绩效管理导向下派出所经费保障的全成本分析

●刘李丽

根据《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》、财政部《关于贯彻落实〈国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见〉 的实施意见》中明确“支持开展成本预算绩效改革”的精神，山东省财政厅在2022 年印发《山东省财政厅关于开展成本预算绩效管理的实施意见》确定了“力争用3 年左右基本建成覆盖全面、 链条完整、 方法科学的成本预算绩效管理体系”的改革目标，并在省本级和部分市县先行开展了改革试点， 积极探索改革路径，取得了初步成效。 2023 年，山东省财政厅印发《山东省财政厅关于全面实施成本预算绩效管理的通知》，要求“成本预算绩效管理在省本级和各市、县（市、区）全面推开，重点聚焦党委政府重视、资金规模大、社会关注度高的重点支出以及预算部门、单位的经常性支出”。

为实现以绩效为导向的预算编制规范化和财政项目支出标准化， 根据上述财政部门关于开展成本绩效管理和公安部关于加强派出所工作标准化保障建设的文件精神， 山东省济南市公安局历下区分局选取“公安机关派出所经费、 装备配备及生命全周期管理” 作为全成本预算绩效管理试点项目的重点内容， 着力解决派出所经费保障覆盖广、资金比重大、支出构成复杂所导致的成本测算难题， 进而分析公安派出所经费支出、装备配备、基础设施建设等内容， 拟定历下公安分局派出所经费保障标准、装备配备标准，建立完善历下公安分局派出所经费保障标准体系，提高财政资金配置效率，提升财政资金使用效益， 使本部门预算绩效管理工作提质增效。

一、 派出所经费的全成本分析项目具体情况

公安机关派出所作为上级公安机关的派出机构、公安系统的基层组织，是公安机关队伍最大、任务最重、涉及面最广的基层单位。目前，全国派出所民警占总警力的比例不到30%， 却承担了公安机关70%以上的工作任务，“上面千条线，下面一根针”，由此必须坚持把派出所工作置于战略性、 基础性地位来抓。

为全面贯彻党的二十大精神，深入贯彻落实习近平法治思想特别是习近平总书记关于新时代公安工作的重要论述，公安部在《加强新时代公安派出所工作三年行动计划（2023—2025年）》的通知中要求滚动实施加强派出所工作三年行动计划的既定部署，牢固树立大抓基层、 大抓基础的鲜明导向，持续推动重心下移、警力下沉、保障下倾，夯实国家安全和社会稳定基层基础。

2022 年，济南市公安局历下区分局全成本预算绩效管理试点项目具有较强的政策性、 一定的特殊性，是保障派出所工作的资金来源， 包含区分局15 个基层派出所，派出所民警人数占民警总数的50.03%，其中派出所辅警人数占辅警总人数的51.42%。 此项目经费占分局经费总量的40.36%，支出构成较复杂，涉及支出科目共42 个，包括办公费、办公维修费、水费、电费、取暖费、物业管理费、办案差旅费、嫌疑人查体费、抓逃奖励费、委托业务费、勤务消耗费、业务用房维修费等。

在实际操作过程中， 项目组认为仅以2022 年一年的派出所经费保障内容为分析载体不够全面，纵横向趋势难以对比， 数据分析不够精准， 决定采集2020—2022 年三年的派出所支出数据以及相对应的人员数量，作为此次全成本预算绩效管理试点项目的基础数据和测算依据。

由此，项目组对分析范围进行了调整，由调整前的“2022 年派出所经费”调整为“2020—2022 年三年度派出所经费”，通过梳理全局派出所人员经费（此处仅指辅警的人员工资及补贴）、公用经费及专项经费，对相关经费的支出结构以及使用情况进行分析，核定相关的成本情况，分析成本与效益的对应关系；对派出所装备配备及购置相关的全部经费进行分析，进而对各个基层派出所的装备配置以及装备从立项评估、采购、出入库、日常使用管理、报废等全生命周期活动进行了全成本分析，出具分析报告，得出了总体结论如下：

