岸田内阁防卫政策调整的决策过程及其特点
2023-12-27包霞琴陈登平
包霞琴 陈登平
摘 要：岸田内阁对防卫三文书的修订是战后日本防卫政策的一次重大调整，而拥有反击能力则是此次调整的核心。由于岸田文雄自身的政治基盘比较脆弱，内阁本身较为弱势，岸田不得不依靠自民党和美国的力量协助决策。在他的推动下，自民党在拥有反击能力的决策过程中发挥了关键作用，岸田内阁防卫政策的决策过程体现了明显的“政高党高”特征。自民党主导了围绕反击能力具体内容的讨论，并和防卫省合作，明确了反击能力所需的装备技术。然而，逐渐掌握话语权的自民党保守势力却在反击能力所需的预算及其财源问题上与岸田发生矛盾冲突，反而威胁到了首相的决策权。另一方面，美国因素同样在本次防卫政策的决策过程中起到了助推和加速作用，未來也可能持续影响日本反击能力的落实进程。
关键词：岸田内阁；防卫政策；防卫三文书；决策过程；反击能力
中图分类号：D81;D831.3 文献标识码：A 文章编号：1004-2458（2023）05-0001-12
DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2023.05.001
岸田内阁自组建以来就致力于强化日本防卫能力，经过一年多的工作与磋商，新版防卫三文书在2022年12月16日通过阁议，明确了日本将拥有打击他国境内目标的反击能力（即对敌基地攻击能力）①，这也意味着日本防卫政策完成了一次重大调整。值得注意的是，在岸田内阁本次防卫政策调整的决策过程中，自民党的话语权显著增加。尤其是在反击能力的推进上，自民党政务调查会下辖的安全保障调查会发挥了极为重要的作用。另一方面，美国的压力和支持也是重要的推动因素。
日本防卫政策的转变必然会影响到亚太地区的安全环境，此次防卫三文书的修订也仅仅是开始，日本之后将如何实现三文书中所涉及的反击能力和其他强化防卫力的要求，又会怎样与美国进行分工和配合，都值得持续关注。
本文集中讨论三个问题，一是梳理本次日本防卫政策的调整内容与目标；二是以反击能力为切入点，剖析此次调整的决策过程；三是分析岸田内阁防卫政策决策过程的特点，辨明哪些关键人物、哪些组织和机构在决策过程中发挥了重要作用，以便准确把握日本防卫政策的走势和日美安全合作的发展方向。
一、岸田内阁对防卫政策的调整与目标
（一）本次防卫政策调整的内容与目标
岸田内阁此次防卫政策的调整集中体现在修订的《国家安全保障战略》《防卫计划大纲》和《中期防卫力整备计划》这三份文件之中，即所谓的“防卫三文书”。
《国家安全保障战略》是日本国家安全保障领域的指导性文件，此次修订有两大核心变化。第一，重新评估了日本的处境，指出日本正面临“战后最严峻复杂的安保环境”，并将中国定位为“迄今为止最大的战略挑战”。第二，在防卫体制强化方面，新增了“要从根本上强化国家防卫能力”的表述，写明要拥有反击能力，并在5年内将防卫预算提升到GDP的2%［1］。
《防卫计划大纲》更名为《国家防卫战略》，明确了日本国家防卫的三大目标是“创造不允许单方面改变现状的安保环境，与盟友和伙伴国家一同防止他国凭借实力改变现状，同时由日本自己主要承担起保卫日本的责任”。为了实现上述目标，日本所使用的三大手段则是“着眼于对方的能力来根本性地提升自身防卫能力，加强日美同盟的威慑力和应对能力，并强化与伙伴国家的安全合作”［2］。
《中期防卫力整备计划》更名为《防卫力整备计划》，涵盖了日本在未来10年内应有的防卫能力水平和相应所需的装备、人员和军费，对旧版内容进行了全面的更新。此外，该《计划》还明确表明未来5年间日本的防卫费总额要达到43兆日元［3］。
（二）反击能力：防卫政策调整的核心
在本次防卫政策调整中，拥有反击能力是其核心。它既是各界长期关注的焦点，也关乎到了专守防卫原则的存废。根据《国家防卫战略》的定义，所谓的反击能力是指：在日本遭遇武力攻击时，日本可根据武力行使三原则，利用防区外打击能力，在自卫所需的最小限度内，对敌领域实施有效反击。该报告强调，随着日本周边国家导弹实力的飞速发展，日本现有的反导系统很难应对，而反击能力可以对他国的武力攻击起到威慑作用。一旦对方发射导弹，日本一方面依靠导弹防御体系实施导弹拦截，同时利用反击能力遏制对方实施进一步的武力攻击［2］10。
1.反击能力的讨论与进展
围绕反击能力的讨论并非从岸田内阁才开始的，其旧称是“对敌基地攻击能力”，关于此概念的解释几经波折。其中，1956年的“鸠山见解”［4］和1959年的“伊能答辩”［5］作为最早也是最有影响力的解释，长期被日本政界沿用：如果日本遭到导弹攻击，且没有任何其他防卫手段时，可以以最小限度的举措攻击敌方导弹基地，但日本在现实里不被允许保有攻击性武器［6］。
