深圳市轨道交通利用外资建设发展的实践与启示

龚文平

（港铁轨道交通（深圳）有限公司，广东深圳 518109）

1 背景

1996 年，深圳市为适应经济高速发展的需求，加强与香港的交通联系，开始推动城市轨道交通一期工程的建设，实现了深圳市城市轨道交通“从无到有”的突破。随着2003 年《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）的实施，珠江三角洲地区联系日益紧密，深港过境旅客量一直在快速增长，为确保出入境旅客的顺利集散，深圳市积极学习香港地铁成功经验，高质量推进城市轨道交通二期工程，并系统解决城市轨道交通投资大、建设难度高、运营成本高的难题，确保其长期可持续发展。

深圳市发扬改革创新精神，创新性地突破城市轨道交通领域外资控股的限制，通过招募引进港铁公司参与深圳市轨道交通4 号线二期工程投资建设，进一步推动深港两地更深层次合作。4 号线二期工程是我国城市轨道交通领域的首个按BOT 模式且外商独资建设的地铁项目，一直备受各界广泛关注，正值4 号线二期工程通车10 周年之际，按照相关法规要求[1-2]，对4 号线BOT项目进行全方位的评估总结，并提出对国内城市轨道交通发展的启示，以促进其高质量可持续发展。

2 评估总结内容

2.1 评估思路及内容

评估单位在深入研究4 号线BOT 项目资料的基础上，确定了工作研究思路，见图1，并从BOT 项目历程、投资建设运营移交及土地安排内容、通车10 周年评估总结、建议与展望等方面进行评估总结[3]。

图1 评估工作研究思路

2.2 项目历程

根据国家相关政策要求，深圳市政府积极发挥特区作为全国“改革试验田”作用，于2002 年8 月提出创新城市轨道交通投融资模式，引进境内外投资者，通过项目招商谈判并经专家评审，最终明确港铁公司作为深圳市轨道交通4 号线二期工程战略投资者，并与港铁公司于2004 年1 月15 日签署《原则性协议》。随后双方进行谈判，意向采用沿线80 hm2土地，开发收益及部分地价用于补贴项目建设及运营，并据此编制外商投资申请报告于2006 年2 月上报国家发展改革委。国家发展改革委充分肯定4 号线BOT 项目在投融资方面的创新，科学审慎地全面审查该项目，并深入指导深圳市政府完善方案，力求依托该项目为全国基础设施领域投融资改革提供示范。由于初期投融资方案中土地协议出让方式不符合国家对于土地出让的规定，深港双方最终将土地补贴方式改为定额现金补贴方式，同时将补贴期限定为项目开通运营后前10 年。

在国家相关部委及香港特区政府的大力支持下，2009 年1 月国家发展改革委正式批复4 号线BOT 项目，深圳市政府于2009 年3 月与港铁（深圳）公司正式签署4 号线BOT 项目《特许经营协议》及相关协议。4 号线二期工程与此同时正式开工建设，并于2011 年6 月16日通车运营，至2021 年6 月16 日为通车十周年。项目历程见图2。

图2 项目历程

2.3 项目主要内容

深圳市轨道交通4 号线是深圳市中部发展轴南北走向的地铁骨干线路，南起深港福田口岸，经福田中心区、龙华新中心，北至龙华观澜片区。项目串连深圳核心商务区、中北部居住组团，衔接对外高铁枢纽深圳北站，是深圳居民日常出行最重要的轨道交通线路之一。4 号线全长30.9 km，设站23 座，分三期建设，其中二期工程南起一期工程终点少年宫站，北至龙华中心区清湖站，全长约16.0 km，设站10 座，工程投资约58.0 亿元。

（1）项目运作模式。港铁公司在深圳市注册成立全资子公司港铁轨道交通（深圳）有限公司（以下简称“港铁（深圳）公司”）作为项目公司，深圳市政府授予港铁（深圳）公司特许经营权，港铁（深圳）公司负责投资、建设4 号线二期工程，同时租赁4 号线一期工程资产，并负责全线运营30 年，运营期满后无偿移交于深圳市政府。