第一， 以2020—2022 三年经费中位数为准测算出历下分局派出所经费保障标准，以民警每人每年万元形式反映， 高于省公安厅派出所经费标准达标线44.75%，高于市局派出所经费达标线31.59%，但仍存在部分经费需求缺口。

这里值得注意的是，每年保障标准的测算由运转经费的人员定额总和与专项费用人均平均数组成。为了更加准确有效地反映派出所经费成本，为编制派出所经费预算提供有效依据，此保障标准测算总额剔除了项目金额远大于运转经费总和的执法办案中心建设（2021 年度）和“雪亮工程”建设项目（2021、2022 年度）这两项特定目标列项目资金。 该保障标准按支出类别细分为派出所人员支出、运转支出、勤务支出、办案支出、专项工作支出等细化科目标准，为精细化、规范化编制派出所经费预算提供参考标准，也可作为对派出所经费成本控制的标准。

第二，历下公安分局装备配置和装备全生命周期管理过程存在待完善部分。

一是装备配备标准。 包括派出所应急仓库装备配置标准、出警车装备配备标准和社区民警及警务站装备配备标准。

二是装备汰换标准。 根据不同装备的标准使用年限，以及部分装备使用频次，重新调整装备汰换标准，不仅仅以标准使用年限为汰换标准，以装备的实际使用情况作为重点的标准制定依据，做好标准汰换的标准细则、流程以及主管部门的细致分工。

三是装备维保标准。 针对不同类型的装备制定不同的维保标准，包括维保频次、维保方法、维保用具等。

四是装备管理标准。 制定装备从立项、 评估、采购、入库、调拨、日常管理、维保到报废等一系列装备管理标准，涵盖机制、制度、流程等。

需制定完善派出所装备配备标准并应用于日常装备管理中，以提高装备使用效率，发挥资金效能。

二、通过全成本分析派出所经费项目的难点问题和形成原因

结合《2022 年济南市公安局历下区分局全成本预算绩效管理试点项目分析报告》的相关结论及数据结果，公安派出所经费保障主要存在以下问题：

（一）成本部分总量增加与财政政策紧缩之间的矛盾

1.从成本及效益情况来看。 派出所经费存在总量需求缺口，警力物力等运转成本大幅增加，客观上要求必须增加相关的经费支出。

2.从成本增加方面来看。 随着新时代社会经济的快速发展，社会治安形势日趋复杂，维护国家安全和社会稳定的任务日益艰巨，公安派出所管理社会事务的任务日趋增加，重大安保、维稳处突任务繁重，突发情况随时可见， 历下区为济南市的经济文化中心，历下公安分局各辖区派出所负责多个城市重点场所的维稳警卫工作，还担负着奥体中心多项体育赛事和大型演出活动的安全保卫工作以及千佛山、 趵突泉、大明湖三大著名景区的节假日安防工作，在全成本分析中，派出所经费中基本运转支出、勤务消耗支出呈上升趋势。

3.从资金效益来看。 2023 年以来，分局完成各类安保任务共计82 项；完成节假日公园景区、大型商超等群众聚集场所社会面安保工作，完成中超足球比赛安保10 场次，演唱会安保7 场次，共出动警力15336人次。逐年上升的效益产出也要求警力物力等运转成本大幅增加，客观上要求必须增加相关的经费安排。

近年来财政政策紧缩，在逐年压减公用经费的情况下，加强经费向基层派出所倾斜，要想实现派出所经费绝对值和相对值双提升的趋势，是步履维艰的。

（二）成本构成复杂与经费定额基数及保障标准之间的矛盾

一方面，民警及辅警人数是派出所经费测算成本和安排预算的关键基数，人员数的高低关系到财政资金和成本测算的体量；另一方面，根据山东省公安厅推进公安派出所工作标准化建设实施方案，持续推动警力下沉， 严守派出所和社区民警警力配置“两个40%以上”底线，对民警辅警人数也有更高的需求。但目前历下公安分局派出所民警人数占总民警数的50.03%，超过公安部50%的最高标准，但辖区派出所位处繁华市中心，面对繁重的警务任务，警力依然不足。 派出所辅警人数占辅警总人数的51.42%，辅警、民警配比率远低于1∶1。 而通过一些公开资料的查询发现，目前全国正式民警和辅警的比例通常在1∶1 左右，部分省市甚至能够达到1∶2 或1∶3 左右，据了解，青海、 贵州等省份民警和辅警的配备比例已达到1∶3甚至1∶4 之多。