在冷战期间，每逢周边安全局势变化，对敌基地攻击能力的话题都会重新浮上水面，不过讨论并未取得实质性进展。本次讨论始于2017年，由于朝鲜连续的导弹试射和展现出的同时发射多枚导弹的能力，日本政府认为现有的反导系统已不足以拦截全部导弹，开始认真地在现实层面上探讨拥有对敌基地攻击能力。但朝野各界对此强烈反对，日本最终放弃了将其写入《防卫计划大纲》，转而从美国引入宙斯盾舰以强化反导能力。但在2020年6月，国家安全保障会议（NSC）却以安全问题为由撤回了宙斯盾舰的配备计划，重新开始探讨拥有对敌基地攻击能力。虽然安倍不久后辞职，但继任的首相菅义伟继续在NSC上讨论对敌基地攻击能力，最终决定暂时不将其明文写入，但切实地开始研发所需的武器装备［7］。岸田文雄上台后，日本再次启动了围绕对敌基地攻击能力的讨论，并将其改名为“反击能力”，最终明确写入了“防卫三文书”中。
2.反击能力与和平主义理念的矛盾
反击能力的讨论之所以会受到如此多的关注和如此大的反对，是因为它与日本战后奉行的和平主义原则之间存在着根本矛盾。一旦拥有了反击能力，也就意味着日本拥有了攻击他国领土的能力，甚至可能演变为在日本遭到打击之前就行使的先制攻击能力，这显然与专守防卫原则相违背［8］。不仅如此，反击能力也与和平宪法背道而驰。日本的护宪派学者就直言这是日本右翼修宪派的暗中操作，企图通过拥有该能力来架空宪法第九条，从而最终达到修宪的目的［9］。
当然，也存在着支持反击能力的声音。比如防卫研究所的高桥杉雄就曾撰文粉饰道：“拥有对敌基地攻击能力不代表着拥有侵略的意图，也不是放弃专守防卫，而是一种更积极的防御。”［10］前日本防卫研究所所长柳泽协二则狡辩称，由于日本存在着大量的美军基地，一旦美国成为交战国，日本也不可避免地卷入其中，即使坚持专守防卫原则也无法让日本置身事外［11］。滕谷秀通甚至直接否认了和平主义的原则，认为随着武器的进步，国际社会都在调整自身的安保原则，美国甚至已经默许了先制攻击，日本也应该与时俱进［12］。
3.围绕反击能力展开的防卫政策调整
具体到本次防卫政策调整，可以发现有相当数目的新增内容都是为反击能力而设置的。前陆上自卫队幕僚长岩田清文将反击能力区分为四个步骤：探知敌方导弹发射装置和发射动作、破坏敌方防空系统、摧毁敌方发射装置、确认打击成果。探知敌方导弹情报以及确认打击成果都需要大量的侦察卫星和长时间滞空型无人机，而破坏敌方防空系统与摧毁敌方导弹装置则需要远程弹道导弹，这些都是日本目前所缺乏的［13］。
于是，此次修订的《防卫力整备计划》（以下简称《计划》）很明显地试图补全反击能力所缺乏的装备技术和人员。为了弥补侦察和情报机能的欠缺，《计划》要求列装更多的无人机并强化其作战能力，同时增加卫星数量。此外，还应加强与美国的信息情报、指挥系统合作。
而为了弥补打击能力的不足，《计划》要求延长现有的12式地对舰导弹射程至1 000公里，加速研发高速滑翔弹和极超音速导弹，以作为实施反击能力的武器。同时强化持续作战能力，大幅增加弹药和导弹的储备数量。在国产导弹列装部队前，先从美国购买战斧巡航导弹，尽早具备战斗力。
当然，装备的使用离不开军事人员，《计划》就要求设置7个地对舰导弹连队、2个岛屿防卫高速滑翔弹大队和2个远程导弹部队以使用反击能力的相关装备。《计划》还专门提到要提升在舰艇、雷达站点等地工作的自卫队员的待遇，以推动以反击能力为首的新任务的开展［3］。
在未来五年计划新增的26兆日元的防卫费中，与反击能力相关的增额就占到了1/3左右。包括改装量产12式地对舰导弹、生产高速滑翔弹、开发极超音速导弹和购买战斧巡航导弹以及机载导弹在内，涉及反击能力所需武器装备的经费从0.2兆日元直接增加到5兆日元。而为反击能力提供侦察、情报功能的无人装备的研发量产也从0.1兆日元增加到1兆日元。此外，统合防空导弹防卫能力的建设增加了2兆日元、指挥情报系统的升级增加了0.7兆日元，防卫生产与研发的经费增加了1兆日元，弹药和导弹等后勤领域增加了9兆日元，这些开支中也有相当大的部分与反击能力相关［14］。
二、推进反击能力的决策过程
作为本次防卫政策调整的核心，反击能力的推进过程可以分为两个层面：其一是在内容层面的推进，其二是在落实层面的推进。内容层面的推进涉及了反击能力的定义与内容，反击能力与专守防卫原则和宪法的关系，以及反击能力该以怎样的形式写入“防卫三文书”。而落实层面的推进则聚焦于日本该如何在现实中拥有对他国基地的军事攻击能力，包括了反击能力所需的装备技术、预算、财源等等。
（一）内容层面的推进