（2）回报机制及风险分配机制。运营期内，港铁（深圳）公司须按照协议要求及深圳市地铁票价政策提供客运服务，并获取项目经营收入（包含票务收入及非票务收入）。深圳市政府按照协议规定在运营期前10 年给予港铁（深圳）公司约52 亿元财政固定补贴（以当时谈判时银行贷款利率6.12%为折现率折现至2007 年，政府承担的资金净现值约32 亿元），港铁（深圳）公司承担融资、建设、运营、汇率、客流、票价等全部经营和市场风险，自负盈亏。

（3）监管机制。深圳市政府依据国家法规及协议对港铁（深圳）公司投入资金的准时到位、项目建设标准、运营服务标准、运营期满前的移交准备、设备移交后的性能保证等进行全过程监管[4]。

4 号线BOT 项目框架及运作模式见图3、图4。

图3 项目框架

图4 项目运作模式

2.4 项目创新点

深圳市轨道交通4 号线BOT 项目在金融、建设及运营、TOD 综合发展、模式等方面具有较多的创新。

（1）金融创新。4 号线BOT 项目是国内首条100%由外资出资建设、国内唯一由政府承担固定补贴责任（政府无隐形债务）、经营风险全部由港铁（深圳）公司承担且自负盈亏的城市轨道交通线路。

（2）建设及运营经验学习。4 号线BOT 项目沿用了香港的建设管理模式，由港铁（深圳）公司承担总体设计、业主全方位管控职责，充分将港铁公司的规划、设计、运营、RAMS（可靠性、可用性、可维护性、系统安全）以及物业综合开发的理念贯彻到项目建设中来；运营团队全过程参与设计、工程建设及调试的工作，所有施工图纸需要运营签署才能施工，以确保线路的良好运营。运营部门根据客流情况动态采用“站外限流”“客流分流管理”等客流管理创新模式，提前10 年实施“4 改6”列车增编计划，安全高效地进行4、6 节编组列车混跑。

（3）TOD 综合发展经验学习。4 号线BOT 项目先行先试并首次采用TOD 规划与“轨道+物业”投资回报模式，引导了全国轨道交通TOD 发展。港铁（深圳）公司同时探索TOD 规划下地价分成补贴标准，旨在通过土地开发收益反哺城市轨道交通建设及运营，在实现城市轨道交通自身平衡的基础上提高政府所享有的收益。

（4）模式创新。深圳市政府与港铁（深圳）公司签订特许经营协议等一系列文件，理清了政府与企业的关系，将传统的政府命令行为转为合同契约行为，构建了全新的政府与企业合作机制，提升了政府部门的管理水平及市场化意识。深圳市政府通过契约方式约定双方责权利关系，严格按照协议及规章制度对港铁（深圳）公司进行全过程监管，并通过特别委员会对运营安排、关联交易、重大投资及股权转让等重大事项进行具体监管。

2.5 项目评估总结

4 号线二期工程自2011 年6 月开通并全线统一运营，10 年间累计运送旅客16.51 亿人次，年日均客流最高至66 万人次，日均客流强度最高至3.31 万人次/（天 · km），是深圳市最繁忙的地铁线路。4 号线列车准点率、列车服务可靠度、设备运行可靠度及列车安全运营可靠度等指标均呈不断上升趋势，且在深圳市各轨道交通线路中位居前列，见图5～图8，有效保障了沿线居民的日常出行。评估主要结论如下。

图5 准点率对比

图6 列车服务可靠度对比

图7 售票机可靠度对比

图8 闸机可靠度对比

（1）BOT 协议体系的效用性评估方面。深圳市轨道交通4 号线BOT 项目特许经营协议完整，为项目的顺利实施提供了完整的法律保障体系；协议的有效性得到保障；政府和社会资本方的权利和义务清晰有序，均很好地履行了相应的权利和义务。

（2）建设实施评估方面。设计工作充分吸纳香港地铁设计成功经验，结合4 号线沿线实际情况，设计方案科学合理；施工管理采用香港建设管理模式，全过程风险管控，确保了4 号线投资、进度、质量、安全得到有效控制，工程实际造价比概算节约了2.36 亿元，工程进度比协议要求提前了3 个月通车，整个建设期每10 万工时损失工时的事故率（LTA 值）为0.039，远低于0.5～0.7 的年度目标，建设成果颇具亮点。

