新时期北京水资源保障体系建设研究

杨 芬，郝仲勇，邵惠芳，王 萍

（1.北京市水务规划研究院，100048，北京；2.北京市水利规划设计研究院，100048，北京）

一、研究背景

《中共中央国务院关于对〈北京城市总体规划（2016年—2035年）〉的批复》要求，加强首都水资源保障，落实最严格水资源管理制度，强化节水和水资源保护，确保首都水安全。北京市水资源保障体系经过多年建设，基本形成了地表水、地下水、外调水、再生水联合调度的多水源保障格局，有力保障了城市安全高效运行。

面对进一步推动首都高质量发展、服务保障国际一流和谐之都建设的新要求，仍存在短板弱项：①现状单一外调水源保障能力不足，本地水资源储备尚未回到20世纪80、90年代水平，区域常规及应急水资源保障能力与首都城市战略定位仍不协调；②平原地区仅约60%的城市重点河段有水，水生态环境与人民美好生活向往仍有差距；③城市副中心、临空经济区等所在城市东南部地区水资源支撑能力相对较弱，水资源区域配置与城市发展布局仍不适应。

为深入落实北京城市总体规划中提出的“协调水与城市的关系，实现水资源可持续利用”“建设国际一流、城乡一体的基础设施体系”“健全市域绿色空间体系”等目标任务，对城市总体规划确定的水资源保障要求、不同空间圈层等工作重点进行细化和具体化，需要强化水资源的顶层设计，构建与国际一流和谐之都相适应的水资源安全保障体系，充分发挥水资源对北京城市建设的刚性约束和服务保障作用。

二、保障思路与目标

以贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路为主线，以引导城市建设为目标，以保障首都水资源高效利用、促进水生态文明建设、提高水资源安全保障能力为着力点，提出首都水资源保障战略目标为：建设节水优先、精细管理、国际先进的节水城市，量水发展、循环连通、水城共融的生态城市，多水联调、空间均衡、保障有力的韧性城市。重点围绕“三个城市”建设，完善构建首都水资源安全保障体系，促进水与城市协调发展。

1.节水优先、精细管理、国际先进的节水城市

坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，建立良性自我运行的节水内生动力机制，形成全社会节约用水的良好风尚，全面建成节水型社会。践行资源节约、环境友好的绿色生产生活方式，提升节水用水的精治共治法治管理水平，把节水贯穿到经济社会发展全过程和各方面，建成节水优先、精细管理、国际先进的节水城市。

2.量水发展、循环连通、水城共融的生态城市

坚持以人民为中心的发展思想，落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，为北京建设“四个中心”（政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心）提供优美的生态环境。加强水系的循环连通，提高水的流动性，构建由水体、滨水绿廊组成的蓝网系统，加强山区水生态保护、平原水生态修复，坚持区域协同、城乡互促共生的发展理念，建成量水发展、循环连通、水城共融的生态城市。

3.多水联调、空间均衡、保障有力的韧性城市

坚持互联互通、留有余地，构建多水源、多渠道的水资源调配体系，支撑经济社会可持续发展和水生态环境持续提升。依托南水北调东中线工程，利用好外调水资源并争取进一步扩大外调水规模。完善市内水资源输配工程体系，解决空间配置不均衡问题，加强域内分区水源互济，加强多水源联合调度，增强本地水资源战略储备，提高水资源承载力和抗风险能力，建成多水联调、水资源保障有力的韧性城市。

三、保障体系建设

1.节水城市建设

以生产生活用水总量管控为抓手，以推动主要用水行业领域节水为重点，以强化法治和监管为保障，促进全方位节水，进一步强化水资源集约高效利用。

（1）强化生产生活用水总量管控

根据城市总体规划确定的人口调控目标以及产业、城乡建设规模，在深入实施最严格水资源管理制度、建成节水型社会前提下，按照严格节水定额，确定全市生产生活用水总量。按生产生活用水总量红线管控原则进一步加强水资源刚性约束，避免大量利用再生水进行河湖补水导致用水总量大幅度增长。根据规划人口分布和产业布局，将用水总量分解到各区（见图1），深化分区用水管控，并预留部分水量，以保障中央党政军机关和“四个中心”功能建设用水需求。