在派出所经费全成本分析的过程中发现派出所经费拨付标准不够科学完善，历下公安分局为了使上下口径统一，派出所经费的拨付主要按在职在编民警人数拨付，故部分人员较多的派出所可以获得较多经费，而人员越少的派出所经费则捉襟见肘，同时对于不同位置的派出所，因辖区人口、警情、治安状况等各项因素导致每个派出所面临的情况完全不同，这也导致派出所经费的不平衡。

由于警力不足，部分派出所不得不使用部分与市公安局签合同的巡防队员以及区政府签合同的基层公益岗人员来弥补相关警力空缺，此类人员除人员工资外无其他工作经费保障来源，恶性循环中又增加了基层派出所的经费负担。

从上述政策及现状来看，民警、辅警均人员紧缺，用人额度低，辅警工作经费保障存在缺口，经费保障标准不够完善，拨付标准除一些必须全额保障的费用外，难以满足辖区社会治安状况、经济发展水平、人口数和工作实际需要。

（三）拟新增项目的成本需求与资金配置之间的矛盾

公安派出所经费保障渠道单一，目前仅依赖于财政年初预算安排这一渠道，虽然有罚没收入、户政管理规费等，但根据相关财政政策要求，实行“收支两条线”，上述收入均上缴国库。

通过对济南市公安局历下区分局2022 年度全部经费的分析， 派出所经费占据分局总体经费的42.36%，虽已达到了公安部、省厅以及市局对派出所经费安排需超过县级公安机关经费40%的要求，但根据 《加强新时代公安派出所工作三年行动计划（2023—2025 年）》，部分项目计划因经费不足而受影响：其中推广市县公安机关基础管控中心、开展“老破小”派出所改造提升等建设项目需要基础建设经费。

按照“两队一室”（社区警务队、案件办理队、综合指挥室）的建设要求，需要对现有的派出所接处警大厅升级改造为信息化功能健全、物理隔离的综合指挥室。目前，只有泉城路派出所、姚家派出所、东关大街派出所已完成综合指挥室的建设，仅此一项其他12 个派出所仍急需改造资金300 多万元。

急需配备的警用设备， 如社区民警接处警装备，目前全区15 个派出所、130 个警务区需要配备快速接处警交通工具（警用电动车）、4G 执法记录仪、便携显示终端等需要增加警用装备资金安排。

以上拟新增项目在2022 年度因资金不足均未能完全做资金安排。

（四）警用装备运行全周期现状与派出所装备管理标准之间的矛盾

一是派出所部分执法执勤车辆更新断层，超期使用。 由于受执法执勤车辆购置批复时间过长、没有专项资金等因素影响，基层派出所还在使用部分多年前配置的捷达车，车辆的老化严重影响派出所的工作效率，特别是110 接处警、出差办案、四级巡防等等。 其次车辆老旧导致故障率高， 维修保养费用逐年增加，严重挤压了基层派出所本就捉襟见肘的经费。 二是辅警单警装备配置短缺。 目前，在公安机关的日常执法执勤工作中，辅警队员发挥了重要作用，已经成为一支不可或缺的重要力量。 随着辅警人员工资随任职年限逐年提高，总额增长有限的辅警经费已逐渐全部作为人员经费支出，辅警工作经费异常短缺，严重挤占民警的公用经费。 基层所队防护装备，特别是防弹衣、防刺服、防暴头盔、防爆盔甲、防弹盾牌、防爆服等必需根据报废年限更替，势必造成难以保障辅警人员的实际装备需求，因此，要求基层公安机关加大对办案设备及警用装备的投入，仍需要财政政策的支持。 三是部分装备重使用、轻保养。 警用装备的更新换代速度较快，部分装备在日常工作中也很少使用，如防爆罐、充气救生艇等，需要定期维护、更新或升级。 而实际在使用装备时，大多数都存在重使用、轻保养的思想，忽视对装备的检修维护。 四是民警警用装备知识缺乏。 现今警用装备种类繁多，包括防护装备、通讯设备、武器等等，每种装备都需要制定不同的管理措施，警用装备的管理、使用包括全周期运行需要大量的人力、物力和财力投入，但目前由于资金、资源的限制，勤务越发繁忙，很难保证每名民警、辅警都能得到足够的装备和培训，这会导致使用保养不当造成的装备损耗，严重影响了警用装备的使用效能。

