化解地方债务风险的几点思考

2023年10月底，中央金融工作会议在北京召开。会议指出，建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。当前，我国地方政府债务总体可控，但同时也存在地方债务总规模增长较快、占政府总债务比重较高、地方债务中隐性债务占比较高、部分地区偿债压力较大等风险问题，受到社会广泛关注，个别国际机构甚至下调我国主权信用评级。本文就化解地方债务风险问题提出几点思考。

地方债务问题的历史回顾

根据官方定义，广义地方债务包括地方政府债务（一般债和专项债）和地方融资平台债务。前者作为通行的金融市场融资工具，起源于20世纪90年代初，后者则是2009年国务院正式批准地方政府发行的地方债。根据我国的实际情况，地方政府是中央政府的组成部分，地方政府债券与中央财政国债从举债主体上并没有差异。地方债券发行公开明确，纳入地方财政预算体系。与之相比，地方融资平台债务则具有鲜明的二元特征，是我国地方财政体系的特殊产物。

地方融资平台即投资者通称的“城投公司”，诞生于20世纪90年代，其产生的时代背景是社会主义市场经济转型过程中，中央与地方财政分税制改革，地方政府财力在维持基本职能运转中需要依靠专门的实体企业作为融资工具，来满足日益增长的基础设施建设融资需求。2000年以后随着我国城市化进程加快，房地产行业蓬勃兴起及土地财政登上历史舞台，以土地出让收益及其他公共事业经营收入为还款来源的地方融资平台如雨后春笋般涌现。特别是2009年，在经历全球金融危机以后，地方政府为了拉动本地经济的增长，纷纷设立融资平台进行举债建设。

中央政府较早地意识到了地方融资平台盲目扩张可能会带来的财政乱象和金融隐患，先后于2012、2014和2018年多轮次对以地方融资平台债务为主的地方债务进行摸底和清理，监管的重点放在地方隐性债务和影子银行等领域。中央财政金融部门在管控平台债务的同时，为满足地方政府融资需求采取了“开前门堵后门”疏堵结合等方式，加快了地方政府债券发行进度，并通过债务置换方式，不断将“隐性债务显性化”，以及融资平台债务向地方政府债券转化。

对地方融资平台债务的分析

地方债务特别是地方融资平台债务的存在和发展有着特殊的历史脉络，并存在显著的结构性缺陷。化解地方债务风险问题，更需要客观辩证地分析其产生的内在逻辑。

回顾二十多年的发展历程，地方政府利用融资平台举债超前建设，极大地推进了我国城镇化进程，城市面貌日新月异，民生基本公共服务条件获得极大改善。地方政府虽然承担着巨大债务负担，但也积累形成了百万亿量级的地方国有资产，地方债务支持的建设活动成为储蓄转化为投资的主渠道。地方融资平台承担了大量基础设施建设，拉动了固定资产投资，扩大了国内需求。特别是在经济新常态下，融资平台在应对外部市场冲击、消化实体产业部门产能过剩、稳定经济增速和引导社会资金流动等方面发挥着不可替代的作用。

但是，政府融资平台特殊的多重身份，在目前的市场环境和监管体制下，也可能会造成市场失灵和资源配置扭曲。以城投公司为代表的融资平台，实际上承担着地方政府基本建设融资功能，并不完全是自主决策的市场主体。众所周知，融资平台公司缺乏造血能力，其主要收入和还债来源依然是地方政府土地开发出让收益，即使是可以带来持续现金流的公用设施运营收入，也受限于民生刚需而缺乏独立的定价权。为此，业界人士将融资平台视作地方政府信用捆绑的“第二财政”。与此同时，融资平台作为企业法人，融资举债又是企业行为，并不纳入地方政府预算管理框架，缺少制度约束。融资平台的这种双重属性一方面享受着地方政府信用背书，在金融市场能以低成本获取资金，甚至形成“城投刚兑预期”的非理性认知，对其他竞争性行业的市场融资构成不公平竞争；另一方面融资平台缺乏财政预算约束，造成了过去十年来融资平台债务规模的急剧膨胀。

融资平台债务除存在无序扩张外，其内部结构也不合理。我国政府债务有别于其他主要经济体，虽然名义上政府部门杠杆率并不高，但存在债务层级，即中央比重低而地方比重高，融资平台债务规模高于地方政府债券规模。即便在数千家融资平台内部，也呈现越是基层融资平台，数量和债务规模占比越高的态势。从地区分布来看，中西部经济欠发达地区由于本地缺少有竞争力的产业，为完成地方固定资产投资等考核指标，不考虑地区资源禀赋盲目上项目，其地方债务负担比率远远高于经济基础好的东部地区。这种结构扭曲造成了发债主体信用与发债规模倒挂，出现“越是缺少还债能力越倾向举债”的逆选择现象，影响了地方政府总体信用环境。2020年新冠疫情以来，随着地方政府减税让利和保障民生投入加大，地方财政收支缺口扩大，导致部分经济条件薄弱的融资平台出现违约事件。

化解地方债务风险的政策建议

一是增强偿债能力，控制地方债务总规模。2023年上半年地方债券发行规模有所收缩，但地方债务总规模仍在增加，全国地方政府债务余额2022年6月末为34.75万亿元、2023年6月末为37.8万亿元。地方政府债务余额增速从2019年起就高于地方公共预算收入增速和政府性基金收入增速，近几年地方本级一般公共预算收入增速和地方政府性基金本级收入增速出现较大幅度放缓甚至出现负增长，增加了地方政府的偿债压力。未来应通过稳定预期改善房地产市场发展等多种手段，为化解地方债务风险提供“源头活水”，缓释地方政府债务规模风险。

二是注重降低地方政府隐性债务规模。坚决遏制隐性债务增量，严堵违法违规举债融资的“后门”，强化地方国有企事业单位债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债。稳妥化解隐性债务存量，建立市场化、法治化的债务违约处置机制，依法实现债务人、债权人合理分担风险。妥善解决地方融资平台债务问题，引入资产管理公司等外部主体参与地方融资平台债务重整，通过市场化手段延缓风险暴露周期，最大限度缓释地方融资平台债务违约风险。

三是平衡中央与地方的税收划分和支出责任。从制度层面解决地方政府债务攀升的结构性问题，需要平衡地方政府的财政事权与财政支出责任，可以拓展地方财源和上收部分事权到中央政府。根据财政部数据，截至2022年末，全国地方政府法定债务余额为35.1万亿元，加上纳入预算管理的中央政府债务余额25.9万亿元，全国政府债务余额为61万亿元，地方政府债务占政府总债务的比重较高。通过中央政府发行国债或由省级政府发行一般债为公共产品特别是基础设施建设融资，而不是让地方基层政府采用市场化手段进行融资，可以提高经济理性，降低地方政府偿债压力和债务风险。

四是及时缓释部分地区偿债压力风险。目前，东部地区地方政府债务余额较高，但负债率较低，偿债压力较小，东北地区、西南地区、西北地区部分省份的负债率较高，偿债压力较大。要高度重视部分地区的地方政府债务风险，以地方政府为主体探索债券展期、置换等化债途径，化解短期债务违约风险。省级政府要做好债务危机风险预案。各地具体情况不同，不能简单照搬复制单一模式，应探索适合本地实际情况的债务风险化解方案。