大中型水库移民生产安置方式发展趋势——以山东省为例

刘淑珍，孟令宽，申云香

（山东省水利勘测设计院有限公司，250013，济南）

征地移民安置规划设计是水利水电工程设计的重要组成部分，是工程设计方案比选的重要内容，关系到工程规模的合理选定。生产安置是征地移民安置规划设计的重要内容，关系到移民切身利益和社会和谐稳定。按照传统的设计思路和政策导向，生产安置以农业安置为主，通过调整土地进行有土安置。新形势下，传统的农业生产安置方式存在一些问题，本文对近年山东省新建大中型水库移民生产安置方式进行梳理和总结，探究生产安置发展趋势，提出今后水库建设移民安置规划设计及管理工作的建议。

一、传统生产安置方式及存在的问题

传统农村移民生产安置以农业安置为主，通过征收耕园地面积及征地前人均耕园地面积来计算生产安置人口，通过调整土地，进行有土安置。农业安置的土地资源可采取个别调整、重新分配或成片调整等方式获取，具体根据各地的实际情况落实。

在实际操作中，移民生产安置的难度远超搬迁安置，搬迁安置只需解决移民的居住问题，而生产安置要解决移民生计恢复、生计发展问题，是一个持续性的过程。传统生产安置方式还存在如下问题：一是生产安置人口难界定；二是生产安置人口的计算方法、计算范围具有局限性，规划生产安置人口是在基准年基础上考虑自然增长率推算得出，是一个理论值，且生产安置人口不能像搬迁人口一样在实物调查时即落实到自然人。

二、山东省新建大中型水库移民生产安置实践

根据第一次全国水利普查公报，山东省共有大型水库37 座，大多建于20 世纪五六十年代，其中18 座于1958年动工兴建，13座于1959年动工兴建，1座于1960年动工兴建。1970—1973年，动工兴建昌里、贺庄2 座大型水库，后均降为中型。1973—1993 年，主要进行水库除险加固保安全工程，未再兴建大型水库。南水北调工程实施以来，又兴建了十几座大中型水库。通过总结其中的庄里水库、金水河水库、泊于水库、魏楼水库的生产安置实践，探讨大中型水库移民生产安置方式的发展趋势。

1.庄里水库

庄里水库是改革开放以来山东省建成的第一座大（2）型山丘区水库，位于南四湖湖东地区十字河流域，地处枣庄市滕州市和山亭区，坝址位于滕州市羊庄镇西江村和前台村北，控制流域面积为319.77 km2，工程永久用地14 848亩（1亩=1/15 hm2,下同），其中滕州市面积1559亩，山亭区面积13 289亩。

2015年12月，枣庄市人民政府在征求移民安置意愿的基础上，确定采用长效补偿和社会保障方式，对山亭区和滕州市征地影响群众进行生产安置。补偿标准按照每年每亩400 kg小麦、400 kg玉米，以当年国家公布的粮食保护价或市场价计算补偿金额，补偿给被征地的农村集体土地承包人。2021 年4 月，移民安置通过验收。

2.金水河水库

金水河水库工程位于山东省济南市钢城区汶源街道（原黄庄镇）东南的金水河上，控制流域面积41 km2，水库坝址位于钢城区北金水河村，工程于2016年3月正式开工建设。金水河水库是集供水、灌溉、防洪于一体的中型水库，主要任务是缓解钢城区的水资源供需矛盾，同时为水库周边1万亩农田灌溉提供水源，减轻水库下游河道的防洪压力。

金水河水库工程永久用地2195 亩，生产安置873人，涉及钢城区汶源街道7 个村。征地移民实施阶段，工程涉及的各村采取召开村民会议和问卷调查的方式，就生产安置方式征求全体村民意见，群众普遍要求直接分配到户方案。当地老人一般靠养老金、养老保险、种植果树生活；年轻人大多外出就业，不以土地为主要生活来源。生产安置方式最终确定为一次性补偿和社会保障的方式，即货币补偿方案，征收土地后不再调整承包土地。土地征收补偿安置费的80%支付给土地承包户，主要用于被征收土地农民的社会保障、生产安置；其余的20%支付给被征收土地的农村集体经济组织，用于兴办公益事业和进行公共设施、基础设施建设等。2022年11月，移民安置通过验收。