（3）运营表现评估方面。4 号线客流强度自2015 年起在深圳地铁线网各条线路中始终处于首位，高峰期持续处于超负荷运转状态，但得益于港铁公司成熟的运营经验，4 号线准点率（（发车次数－延迟2 min 以上到达的列车次数）÷发车次数×100%）、列车服务可靠度（列车总行车里程÷5 min 以上延误次数）、闸机、扶梯等各类设备的可靠度（（闸机运营总时间－故障停用时间）÷闸机运营总时间×100%，其他设备类同）等多项指标均维持在较高水平，并通过缩短发车间隔、站外限流、提前“4 改6”，增加了50%的运能，提升了服务水平。

（4）经济、行业及社会影响方面。首先4 号线BOT 特许经营方式突破了传统政府投资模式，初步建立了城市轨道交通多元化投融资体制，是城市轨道交通领域先行先试、敢为人先的重大举措，且BOT 模式下政府方承担资金净现值比传统政府投资模式少了约37 亿元。其次，通过特许经营协议，明晰了政府方与社会资本方的权利及义务、提高了经营主体的效率、强化了政府的监管。最后，由港铁（深圳）公司投资、建设和运营4 号线扩展了深圳对香港的延伸服务，积极推进了深圳和香港的资源整合，共同构建了具有国际竞争力的区域经济体系。

3 4 号线 BOT 项目的主要成就

3.1 提供可借鉴的宝贵经验

4 号线BOT 项目引入港铁公司精细化管理、全生命周期、“轨道+物业”的理念，并在实施过程中积累了丰富的宝贵经验。4 号线在规划设计中采用车站周边规划（PTI）、“一线一景、一站一色”、高架岛式车站、预留孔洞及综合管线、车辆段集约化、TOD 规划、无缝衔接等规划设计理念；在建设中建立“建设标准”“安全至上”、成本控制、RAMS 系统保证、运营全过程参与等标准及体系；在运营中引入“安全文化”“社区铁路文化”、站外限流、“4 改6”列车编组增编等理念及措施；在经营机制上固化政府支出责任，市场化风险由项目公司承担，建立特别委员会监管项目公司的经营活动，率先构建了政府主导、市场化有序竞争、多元化经营的轨道交通格局。

3.2 树立都市圈区域合作及协调发展的典范

在粤港大合作背景下，深圳市站在促进深港共同繁荣发展的高度，深化改革开放，以市场为导向，创新突破了当时国内对于境外投资在城市轨道交通领域不能控股的限制，对4 号线BOT 项目进行了有益探索，为全国城市轨道交通可持续发展、经营管理体制改革积累了宝贵经验；同时，双方在合作过程中，优势互补、取长补短，将契约精神、市场化意识、国际化视野、建设管理水平提升到新的高度，为深港两地在城市群发展、都市圈区域合作及协调发展方面树立了典范。

3.3 实现轨道交通与城市发展深度融合

港铁（深圳）公司依托深圳4 号线项目将香港TOD理念引入深圳，并深度参与了城市轨道交通沿线规划方案，帮助政府主管部门以TOD 理念优化调整沿线城市规划方案，并促使规划意图落实至沿线法定图则中；率先推广车辆基地上盖开发理念，从运营角度对龙华车辆基地进行优化设计，由规划的30 hm2优化成17 hm2，大幅压缩车辆基地占地规模，节省车辆基地工程投资，并将节约的13 hm2土地用于上盖物业开发，大幅提升车辆基地土地价值，实现了轨道交通与城市发展深度融合。