岸田内阁围绕对敌基地攻击能力的讨论，正式开始于2021年10月。在岸田首相的指示下，自民党安全保障调查会召开会议，宣布着手“防卫三文书”的修订工作，根据有识者意见交流会的讨论成果，制定自民党的提言，而对敌基地攻击能力则是讨论的焦点。岸田在与安保调查会会长小野寺五典会面时表示：“安保调查会主持的研讨非常重要，政府将认真接受自民党的提言并将其反映在今后的安保战略中。”［15］
第一轮交流会共举行17次，累计有52位在任和前任政府官员、前自卫队官员和学者参与了讨论【包括了前防卫相森本敏、前国家安全保障局长谷内正太郎、前自卫队统合幕僚长折木良一、国际协力机构前理事长北冈伸一等诸多在防卫领域影响力巨大的专业人士。】。虽存在观点差异，但支持对敌基地攻击能力的声音占到了绝大多数。与会者认为，在日益紧张的安全局势下，面对周边国家导弹技术的发展，日本有必要通过拥有对敌基地攻击能力来强化自身的威慑力［16］。
同时，相关内容也在国会中得到讨论。2021年12月6日，岸田文雄在参议院正式宣布开始探讨对敌基地攻击能力［17］。12月8日，岸田進一步声明对敌基地攻击能力不会违反专守防卫原则和日美同盟的基本分工［18］。当被问及拥有攻击他国的能力是否意味着违反宪法时，岸田则引用了1956年的“鸠山见解”予以搪塞，声称只要认定没有其他手段来防御导弹攻击，打击导弹基地在法理上就属于自卫的范围［19］。
然而，岸田及其阁僚的答辩无法解释对敌基地攻击能力与专守防卫原则、宪法第九条和日美同盟“盾与矛”分工之间的根本冲突，遭到了在野党的强烈反对。于是，岸田转而寻求美国“外压”的支持。2022年1月21日，岸田文雄与美国总统拜登举行了视频会晤，向美国传达了日本探讨拥有对敌基地攻击能力的意愿，美国方面则表示了欢迎。在美国的支持下，国会内部的讨论得以加速［20］。
但无论如何粉饰，“对敌基地攻击能力”这一名称本身就与“自卫”相矛盾。于是，公明党干事长北侧一雄在接受采访时表示，希望更改“对敌基地攻击能力”的表述。因为当下的导弹发射方式逐渐多样化，通过移动发射装置发射导弹的技术也已经普及，局限于“敌基地”似乎不大妥当，而且“攻击”的表述也有被理解为“先制攻击”的可能［21］。公明党的提议被岸田所接受，自民党外交部会会长佐藤正久进一步提出了将“对敌基地攻击能力”改名为“自卫反击能力”的提案，以避免“先制攻击”的误解，同时将此能力限制于“自卫”范围内［22］。
在国会之外，自民党还通过媒体等手段影响着对敌基地攻击能力的推进。比如前首相安倍晋三在参加电视节目时表示对敌基地攻击能力不应把目标局限于对方的基地，而是要将军事指挥中枢纳入攻击范围内［23］。小野寺五典出席了执政党和在野党四位干部的电视直播辩论，他援引乌克兰在遭遇攻击时没能得到任何帮助的遭遇，宣称日本必须要发展对敌基地攻击能力，提升自己的防卫力和威慑力来保卫自己。
综合考虑了有识者交流会、国会、舆论等方面的意见，安保调查会于4月起草了《关于制定新的国家安全保障战略的建议》（以下简称《建议》）递交政府。《建议》将对敌基地攻击能力正式更名为“反击能力”，明确了日本需要发展反击能力，并奠定了反击能力内容的核心框架。《建议》指出，在周边国家导弹技术日益进步的情况下，日本现有的反导系统已经很难拦截全部导弹，所以日本有必要在宪法、国际法的范围内、在维持日美同盟任务分担和专守防卫原则不变的情况下，发展反击能力。而反击能力的攻击对象也不仅限于他国的导弹基地，还将指挥中枢纳入其中［24］。
另一方面，日本与美国保持着同步沟通，小野寺在自民党干部会议上确认了《建议》草案后，防卫相岸信夫与美国防长奥斯汀举行会晤，向其说明了《建议》中要求拥有反击能力的具体内容，奥斯汀则承诺要与日本紧密合作。一同前往美国访问的小野寺还出席了华盛顿的智库活动，他在接受采访时透露说美国政府对反击能力的推进感到欢迎和期待。2022年5月23日，在岸田文雄与拜登的会晤中，岸田正式使用了“反击能力”的表述，向拜登传达了日本政府推进拥有反击能力的进程和意向，得到了拜登强有力的支持［25］。
此后，日本又举行了第二轮有识者意见交流会，自民党和公明党就“防卫三文书”的修订展开了执政党磋商，由小野寺等人领导的实务工作小组负责。虽然公明党过去对反击能力一直保持警惕，但在此次磋商中也认同了拥有反击能力的必要性。不过，公明党仍然坚持反击能力不要演变成先制攻击，同时要求将反击能力的行使限制在最小限度内［26］。最终，自公两党达成共识，在大体沿用了自民党《建议》的基础上，完成了“防卫三文书”中涉及反击能力内容部分的撰写。
（二）落实层面的推进
落实推进工作始于2021年11月，防卫省特别设立了“防卫力强化加速会议”，并举行了15次讨论，议题包括防卫预算、防卫政策、防卫力存在方式、反击能力等，为反击能力落实的相关讨论提供了相当多的现实依据和专业参考［27］。具体而言，落实层面的讨论主题分为装备技术、防卫预算、财源这三大领域。