3.泊于水库

泊于水库位于山东省威海市石家河流域下游，石家河流域面积204 km2，坝址以上流域面积179.5 km2，是一座集供水、防洪、改善生态、美化环境等综合功能于一体的中型水库，涉及威海经济技术开发区和环翠区。2015年12月，泊于水库工程正式开工建设。

泊于水库工程永久用地6900多亩，生产安置人口2000多人。结合当地经济社会发展实际，在充分征求移民意愿的基础上，生产安置方式最终确定为：经济技术开发区泊于镇为社会保障安置方式，环翠区桥头镇为土地流转和社会保障安置方式。2022年12月，移民安置通过验收。

4.魏楼水库

魏楼水库位于山东省菏泽市区西北约12 km 处，规模为中型，水库工程引黄河水经原西城水库现有沉沙池泵站提水通过管道入库，设计蓄水位58 m，调节库容1316万m3，总库容1560万m3。2019年7月，工程正式开工建设。

魏楼水库永久用地面积为3100 多亩，工程涉及村庄紧靠菏泽市城区，当地村民大部分外出务工，部分从事第二、三产业，少部分从事农业种植，村民对土地的依赖性相对较小。结合工程建设征地涉及6 个村的实际情况，在充分征求移民生产安置意愿的基础上，最终确定生产安置方式为一次性补偿安置和社会保障安置相结合。截至目前，移民安置已实施完成，即将验收。

三、影响移民生产安置方式选择的因素分析

从调研案例可以看出，近年山东省大中型水库工程越来越倾向于选择货币化生产安置方式。影响水库移民选择货币化安置方式的原因有以下几点。

1.城镇化水平提高

根据第六次全国人口普查数据，2022年年末我国城镇化率已达65.22%，同2000年相比，城镇人口比重上升13.46个百分点。居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为26 139万人，同2000年人口普查相比，增加11 700万人，增长81.03%。

从《山东省统计年鉴》（2001—2022年）可以看出（图1），山东省第一产业就业人员比例从2000年的53%下降到2021年的24%，第二、三产业就业人员比例从2000年的47%上升到2021年的76%；农村居民第一产业净收入占可支配收入比例从2000年的48%下降到2021年的22%。从事第一产业的人员逐渐减少，农村居民第一产业净收入占可支配收入比例逐渐降低，这表明2000年以来，有更多的农村人口从第一产业向第二、三产业转移，农村居民收入来源多样化，第一产业收入已不是农村居民的主要收入来源，城镇化水平的提高导致水库移民逐渐向非农生产安置方式靠拢。

图1 2000—2021年山东省劳动力就业分布比例及农村居民人均可支配收入占比变化情况

2.农业所需劳动力减少，农民对土地依赖程度降低

人均农作物播种面积反映了每个农业劳动力需要负担的土地经营面积，人均负担的土地面积越大，表明农地经营规模越大，反之亦然。山东省人均农作物播种面积从2008年的0.63 hm2增长至2019年的0.76 hm2，增长20.6%，农地经营整体规模及人均规模均保持上升趋势。根据统计数据，山东省粮食单产、棉花单产、油料单产不断提高；农业机械化应用程度提高，农业生产效率不断提升，农业所需劳动力不断减少。同时，越来越多的劳动力外出务工，向第二、三产业转移，农村多为留守老人、妇女和儿童，长期留在农村从事农业生产的青壮年逐渐减少，农民对土地的依赖程度有所下降。

3.农业生产安置方式受土地资源条件限制趋紧

部分经济欠发达、土地资源相对丰富的地区，农业安置配置土地基本是新开垦的荒地，亟须提高土壤肥力，配套基础设施投资较大，移民搬迁初期恢复生产相对困难，且因土地收益有限，移民种植积极性不高，依靠农业种植难以实现“能致富”的安置目标。部分农村可供开发利用的土地已基本开发利用完毕，可供利用的土地资源有限。根据统计数据，2014年山东省常住人口0.98亿人，耕地总面积762.06万hm2，人均耕地面积1.17 亩；2020 年山东省常住人口1.02 亿人，耕地总面积641万hm2，人均耕地面积0.95亩，人均耕地面积呈下降态势，表明山东省人多地少矛盾日益突出，土地有效供给不足。

