系统推进财政内控制度建设的脉络、维度与进路——财政部门内控十年回顾与展望

●黄民锦

财权是国家权力的重要组成部分，在国家治理中承载着重要的功能。财权的正当性与价值是内控系统推进的题中之义。 内控的核心在于对财权的控制，是建立用权必有责任，用权受监督，失职要问责，违法要追究的权力运行制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益的需要。

财政内控是财政部门依据职能职责建立控制目标、实施控制程序、实现控制目标的全过程。财政内控制度是基于明确的价值观念和理论理性而制定的用于规范从事财政工作的“财政人”要共同遵守的办事规程或行为规则。它是财政内控工作的基础和重要保障，建立健全财政内控制度，对于深化内控建设具有重要的作用。在财政内控十年之际， 财政部提出了内控常态化的新定位、新内涵、新命题和新任务。这意味着内控制度从过去的即时性、 应对性、阶段性向注重常态性、长效性、引导性转变，内控制度建设系统化重要性愈加凸显出来。

制度事关全局和根本，内控制度可以发挥事前防范、事中控制及事后监督的全过程功效， 内控制度具有根本性、长期性、全局性、稳定性、针对性、重要性、制衡性、迫切性、及时性、系统性和可操作性等诸多特征，因此，内控制度既要广覆盖，又要高质量，系统推进，以充分发挥制度引领和推动作用，要向最难处（制度的建立与完善）发力，向最关键处（制度的法治化进程）推进。

一、财政内控制度历史脉络

（一）内控制度的源头

内控以经济人假说为前提，内控理论认为，“内部人控制”是内部控制的逻辑前提。 内控概念源于美国，是和美国“社会强、政府弱”的社会经济与文化土壤密切相关。内控知识体系主要是基于西方发达国家的管理理论和研究范式发展与完善而来；其精髓在于注重刚性管理，关注分工与流程，管理过程主要依靠制度、法律等手段进行行为规范。

（二）财政内控制度建设概览

2014 年由财政部强力推动的内控工作以自上而下的模式， 由部内司局、部属单位、各地监管局为开端，再拓展到省级财政部门，逐步延伸至市、县、乡财政部门，最终形成上下联动的一体化的内控体系。循着建章立制的轨迹，以规范财政活动为总目标，规范财权运行为核心目标，防范财政风险为主要目标，以构建常态化、长效化为主要脉络的内控管理日臻完善。 目前， 财政部已构建起由基本制度、 专项内控办法和操作规程组成的三级内控制度体系。

纵览财政内控管理工作，其基本模式、主要做法大致如次：

1.把准“方向盘”，压实党组主体责任。 全面并充分发挥党组织的领导作用， 发挥党组把方向、 管大局、保落实的核心作用，从依法治国、从严治党的战略高度，围绕中心，服务大局，准确把握和全面落实党的财政方针政策开展内控管理。 财政部成立了内部控制委员会， 财政部主要领导担任内部控制委员会主任，相关部领导任内部控制委员会副主任，下设内控办，具体承担日常工作。预算、国库、条法司等司局为成员单位，牵头负责预算编制、预算执行、法律政策制度等财政核心业务的风险防控， 形成覆盖财政部各个管理层级的完整风险防控闭环。 地方各级财政部门比照财政部组织架构成立了相应的内控机构。由此，财政系统上下形成领导团队、执行团队、监督团队构成的内控运行管理体制。

2.建章立制，实现内控制度化。2015 年财政部以〔财监2015〕86 号文件印发了《关于加强财政内部控制工作的若干意见》，提出了深刻认识加强内控的重要意义、加强内控组织领导、推进内控制度体系、推进内控执行体系建设、加强内控信息化建设、加强内控宣传教育等方面的要求， 这是我国第一部财政内控纲领性政策文件。之后，财政部相继制定了财政部内部控制基本制度、专项风险内控办法、内控操作规程等制度规定；同时还制定了年度内控工作计划、内控办工作要点，以教育培训、经验交流等形式，指导和推进全国财政内控工作。为探索积累内控经验，财政部2021 年选择部分省份设立内控联系点，分别针对内控制度建设、内控制度执行、内控信息化建设、内控考评级与结果运用等方面开展探索试点工作。

各级财政部门高度重视，高位推进，坚持横向到边、纵向到底的原则，持续推进内控制度的完善，通过构建机制、制定制度、完善措施、规范流程，形成依法管理、运转高效、风险可控、问责严格的内控制度体系。纵观全国内控制度，基本上是“1+1+1+X+1”的模式。 第一个“1”是《X 部（省市县）内部控制基本制度》；第二个“1”是针对重点环节、关键领域，如部门预决算编制、国库集中支付、政府债务监管、法律制度、 专项检查核查等重点业务风险防控制定操作规程；第三个“1”是年度工作计划（要点）；“X”是风险节点和重点环节专项管理办法， 如法律风险内部控制办法、 财政监督风险内部控制办法等若干个专项内控办法；最后一个“1”是内部控制考核评价办法。如： 财政部黑龙江监管局根据管理需要制定专项内控制度，及时组织制订完善直达资金监控、转移支付资金审核、专项资金绩效等内控操作规程，不断提高内控制度的实时性、针对性和有效性。广西壮族自治区财政厅先后制定《广西预算执行风险防控管理办法（试行）》《广西财政国库管理工作内部控制规程》，修订完善了《广西财政国库管理职责手册》，严格按照《会计法》等相关岗位设置财政支付、财政拨款等AB 岗，杜绝“不相容岗位相容”的现象发生。2016 年该厅组织开展了“财政资金安全检查”专项工作，对与国库运营、资金安全有关的六大类47 项指标进行了逐条逐项检查并纠正存在的问题。 湖北省襄阳市财政局2012 年就着手构建以完整的财政资金指标管理体系、统一的非税收入管理体系、规范的政府采购监督体系、 严密的财政资金拨付程序四大体系为主体， 并与预警防范的内部制度和会计轮岗交流两大措施，形成了“4+2”财政内控机制。 2016 年，该局全部完成三级内部控制制度的建立，即1 个基本制度、8 个专项风险控制办法、32 个内控操作规程；同时还对财权运行的廉政风险点进行全面排查， 共查找出322 个风险点并列入重点管控范围。 山东省五莲县财政局实行财政管理与内控工作统筹谋划，一体推进，确立“互牵制、强管理、防风险、增合规、守廉洁、促改革、保发展”的工作思路与目标，建立了以内控管理制度为总纲，以资金管理制度、政府采购管理制度、国有资产管理制度等为分目，以各股室岗位业务操作流程为依托和突破口的“1+N+M”的内控制度体系。 目前，该县内控制度覆盖面达100%。