从以上全周期分析结果可以看出，历下公安分局急需制定完善派出所装备配备标准并应用于日常装备管理中，以降低损耗节约成本，形成换汰标准，对使用频率高的装备倾斜投入，对不常使用的装备加强保养，提升资产使用效益。

三、 以绩效管理为导向， 运用全成本分析结果，切实解决公安派出所经费保障难题

（一）建立派出所标准化保障体系，实现以绩效为导向的预算编制规范化和财政项目支出标准化

一是细化本部门经费保障标准，量体裁衣提高资金分配质量。 为破解派出所经费支出科目繁复的难题，通过全成本分析，梳理各项细分支出后，根据其效能发挥的特点分两个层级，一级为警务运转类和办案业务类两大类支出。 对警务运转类科目的支出，下分二级标准类别业务用房消耗、勤务消耗，以构建定额标准为路径，确保实现降本增效；对按业务类支出如派出所案件办理队的办案差旅费、 嫌疑人查体费等费用在预算安排的整体层面进行全额保障， 按支出科目细化大类支出配额，精细化编制预算，控制成本。同时，以绩效为导向， 例如差旅费报销前全局通报各派出所出差战果，以实际情况为依据提高资金分配质量，使有限的经费发挥最大的效益，确保把“好钢用在刀刃上”。二是“强基础、补短板、增跳板”，制定完善装备配置标准和装备全生命周期管理过程的换汰、 维保、 管理标准，实现“制度管人、流程管事”360 度全方位立体管理制度，使装备管理从拟定需求、出入库、日常管理到还汰报废等生命全周期都纳入管理之下，节约成本，降低损耗，提高装备使用效益。 通过对“派出所装备配备及生命全周期管理”进行全成本分析，历下公安分局从实战需要出发，研究制定了《派出所应急装备物资储备标准》和《接处警车辆携行装备统一标准》。 根据标准，投入资金100 余万元，为派出所更新配齐单警装备、应急装备、防汛物资等，明确了接处警车载装备18 种，定制了统一的装备包，并对派出所民警、辅警进行了装备日常使用和管理的统一培训，优化投入分配，有效节约成本，提升资金效能。 将进一步制定《派出所警用装备换汰标准》，以此作为下年度派出所经费预算安排的参照之一。

（二）开源节流，积极争取政策支持，牢固树立节约成本意识

加强与同级政府以及上级业务主管部门和政府之间的沟通， 力争将本部门基础设施建设融入政府整体规划。 历下公安分局依托省财政厅、公安厅相关文件，积极向区委、区政府争取政策支持。 2023 年3 月，历下区政府出台政策，将派出所用房纳入全区总体规划，将视频监控、“雪亮工程” 智慧应用场景开发等纳入全区城市综合治理加以统筹解决， 从源头解决了分局派出所标准化建设的资金难题。从而，历下分局完成了执法办案管理中心和姚家派出所的建设工作， 总建筑面积8288㎡，总投资5706 万元。 2023 年，历下区政府批准投资3600 万元建设分局新智远派出所项目，总建筑面积5454㎡，并推进中央商务区派出所的建设。

