数据与专题数据叠加空间处理问题。加快推进国土变更调查与各资源专题监测工作，及时更新专题调查数据，保障清查工作顺利开展。

3.2.3 建立完善全民所有自然资源资产清查价格体系

在国家清查价格体系基础上，完善建立土地、矿产、森林、草原资源省（县）级清查价格跟更新机制。森林、草原以管护成本进行补充价格信号补充；湿地按现时工价及生产水平重新建造湿地所需的费用进行价值估算；农用地采用集体农用地出租、投入产出样点进行补充；没有生产矿山矿种参照邻近县生产矿山构建清查价格，加快云南省除国家35 个矿种以外矿种清查价格构建，开展资源经济价值估算，建立云南省矿产资源清查数据库。

3.2.4 加强资产清查成果分析应用

现阶段，香格里拉市清查成果应用于全民所有自然资源资产平衡表编制、国资报告编制、全民所有自然资源所有权委托代理机制试点工作。同时，加强对清查成果分析总结，将清查成果应用于生态服务价值核算、生态产品机制实现、国家储备林建设、工业“标准地”出让、普达措国家公园申报等工作中，更好服务自然资源资产管理工作，更好维护统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。

4 结语

本文以香格里拉市为例，梳理了云南省全民所有自然资源资产清查工作内容、工作基础、工作分类、实物量清查及价值量清查等实践做法基础上，分析了资产清查存在的问题，结合清查工作经验，提出加强自然资源资产管理、统一分类标准、完善清查价格体系、加强资产清查成果分析应用等4 个方面建议，具有一定参考价值，但还需在全民所有自然资源资产清查工作中验证和优化完善，为清查工作在全国铺开提供宝贵的云南经验。