1.装备技术的讨论
装备技术领域的讨论总体比较顺利。在自民党的《建议》公布并得到美国方面的认可后，反击能力所需的装备技术受到公众关注，安保调查会的要员们也开始引导舆论。顾问石破茂主张设立专门的国家情报局，提高卫星情报和电波情报的获取能力，以完成反击能力所需要的事前侦察活动［28］。副会长佐藤正久在美国战略国际问题研究所（CSIS）表示，应该在北海道部署中程导弹来构筑反击能力的第一步［29］。
2022年8月，日本媒体开始大肆炒作解放军在台海的军事演习，以此为契机，围绕装备技术的讨论也逐渐具体化。小野寺率先向公众宣布了政府的最新方针：改装现有的12式地对舰导弹，延长其射程至1 000公里，并开发可以由舰艇和战斗机发射的版本，该导弹预计将生产1 000枚以上，以满足反击能力的武器需要［30］。防卫省在2023年度的预算中还计划量产高速滑翔弹，研发超过音速五倍的极超音速导弹，引入两艘宙斯盾舰作为搭载导弹的载具，并列装大量无人机来完成警戒监视、情报收集的作用［31］。
完成上述工作后，新任防卫相滨田靖一与美防长奥斯汀举行会谈，向美國寻求装备技术领域的支持，美国则同意在无人机和对抗极超音速导弹等方面予以帮助。鉴于国产装备无法立刻列装部队，日本又决定向美国购买战斧巡航导弹以填补空缺，这一要求同样得到美国许可［32］。围绕着反击能力所需的导弹弹药、雷达卫星、相关人员编制等其他问题，自民党和政府均鲜有分歧，装备技术方面的讨论也得以稳步推进，最终将上述的意见汇总写入了新“防卫三文书”。
2.防卫预算的讨论
为了提升防卫力，预算是必不可少的，增加防卫费已经是各方的共识，但并未明确具体金额。2022年4月3日，安倍晋三在演讲中提出了防卫费的增额数目，宣称其总额应该提升至6兆日元［33］，防卫相岸信夫随即宣布要在2023年大幅增加防卫预算。自民党于4月递交的《建议》认为，应参照北约国家的标准，在五年内将防卫预算占GDP的比例提升至2%［24］。5月，岸田与拜登会晤，向其传达了日本提高防卫预算的决心，得到了拜登的赞许。8月，防卫省提交了有史以来金额最大的约5兆6千亿日元的防卫预算，用以开发、生产和购买反击能力所需的装备［31］。
如此庞大的防卫开支自然招致了财务省和自民党内财政再建派的反对，岸田首相更青睐于财政再建派的意见。于是，在2022年9月30日开始的第二轮有识者意见交流会上，政府选择的参会专家没有一人出自退役的自卫队资深军官，而是以经济学者为主，偏向财政再建派的态度非常明显。而交流会也提出了“综合防卫费”的概念，将海上保安厅、公共基础设施、科学技术研究费等各省厅的防卫相关开支都纳入防卫费的计算中，从而达到GDP2%的要求［34］。财务省方面也表示，希望将未来5年的防卫预算控制在35兆日元以内。
这引发了自民党内保守派议员的强烈不满，尤其以安倍派为甚，他们批评综合防卫费是给防卫预算注水。于是，安倍派召开会议并向小野寺递交提言，要求今后5年内要确保48兆日元的防卫费，明确反对综合防卫费，得到了小野寺的支持［35］。防卫省也提出了今后5年的防卫预算草案，总额同样设置为48兆日元，与自民党保守派一同向首相施压的意图非常明显［36］。面对党内的强大压力，岸田最终让步并指示，将未来5年间的防卫预算总额定为43兆日元，反击能力所需的资金也得到了充分保障。
3.财源的讨论
防卫省于2022年8月公布了防卫预算后，政府就开始探讨财源问题，岸田将该任务委托给了第二轮有识者意见交流会。交流会的主流意见很排斥自民党保守派主张的通过发放国债来筹集防卫费的建议，认为不断膨胀的债务将会给未来的财政带来巨大压力。他们更偏向于公明党的主张，通过增加法人税来确保恒久的财源。同年11月，交流会向岸田文雄递交建议，明确记录了将增税和支出改革作为确保财源的方法，并批判了滥发国债的危害，得到了岸田的肯定［34］。
岸田试图增税的决定遭到自民党内保守派议员的反对，他们认为这会导致物价上涨、生活负担加重。自民党政调会长萩生田光一公开表示，在增税之前应该用尽一切手段，通过一两年的国债来筹集防卫费或许是不得不做的［37］。
然而，已经在预算上向党内反对势力让步的岸田不打算在财源问题上继续妥协，明确表示要通过增税的方式来弥补预算缺口，金额约为每年1兆日元，而具体的税目和税率问题则移交自民党税制调查会讨论［38］。岸田的“固执”引来了自民党内保守派的强烈反弹，党内会议上爆发了剧烈的爭吵，不支持增税的议员比例占到了近八成，他们批判岸田强行要求增税的举动，认为故意将防卫费与增税捆绑在一起的做法将恶化民众对提高防卫费的印象。经济安保相高市早苗直接在个人社交媒体上发表了“无法理解总理意图”的推文，并进一步表示“即使被罢免也没有办法”［39］。