图1 生产生活用水总量分区构成

（2）强化重点行业、领域节水引导

发展节水农业，大力推进节水灌溉，优化调整作物种植结构，加强农业节水技术推广应用，提高粮食本地化保障水平。优化调整产业结构和空间布局，大力推进工业节水改造，积极推行水循环梯级利用，保障高端制造业转型发展。加强生活节水，提升公共服务领域用水效率，持续实施供水管网更新改造，严控高耗水服务业用水，立足“一核一主一副、两轴多点一区”（“一核”为首都功能核心区，“ 一主”为中心城区，“一副”为北京城市副中心，“两轴”为中轴线及其延长线、长安街及其延长线，“多点”为位于平原地区的新城，“一区”为生态涵养区）城市功能定位实施分圈层保障。加大园林绿化非常规水源利用，实施用水分区分类差别化定额管控，推进园林绿化精细化用水管理，提升首都生态环境质量。

（3）强化法治和监管保障

以加强用水总量约束引导、严格执行量水发展制度、严格取水许可与用水指标管理、加强计划用水管理、强化节水监督考核等为重点，逐步完善用水管控机制。健全节水标准体系，对标国际不断更新完善覆盖服务业、工业、农业、园林绿化等领域的先进用水定额和满足节水基础管理、节水评价的节水标准体系。完善取水用水计量监控，健全用水计量和基层用水统计管理制度，推进用水计量到户，实现水量信息全口径计量及精准统计。

2.生态城市建设

加强区域水系连通，推进历史水系恢复，打造健康河流，全面提升流域生态环境，将蓝网系统建设为服务市民生活、展现城市历史与现代魅力的亮丽风景线。

（1）河湖生态水网建设

坚持生态优先、绿色发展，以首都功能核心区、中心城区、城市副中心的城市水系为主体，以五大流域（潮白河、北运河、永定河、大清河和蓟运河）水系干流为主脉，以新城区域水系为单元，构建“一核、一主、一副、五廊”（分别为核心区、中心城区、城市副中心、五大流域水系干流）的水网体系，退还并适度保障河流生态水量，努力打造“有水的河、流动的河”。

核心区逐步推进恢复西板桥明渠、玉河中下段、前三门护城河等重要历史水系，中心城区完善三山（万寿山、香山、玉泉山）五园（颐和园、静宜园、静明园、畅春园和圆明园）地区水网，沟通北运河、永定河、潮白河水系，实现“三环碧水绕京城”的水城共融目标。城市副中心及拓展区以北运河、潮白河为骨架构建“一城、两廊、三网、多点”的水系格局,“一城”指城市副中心水网,“两廊”指运河文化生态廊、潮白河自然生态廊,“三网”指城北水网、两河水网、城南水网,“多点”指多处蓄滞洪区及湿地。五大流域以干流为主脉，推进河流生态廊道建设，逐步改善河湖水质，恢复生态基流，保护和修复水生态系统。

（2）实施分区分质水量弹性保障

坚持量水发展，基于河湖及所在区域重要性、水质要求及水源条件等，按照“现状北京、总规北京、愿景北京”3 种情景（见图2），实施河湖生态水量分区分质弹性保障。核心区及三山五园等地区，通过新增水源稳定补给，保障水环境安全；中心城区、城市副中心、新城、重点功能区等地区，以再生水补给为主，力争实现有水则清、无水则绿；五大水系干流在保障生态基流基础上，利用富余水量相机增加补水，涵养地下战略水源。

图2 北京市不同情景河道补水范围示意图

3.韧性城市建设

综合考虑城市实际服务人口的合理需求和安全保障、北京市地下水历史亏空、极端状态下战略储备供需平衡等因素，统筹发展和安全、开源与节流，在全市生产生活用水管控总量基础上考虑一定的安全系数，同时结合重点区域水环境建设需求，优化外调水源工程、市内输配水工程及供排水设施布局。

（1）水源系统

建立以本地地表水、地下水、南水北调水为主力，非常规水、引黄水为补充，储备水源为应急的多源供给、互联互调、安全可靠的水源系统。以本地水、中线水保障首都民生安全，支撑首都高质量发展；以非常规水、引黄水、东线水作为生态之源，形成多元化的水源安全保障，从根本上解决首都水资源保障能力不足的问题，满足不同时期不同类型用水需求。