3.4 有效助力深圳市轨道交通可持续发展

4 号线BOT 项目通过协议方式，将传统政府投资模式下政府主导企业经营，转为通过合同履约控制及行业监管方式监督企业经营，锁定全寿命周期政府支出责任，最大限度给予项目公司经营自主权，充分激发了项目公司经营积极性，深圳市政府角色由经营方转为管理方，有效促进了政府管理水平和决策能力的提升。港铁公司投资建设运营4 号线，充分发挥了其规划、建设、运营、管理等多方面经验优势，引入TOD 规划及“轨道+物业”开发模式、全生命周期管理理念及“社区铁路文化”，展现了其专业技术管理水平对行业发展的引领作用和识大体、顾大局的企业担当精神与契约精神，实现了港铁（深圳）公司运营4 号线和深圳地铁集团运营其他线路的良性竞争格局，提高了城市轨道交通的经营效率，促进了深圳市轨道交通综合发展水平提升，有效助力了深圳市轨道交通的可持续发展。如深圳地铁集团通过“轨道+物业”模式开发深圳市政府配置的14块上盖物业开发用地，土地综合开发收益合计约1 210亿元，可覆盖一二三期所有债务资金还本付息的78%[5]，2020 年净利润为111 亿元[6]，充分体现了深圳市轨道交通经营效率的提高及可持续发展。

4 对国内轨道交通发展利用外资及投融资创新的启示

4.1 建立多元化投融资模式，科学推进PPP模式

4 号线BOT 项目的成功实践，凸显深圳市探索出了利用外资创新城市轨道交通投融资模式及建设运营模式的途径，形成了深圳市轨道交通网络的政府主导与社会资本参与投资、代建、委托运营、PPP 等多元化的投融资模式及建设运营模式。4 号线BOT 模式的创新、主要成就对PPP 模式、REITs（不动产投资信托基金）等其他模式发展具有重要的借鉴作用，各地政府可因地制宜地建立政府投资、代建、委托运营、PPP、REITs 等多元化的投融资模式，积极鼓励社会资本通过独立或组建联合体方式参与城市轨道交通项目，从而激发城市轨道交通市场化活力，提高资产有效配置效率。

科学统筹推进PPP 模式，通过公开招标方式在同等条件下优先选择运营经验丰富、商业运作水平高、创新创造能力强的民营企业[7]及外资企业，制定公平合理的考核机制及财政补贴原则（如固定补贴+风险分担机制，消除政府隐形债务），促使不同运营商在同一层面进行竞争，通过市场竞争不断优化完善考核机制及补贴方案，激励企业发挥自身内生积极性，不断提升经营效率，进而确保城市轨道交通健康可持续发展。

4.2 探索“轨道+物业”发展新路径，实现轨道与城市的联动发展

城市轨道交通TOD 规划及“轨道+物业”发展模式在全国各地城市轨道交通发展过程中遍地开花，但基本采用轨道建设与物业开发割裂的方式，未能真正体现“轨道 +物业”统一规划、统一建设、统一管理、统一权属的协调发展的内涵。各地政府应进一步加强轨道与沿线物业的联系，以最大限度发挥土地价值为主要目标，探索“轨道+物业”发展新路径，如土地捆绑轨道PPP 招标[8]、政府分成的限定性招拍挂等多元化出让手段，针对性地制定轨道沿线土地开发实施细则，实现轨道场站与沿线物业开发的无缝衔接，着力提升城市品质，推动实施城市轨道交通外部效益内部化，实现城市轨道与城市的联动发展。

4.3 构建灵活的票价体系及合理的风险分配机制，保障城市轨道交通可持续发展

积极优化城市轨道交通票价体系，利用先进信息技术及移动支付手段，探索考虑里程、客流需求等多方面因素的综合定价方法，构建票价与运营成本联动的灵活票价体系及动态票价调整机制。合理设立政府与企业风险分配机制，政府承担政策、规划、客流等风险，企业承担市场经营等风险，不可抗力等风险由双方共担。政府和企业通过灵活的票价体系和合理的风险分担机制实现双赢，从而保障城市轨道交通可持续发展。

5 结语

深圳市政府秉承改革创新的理念，以4 号线BOT项目为抓手，积极探索城市轨道交通投融资领域改革，针对城市轨道交通项目社会效益显著但财务效益不佳的公益性特征，改变传统政府投资模式，按照市场观念、契约精神，制定公开透明的利益分配机制、风险分配机制，将政府授权行为转为市场合作行为，为外资进入公益性基础设施领域开辟了新通道，为城市轨道交通领域投融资开创了新路径，为可持续发展指明了新方向，为管理体制改革提供了新思路。各地政府应按照“四个全面、五位一体”的战略要求，继续深化改革开放，创新探索符合中国特色的城市轨道交通健康可持续发展模式。