4.货币化生产安置方式优点突出

货币化生产安置方式具有以下优点：一是大大减少了安置阶段的工作量，降低了安置难度；二是移民群众乐于接受，移民群众不用从事农业生产也可以获得等值的粮食或者现金，从而满足家庭生活需要；三是移民群众一定时期内摆脱了土地的束缚，移民在具备一定条件的基础上，可以解放劳动力，从事其他工作，获得更可观的收入。

四、水库建设移民生产安置方式的发展趋势

通过对近年实施的山东省新建大中型水库生产安置方式总结可以发现，实践中通过调整土地进行生产安置的农业安置方式已经越来越少，本文选取的4 个新建大中型水库生产安置均未采用农业安置方式（见表1）。不同地区、不同工程移民生产安置方式各有不同，经济欠发达、土地资源较少的安置区多采取复合安置、逐年补偿安置、自谋出路或自谋职业的方式；经济发达的安置区多采取第二产业和第三产业安置、社会保障安置等；鲜见对农村移民采取纯农业生产安置方式。非农安置在农村移民安置中的占比显著增加。无论是一次性补偿还是长效补偿，都属于货币化安置的范畴。从山东省近年实施的水库工程移民生产安置实践来看，移民的意愿也更多倾向于货币化安置。

表1 山东省近年4座新建大中型水库生产安置方式

2020年开始实施的《中华人民共和国土地管理法》删除了“需要安置农业人口数”这一概念，弱化了农业安置，对征地补偿及保障被征地农民生活水平和长远生计作出新的规定，提出公平合理的补偿原则，并强调将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。

五、对新时期移民生产安置规划设计、管理的建议

1.生产安置要实事求是，满足被征地移民家庭的就业需要

农村移民的生产资料土地被征收，依附在土地之上的功能如创收、就业、保障等，既可以通过重新配置同等功能的土地等生产资料来恢复，也可以通过货币补偿、提供就业机会、社会保障等其他方式替代。随着当前城镇化和现代化农业的发展，少土化或者无土化生产安置是必然趋势，新修订的土地管理法提出“公平、合理补偿”“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”。非农安置成功的关键在于移民能否解决就业问题，要激发移民自身的发展动力，提升可持续发展能力，通过其他非农安置方式保证移民持续增收、劳动力稳定就业、养老有保障。因此，在进行农村移民生产安置规划设计时，需要深入分析区域经济发展潜力和市场人才需求，尤其是第二、三产业环境容量，确保移民劳动力充分就业，保证被征地农民家庭有稳定的收入来源，满足其自我发展的需求。

2.生产安置要与时俱进、因地制宜，保证移民生产生活水平不降低

大中型水库工程建设周期长，前期工作受多方面因素影响，从发布“停建令”、实物调查、编制及审批审核建设征地移民安置规划大纲及规划报告，再到实施，往往历时数年。在此期间，经济社会有新的发展和变化，移民安置意愿也可能会随之改变，进而导致可研阶段审定的建设征地移民安置规划在实施阶段落地难、变更多，其中最棘手最容易变动的就是农村移民生产安置方式。因此，在进行规划设计的过程中，要结合当地经济社会发展实际，充分听取移民群众的要求和意愿，合理选择生产安置方式，做到因人而异、因地而异，构建“增收＋促进就业＋社会保障”为一体的多元保障模式，对有能力或者有专业技术的移民可以鼓励其自谋职业，对于没有就业能力的老人和残障人士可以采用社会保障的安置方式，保证移民能够得到妥善安置，让生产安置方案得到有效落实，确保实现“搬得出、稳得住、能致富”的安置目标。对管理部门来说，面对农村生产生活方式发生较大变化的情况，要与时俱进，可以在原本的有土农业安置原则基础上作出一些调整和改进。