为保障派出所标准化建设，部门整体的财力分配，始终坚持“提高基本线、倾斜重点面、突破专项点”保障策略，“确保重点、保障基层、兼顾一般、厉行节约”的原则，应继续加大对基层派出所人力、物力、财力的支持力度，实现突破警务保障关键节点，提升警务保障效能。同时加强廉政建设， 树立成本绩效管理理念和节约意识，牢固树立过紧日子思想，从严控制各项费用开支，对每一笔开支都要严格审核，压缩非必要支出，严格控制成本，确保每一笔资金均能产生效益最大化，杜绝一切铺张浪费等不良现象，形成“人人节流，人人降本”的良好风气。

（三）科学细化核算成本，整合资源释放警力

通过全成本分析，可以看出从降低人员成本上下功夫，是目前提升派出所用警效率的有效方式，选用较低的平均人员成本，需进一步整合资源，深化行业力量整合，深度整合辖区企业、单位、银行、学校、医院、市场等保安内保力量，有针对性组织开展建制联巡、区域共守，做到共建双赢、以用促管；落实警务室、居委会合署办公， 警务室与居委会共享了综合服务区、矛调化解区、安防体验区、心理服务区、警网培训区、融媒宣传区，社区民警从“下”社区转变为“在”社区，实现“一室多能、一格多联”的警力效率倍增。

历下公安分局在经费有限、 警力不足的情况下，恳请区政府购买了“驻所驻室”律师服务，历下分局派出所设置了“一站式调处会客厅”和“律师驻所”调解工作制度， 每天由一名律师专门负责纠纷类警情调处。 智远派出所茂陵社区、兴港南社区为“非警务警情分流矛调点”， 把信访群众的疑虑和抵触情绪消除在基层派出所和居委会，大大缓解非警务警情给民警带来的繁重压力， 用远低于原人员平均成本的资金，释放了更多警力，有效降低了平均成本，取得了更高的资金效能。

（四）以绩效为导向优化资金配置，继续加大科技保障投入

从派出所经费全成本分析结论来看， 新技术、新装备特别是信息化建设的投入， 对有效降低成本、提质增效具有决定性意义。历下区政府投资1.3 亿元，建设的“雪亮工程”“舜警超脑”“智安小区”视频监控1.1万路， 接入社会视频资源8600 余路， 打造了历下区“视图智能一体化平台”，视频大数据日抓拍量稳居全省各区县第一名，有效提升派出所辖区管控实力。

随着社会科技的飞速进步，工作生活节奏不断加快，人民群众对派出所服务有更高效的要求，派出所信息化服务基层实战的关键环节，应重点保障派出所信息化服务投入。

在资金有限的情况下，为降低成本损耗，有效发挥资金效能，对新理念新举措提倡先试点效能分析，以绩效管理为导向， 对满足节约成本增加产出效能的项目继续安排资金发力推广，如历下公安分局“一窗通办”试点取得成效后， 分局为所有派出所综合服务大厅采购了“一窗通办”设备，并在社区大力推广E 警通便民服务；泉城路派出所搭建“泉城枫警”“阿泉警官”等基础工作数据模型，龙洞派出所实施出租房屋“一码请”，改变了传统低效的摸排走访模式。 让辖区人民群众感受到便捷满意的服务，也缓解了警务人员工作压力，节约了人员成本和业务用房消耗成本。目前，继续探索全省第一家区县级智慧户政网上办理平台——网上户籍室，有效优化资源配置，充分发挥资金效益。

综上所述，全成本分析是加强成本管控，精细化、规范化、信息化管理预算资金的一把金钥匙，但绝不是一把万能钥匙，在探索过程中，实施方案必须结合本行业、本部门的工作实际，具有一定的专属性和特殊性，面对财政紧缩现状，信心胜于黄金，需有直面困难的决心。 历下公安分局作为一个预算单位，为核算分析成本将全成本项目试点细化到不同警种，秉承“以政领财，以财辅政”的宗旨，双拳出击，依据派出所标准化建设工作建立派出所经费保障标准体系，实现以绩效为导向的预算编制规范化和财政项目支出标准化，为做好派出所标准化建设的警务保障工作，解决制约派出所工作发展瓶颈难题、推动公安工作高质量发展，任重而道远。