在此背景下，岸田依然坚持增税立场，明确表态说“承担强化防卫力的成本是当下每个国民应该背负的责任”［40］。但面对着党内声势浩大的反对声和一路走低的内阁支持率，岸田内阁遭遇了根基动摇的危险，岸田的态度也终于软化，撤回了“国民应背负责任”的相关发言。2022年12月15日，自民党税制调查会最终达成了妥协案。一方面写明了法人税、所得税、烟草税预计的税率增额，顾及了岸田文雄的威信；另一方面，将增税开始的日期无限期推迟，具体的增税事宜也留到之后再做讨论，可以看作是增税论的搁置［41］。在结束了财源问题的讨论后，新“防卫三文书”的修订也终于完成，于12月16日通过了内阁阁议。
新“防卫三文书”一经公布，美国方面就立刻给予了相当积极的回应，多位政要集体表态。拜登发文欢迎日本为地区的和平繁荣作出贡献，国家安全事务助理沙利文将日本防卫政策的调整评价为“勇敢而历史性的一步”［42］。国防部长奥斯汀表示支持日本拥有反击能力而提高防卫费至GDP2%的行动，国务卿布林肯则将日本称为“美国面对世界稳定挑战中不可或缺的伙伴”［43］。
三、岸田内阁决策过程的特点
岸田内阁防卫政策调整的决策过程具有两个特点。第一，自民党的影响力较安倍内阁和菅义伟内阁时期有了显著提升，尤其是政务调查会和其下辖的安全保障调查会，决策过程从“政高党低”向“政高党高”转变的趋势非常明显。第二，美国因素举足轻重，来自美国的支持和压力是此次防卫政策调整的助推器和加速器。
（一）“政高党高”的决策过程
所谓的“政高党高”，指的是作为日本政府最高决策团体的内阁与执政党在决策过程中都扮演着重要角色。与之相对的，则是“党高政低”和“政高党低”这两个概念。前者指的是执政党在决策中掌握主导权，后者指的则是内阁拥有主导权。在漫长的五五年体制下，自民党政权的决策模式长期处于“党高政低”的状态，内阁会议很少进行实质性的讨论，政策在会前就已经由自民党的政务调查会和总务会决定［44］5。
然而，“党高政低”带来的密室政治、缺乏决断等诸多弊病最终让自民党败选下野，自民党也吸取了教训，再次上台后通过一系列的行政改革，努力将权力集中于内阁手中，最终在第二次安倍政权时期形成了“政高党低”的官邸主导决策模式。自民党内的政策审议程序开始流于形式，只能起到事后追认的作用。继安倍政权之后的菅政权在外交安保领域的决策模式也基本延续了官邸主导的特征［45］。
1.岸田文雄的理念
“政高党低”的官邸主导模式依赖于首相信赖的小团体，容易导致专断独行，自民党则处于被边缘化的地位。现任首相岸田文雄在安倍内阁时期曾经担任自民党政务调查会会长一职长达四年之久，显然对自民党所受到的忽视深有感触，也对他本人的理念产生了影响。
岸田不满于“政高党低”的现状，在担任政调会长期间就公开表示会致力于自民党政务调查会的改革，将自民党的讨论充分反映到政策中［46］。2021年总裁竞选期间，面对轻视自民党部会作用的河野太郎，岸田当即表示反对，并明言政府和党是汽车的两个轮子，应该追求“政高党高”的政治［47］。
在正式当选总裁并出任首相后，岸田立刻开始践行其“政高党高”的理念，重视自民党方面的意见，也鼓励和推动自民党在决策过程中发挥更大的作用。与要求自民党干事长等干部来首相官邸进行会晤的安倍晋三不同，岸田积极到访自民党本部并出席了一系列活动。同时，岸田也频繁地与自民党干事长茂木敏充和副总裁麻生太郎通过聚餐等方式进行三人会谈，旨在加强内阁与党的沟通交流，将党的讨论更好地反应到内阁的决策中【具体而言，岸田共参与政府和执政党联络会议10次、政府和执政党政策恳谈会7次；到访自民党本部98次，出席自民党干部会议45次；与茂木敏充、麻生太郎进行三人会晤45次，与茂木敏充、麻生太郎、松野博一进行四人会晤9次。数据来源于《东京新闻》的“首相一日”，统计时间从2021年10月1日岸田上台至2022年12月16日新“防卫三文书”通过阁议。】。
2.弱势的岸田首相
当然，岸田对自民党，特别是政务调查会的器重，也有权力斗争和派阀政治的考虑。与前首相安倍不同，岸田在内阁官房及其下属的国家安全保障局内并不能得到足够的支持，也没有一批安保领域的专业幕僚为他提供建议，很难凭借首相官邸自主进行决策，所以他不得不转而求助于自民党的政务调查会和国防族议员们。
另一方面，岸田曾经担任政调会长长达四年，在政调会内拥有很大的影响力。推动政调会深入参与决策，也是岸田乐见的。在最为岸田倚重的安保调查会中，会长小野寺五典出自岸田派；会内要员岩屋毅、江渡聪德、河野太郎都出自关系友好的麻生派，岩屋毅还是岸田好友；现任防卫相滨田靖一无派阀；佐藤正久隶属关系同样友好的茂木派；属于安倍派的要员只有稻田朋美等人。总体而言，安保调查会受安倍派影响较小，更有利于岸田掌握主导权。