（2）储备系统

建立以域内储备为主体，地表水、地下水联调的战略储备系统。以密云、怀柔、白河堡、官厅4座地表水源水库和西郊、密怀顺、昌平、房山、平谷5 处地下水储备区为核心，以五河水系为纽带，加快恢复本地水资源战略储备，力争外调水断水情况下本地战略储备水源可满足全市3年生产生活用水基本需求。加强战略储备区布局与规划建设，纳入全市国土空间规划统筹实施，构建水资源战略储备支撑体系，健全管理保护、运行调度等机制，全面提升首都应对紧急状态能力。

（3）调配系统

建立以“两环、多支、1+1+9+N”为架构的科学完备、布局合理、分质输水、灵活精细的调配系统。在已建第一道输水水源环线基础上，规划建设第二道输水水源环线，自第二道输水水源环线向外建设放射性输水支线，形成外部调水有通道、两环多支市内输水有保障、水厂供水多水源的输水系统格局。持续完善“1+1+9+N”供水格局，即一个中心城、一个城市副中心、9个郊区新城、多个乡镇与行政村供水工程优势互补的供水分区，推进供水服务均等化。

4.工程体系建设

建设布局合理、前后衔接的多水源输水、调蓄、水厂工程体系，实现全市水资源统一灵活调度、科学配置。建立与各区水资源本底和城乡发展格局相适应的分区水资源优化调配体系，提高各区域多水源保障能力（见图3）。

图3 北京市水资源保障格局示意图

（1）核心区和中心城区

中心城区逐步完善形成“三大水源、三条动脉、一条环路、四处枢纽、九大水厂”的水源与供水系统，“三大水源”指南水北调水、密云水库水和地下水，“三条动脉”指南水北调中线、密怀输水通道、地下储备区输水干线，“四处枢纽”指团城湖—团城湖调节池调蓄枢纽、亦庄调节池、大宁—稻田调蓄枢纽、三家店调蓄枢纽，“九大水厂”指第九水厂、田村山水厂、第三水厂、第八水厂净水厂、第十水厂、郭公庄水厂、石景山水厂、温泉水厂、亦庄水厂。

首都功能核心区依托中心城区水资源调配体系，优先利用外调水，涵养地下水，加强第三水厂、第八水厂及核心区周边其他地下水水厂水源地涵养与保护，具备高标准保障核心区刚性用水需求的应急调配能力，严格确保供水安全。

（2）城市副中心及拓展区

城市副中心及拓展区依托两道输水水源环线，逐步完善形成“多源多路、两片四厂”的水源与供水系统，“两片”指以城市副中心为核心的北部供水片区，以南部乡镇为集团的南部供水片区，“四厂”指通州第一水厂、第二水厂、第三水厂、第四水厂4座主力水厂。加强4座主力水厂与乡镇水厂联网，加强水厂配水管网与市区配水管线联网，保障全区供水安全。

（3）其他地区

顺义、大兴、亦庄、昌平、房山新城及平原区构建以第二道水源环线为骨架，向内加强与中心城区水源输配系统互联互通，向外扩大外调水覆盖范围，构建地表地下联保联供、城乡供水一体化的水源与供水系统。

生态涵养区结合本地水资源条件和地形地势特点，按照“有条件充分利用外调水，合理利用本地水”的原则，构建平原区相对集中、山区相对分散的水源与供水系统。

5.实施保障

完善法规机制强化管理，推动保障体系建设实施。①依法加强节水用水管水，健全水务法规体系，推进水务综合执法体制改革。②建立量质双控的水资源保护体系，加强水源保护区和涵养区水源保护，推进山水林田湖草沙系统治理，建立完善多元生态补偿机制，完善水源地监管，持续推进地下水超采区综合治理。③强化水资源利用全过程管控，完善水资源开发利用全过程管控机制，强化水资源用途管控机制。④持续推进智慧水务平台建设，提升水的自然循环和“取供用排”监测感知能力和水资源精细化管理水平。⑤加强配套方案制定和用地空间管控，将水资源保障体系建设有关控制指标、工程设施布局等进一步细化分解落地，确保有效实施。

四、结论与展望

为保障首都水源安全、供水安全、生态安全，研究立足新时期先进治水理念和城市空间格局，提出了与建设国际一流和谐宜居之都相适应的水资源保障目标与体系，强化首都水资源高效利用，促进水生态文明建设，提高水资源安全保障能力，可为水行政主管部门指导北京各区进一步细化落实分区规划和节水优先、“四水四定”原则要求提供水资源保障基础和约束条件参考，可为今后较长一个时期首都加快水务基础设施建设、深化水资源战略保障提供决策参考。