3.自民党在反击能力推进过程中的突出表现
有关反击能力的讨论，基本上由自民党安保调查会主导。安保调查会的小野寺五典、岩屋毅、佐藤正久等人积极参与国会和社会中对反击能力的相关讨论，为明确反击能力的名称、定义和概念做出了很大的贡献。在此基础上，安保调查会又汇总了第一轮有识者意见交流会的讨论，拟定了自民党《建议》，基本奠定了反击能力的内容框架。
涉及落实层面的推进时，则由安保调查会和防卫省共同发挥作用。防卫省的防卫力强化加速会议提供了专业方面的建议，其重要性不可忽视。而安保调查会则继续引导舆论，积极探讨反击能力所需的装备及其预算，在《建议》里率先明确了将防卫费在5年内提升至GDP2%的目标，为防卫省修订预算指明了方向。之后，在反击能力所需的预算和财源遭到财务省和财政再建派的抵抗时，以安保调查会成员为核心的国防族议员也表现出了坚决的态度，通过从党内向内阁施加压力的方式，成功确保了足额的防卫预算，并避免了防卫费增额因增税问题而引起民众不满。
小野寺五典作为安全保障调查会的会长和自民党内国防族议员的代表，发挥了相当大的影响力。他不仅全程参与了反击能力的讨论与推进，主导起草了《建议》，还作为自民党实务工作小组的负责人，肩负起了与公明党协商并最终确定“防卫三文书”具体内容的责任。此外，小野寺还与岸田保持着密切的沟通联系，对岸田在防卫领域的决策有较大影响力。安保调查会的另一位要員滨田靖一则在岸信夫辞职后接任了防卫相，将安保调查会的意志贯彻到了防卫省的执行过程中，促进了安保调查会和防卫省的协调合作。
4.岸田内阁滑向“党高政低”的危险
岸田出于自身理念、派阀政治等考虑推动“政高党高”的决策模式，却同样因为自民党内的理念差异、派阀政治等因素而显露出了滑向“党高政低”的危险。
自岸田上台后直至2022年9月，防卫政策调整的议题大多是“反击能力的内容与装备技术”这些防卫专业领域的事项，安保调查会内的国防族议员和防卫省专业官员的意见较为一致，党和政府也合作融洽。
但9月之后，随着讨论的议题逐渐向“反击能力所需的防卫预算和财源”这些影响更宽泛的事项之后，自民党内的广大议员和财务省等其他政府部门也更多地参与其中，党和政府的观念不可避免地发生分歧。而岸田派在自民党内并不强势，无法约束自民党内的反对者，导致党和政府的矛盾不断激化。
岸田希望在一定程度上控制防卫预算，不赞成继续发行国债。但以安倍派为首的保守派议员却要求大幅增加防卫预算，反对岸田通过增税来弥补防卫费财源的举动。在这一问题上，此前一直和政府保持合作的安保调查会的国防族议员也大多选择了站在保守派一方，共同向政府施压。
迫于压力，岸田在国防预算上作出了大幅让步。但岸田并不愿意看到自民党内的声音凌驾于首相的权威之上，于是在增税问题上坚持己见，试图夺回主导权。政府和党的矛盾日益激烈，甚至出现了作为内阁官房长官的松野博一亲自出席自民党税制调查会以斡旋协调的情况。由于大多数自民党议员的反对，最终岸田不得不再次让步，将增税问题无限期搁置，这无疑是对首相和内阁威信的一次打击。
岸田自上台后致力于实现“政高党高”的政治，有意向自民党分权，放松了对自民党内反对声音的压制，导致党内势力开始挑战首相官邸的权威。随着内阁支持率的下降和党内反对声音的高涨，岸田不得不更加依赖自民党的支持以维持统治，决策模式有向“党高政低”发展的趋势。
（二）美国因素的助推和加速作用
岸田内阁防卫政策调整过程中的另一个特点，则是美国因素的助推和加速作用。美国对日本的定位近年来发生了较大的转变，由于国际形势的变化和抗衡中国的需要，美国迫切希望日本分担部分安全责任。另一方面，由于岸田在自民党内不够强势，所以非常需要得到美国的支持来推动防卫政策的调整。
1.美国对日本强化防卫能力的急迫需求
拜登的当选宣告着美国建制派的回归，也宣告着特朗普时期轻视盟友立场的结束，美国对日本的战略定位随即快速提升。由于中国的快速崛起和美国实力的相对衰弱，当下的美国迫切地需要强化日美同盟，并要求日本快速强化军事力量以与中国在亚太地区抗衡，为美国分担压力。
拜登政府上台执政后，立刻着手推动日本强化防卫能力。美国反复渲染台海周边紧张局势，在日美“2+2”会议和首脑会晤后的联合声明里都提及了“台湾海峡和平稳定的重要性”，并明确了日本需要加强防卫力和威慑能力［48］。在美国的授意下，日本开始了针对台海问题而强化威慑力、部署导弹的相关探讨，最终由岸田内阁在10月份确定了讨论拥有反击能力的方针。此次日本防卫政策调整中新增的部队和装备，很多都将配备在西南岛屿，应美国要求针对台海的倾向非常明显。
为了帮助日本尽快地强化防卫力量，美国竭尽所能地予以配合与支持。比如引入战斧巡航导弹的问题，日本在2013年时曾想购买，却遭到美国拒绝，因为战斧巡航导弹涉及诸多机密，此前只有英国作为美国的盟友保有这一技术。但这一次美国方面却爽快地同意出售“战斧”，态度较之前有相当大的转变，既表露出了对日本拥有反击能力的支持，又旨在帮助日本于国产导弹列装之前就尽早拥有反击能力，其急迫之意可见一斑。
除此之外，日本国内围绕反击能力与集体自卫权关系的讨论也能很好地反映美国对日本防卫政策调整的立场。在1956年的“鸠山见解”中，虽然明确了日本在毫無他法的情况下行使对敌基地攻击能力在法理上可以被视作自卫，但当时日本“自卫”的范围仅仅限于保卫本国［49］。可在集体自卫权已经解禁的当下，反击能力的拥有意味着日本将有可能在行使集体自卫权时运用反击能力，为保卫他国而攻击敌国的导弹基地，这将是对宪法和专守防卫原则的彻底颠覆［6］。因此，日本的和平主义势力、学界乃至于广大民众都对反击能力和集体自卫权的关系非常敏感。但美国希望日本在美国与他国交战时协助美军。在岸田政府宣布反击能力可被应用于集体自卫权后，美国海军陆战队司令大卫·伯杰立刻表态支持，并扬言说这有利于粉碎“中国的野心”［50］。
2.岸田内阁需要美国的坚定支持
美国需要岸田内阁推动日本防卫政策的调整，岸田内阁也同样需要美国的支持来克服国内的反对声音。回顾反击能力的决策过程，可以发现美国的影响几乎无处不在。每当反击能力在日本国内遇到质疑和阻力时，岸田政府就会通过与美国方面的会谈来寻求支持，利用美国的压力推动国内的决策进程。而在反击能力的讨论取得阶段性成果时，岸田政府也会及时向美国传达进展，得到美国的认可后再继续推进，以确保日美两国方针一致。当国内意见争执不下时，日本甚至会直接咨询美国专业人士的相关意见【日本政府的相关人士在2022年10月份表示，日本曾就反击能力等问题在4月和5月非公开地咨询了美国前国防部副部长罗伯特·沃克和美国智库学者们的意见，围绕日美任务分担和反击能力的程度问题进行了探讨。参见：政府が元米高官から意見聴取中国対処巡り、長期指針改定で［EB/OL］.（2022-10-22）.https：//nordot.app/956491834346946560。】。在长达一年多的讨论过程中，美国频繁地表达对反击能力的支持和期待，极大地助推了日本国内的讨论。在反击能力最终被写入“防卫三文书”后，美国方面也给予了高度的评价。
从另一个角度讲，岸田内阁对防卫政策的积极调整，本身也是在迎合美国对日本战略定位的调整，希望通过自身的配合行动以赢得美国对岸田内阁的支持。作为一个小派阀出身的弱势首相，能否与美国保持良好关系极大地影响到他的执政地位。因此，岸田只有选择全面向美国妥协，即使承担着激起党内反对和民众不满的风险，也要快速地完成新“防卫三文书”的修订工作。在此过程中，岸田内阁与美国不断加深合作，愈发依赖美国的支持。
结 语
岸田内阁此次对“防卫三文书”的修订明确了日本将拥有反击能力，让自卫队在法理上获得了攻击他国领土的可能，是战后防卫政策最重大的调整。拥有反击能力意味着日本对专守防卫原则和宪法第九条的重大突破，日本也在通往军事大国的道路上加快了脚步。
首先，从决策过程来看，此次防卫政策的调整有着两个明显的特点：自民党国防族议员的主导和美国的高度介入，而这两者的背后都是由于岸田内阁自身的弱势和执政根基的不稳固。目前来看，日本还无法单独行使反击能力，侦察和情报方面的缺口也是无法快速弥补的，没有足量卫星和无人机的日本不得不借助美国的侦察和情报系统。日本在“防卫三文书”中写明了要引入美国正在推行的“综合防空导弹防卫系统”，计划与美国合作，在美国的帮助下行使反击能力。换而言之，日本未来对反击能力的推进将在很大程度上受到美国的左右。
显然，美国希望强化军力的日本能在亚太尤其是台海地区成为美军的助力，以便更好地对抗中国。而美国也很可能加快对日本的军事装备出口和军事技术援助，更快速地武装日本。考虑到岸田在防卫领域已经失去了绝对的决策权，处于领导权争夺中的日本更有可能受到美国的摆布，被绑上美国的战车，给亚太地区安全局势带来更多的风险和挑战。在日美计划修订的《日美防卫合作指针》中，日美“盾与矛”的分工也势必会有所调整，美国很可能要求拥有反击能力的日本去承担一部分“矛”的责任。
其次，此次防卫政策的调整具有深远的战略考虑。冷战结束后，日本一直在加快走向“正常国家”的步伐，朝核危机、台海危机、反恐战争等等，日本利用所谓危机层层突破战后体制。而此次俄乌冲突爆发后，大国竞争和博弈日趋激烈，日本投入大量资金和外交资源展开活动，试图重塑地缘政治格局。日本借力美国提高自主防卫力量，从而增强对地区热点问题的介入和干预能力，力争在新一轮的博弈中增强国际影响力和地区主导权。
最后，中国成为此次日本防卫政策调整的主要关切对象，新版《国家安全保障战略》将中国定位为“迄今最大战略挑战”。日本舆论渲染所谓“台海有事”，妄称“台湾有事就是日本有事”，日本要充当制衡中国大陆的桥头堡。为此，日本加快了与美军的安全合作，配合美国的战略布局，构建所谓“联合威慑力”（即拉拢盟友和伙伴国家形成联合威慑力），其目标是要建立一种“区域威慑架构”，对中国进行制衡和威慑。
日本安全战略和防卫政策的调整改变了过去的对华政策，必然给中日关系带来极大冲击，构建“建设性稳定的中日关系”面临巨大挑战。特别是日本政府不断挑动和介入地缘矛盾，必将加剧东亚地区的紧张局势和冲突风险，拥有“反击能力”后的日本走向，值得高度重视和警惕。
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［责任编辑 王雅坤］
Decision-Making Process and Characteristics of Kishida Cabinets Defense Policy Adjustment：Taking the Advance of Counterstrike Capabilities as an Example
BAO Xiaqin， CHEN Dengping
（School of International Relations and Public Affairs， Fudan University， Shanghai， 200433， China）
Abstract： Kishida Cabinets revision of the three security documents is a major adjustment of Japans defense policy after World War II， and its core is to possess the counterstrike capabilities. Because of Kishidas weak political base and weak cabinet， he had to rely on the Liberal Democratic Party and the United States to assist in decision-making. Driven by him， the LDP played a key role in the decision-making process about the counterstrike capabilities， and this process reflected the obvious characteristic of “High Government and High Party”. The LDP had led the discussion on the specifics of the counterstrike capabilities and had clarified the equipment and technology needed for them in cooperation with the Defense Ministry. However， the conservative forces of the LDP， which had been gaining power， were in conflict with Kishida over the budget and financial resources needed for the counterstrike capabilities， threatening his decision-making power. On the other hand， the United States also played a boosting and accelerating role in the decision-making process， and may continue to affect the implementation process of Japans counterstrike capabilities in the future.
Key words： Kishida Cabinet; defense policy; three security documents; decision-making process; counterstrike capabilities