3.权责明确，形成监督闭环。 各级财政部门明确各个环节、各个领域、各个内设机构、各个管理层次、各个职能部门以及各个岗位的内控管理权责， 加强监督，紧盯关键环节，聚焦重点事项，严把财政业务的流程关、风险关、责任关，形成内控管理闭环。财政部出台了《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》，明确规定：第一，采购代理机构和采购人要明确委托代理的权利义务，监管机关、采购人、集中采购机构加强内部监督、内部归口管理。 第二，合理界定岗位职责和责任主体， 梳理风险事项采购需求制定与内部审核、 合同签订与验收等不相容岗位要分开设置，采购及相关人员应当实行定期轮岗，评审现场组织、 单一来源采购项目议价等相关业务原则上应由2 人以上共同办理。第三，建立健全监管部门、采购人、集中采购机构和采购事项内部决策机制和内部审核制度， 主管预算单位应当加强所属预算单位管理。第四，优化流程，重点管控。加强关键环节的控制，对不符合规定的及时纠正，强化利益冲突管理，严格执行回避制度。

（三）内控制度执行情况总体评价

经过近十年的实践探索， 内控管理工作成为财政治理中一道亮丽的风景线：制度建设富有成效，管理制度体系渐进完善；内控理念逐步深化；工作机制有效运行，内控执行力度不断强化；与其他监督合力逐步增强，内控工作已成为财政部门强化财权制衡、防范廉政风险、业务风险的重要手段和主要措施。

总体观察，内控管理水平呈三个等次分布：第一层次是强控。 内控制度体系健全、管理基础良好、管理水平高，效果显著。财政部及其所属驻各省市监管局可列入强控层次。 第二层次是中控。 内控制度健全、管理基础较好、管理水平较高，运行较好。全国大部部分省市财政部门处于这一等次。 第三层次是弱控。表现为制度体系不完整，执行存在缺位、不到位。个别省及部分县乡财政部门应列入这一等次。 笔者对三个等次的划分可能不十分精准贴切， 但大体反映了我国财政内控的现状。

二、财政内控制度省察

（一）尚未积累起有效的理论资源

财政内控制度化理论研究处于空白状态， 缺乏学术性、学理性、系统性的理论阐释。 从事内控管理的部分人员认为， 内控管理是一门实践性极强的活动，而不是一门理论学科，内控的地位、作用还没有被充分认识和接受。这种过度强调实务的取向，不仅使内控实践的宝贵专业价值更多流于经验层面，反映在制度建立与完善上， 着眼点更多落在具体办法研究探讨等操作层面上，导致决策者、立法者和执行者对价值向度观念的淡化和敏感性的下降以及自觉性的缺乏，制约了财政内控制度建设的深度、力度与效度。

（二）内生动力有待提升

部分财政部门、财政干部的内控意识淡薄。一些财政干部仅大致、粗线条了解内控工作，并没有深刻地、系统化地、精细化地理解内控的极端重要性。 一些财政部门领导对内控工作停留在口头重视， 把内控工作视为“软任务”而不是“硬约束”，内控意识没有转化为财政干部自觉行为准则， 全员参与内控理念很难落地。

（三）制度设计有待完善

不同专项内控制度之间缺乏内在一致性、 协调性和整合性，导致内聚力衰减，弱化了内控制度执行环境及有效性。 内控制度建设存在“重程序性制度，轻实体性制度”问题，缺乏具有针对性、操作性和适应性制度体系， 造成了执行中缺乏明确而具体的规定。 部分地区内控制度及管理工作缺乏顶层设计和规划、完整的内控制度建设标准、完整的风险监控及预测机制和督导评价实施办法， 没有形成适应本单位的规范与流程，具体规定不够细致。有的照抄照搬财政部相关制度规定，“照财政部之本（办法），宣内控教条之科（知其然不知其所以然）”。 受人员配备、管理基础、系统环境等因素制约，县级财政部门尤其是乡镇财政所内控制度难以立足完备的风险管理理念来设计制衡举措。

（四）内控制度执行环境弱化

制度落实效果不佳， 内控管理实际效能与顶层制度设计要求存在不小的差距， 内控的有效性和约束力不足。

1.内控制度责任缺位，形成“制度虚置”“程序空转”现象，制度的效力、威慑力备受质疑。对内控制度执行的监督检查重视程度不够， 部分地区内控考核失之于软，失之于宽，责任追究缺位、不到位。在内控制度执行过程中， 往往存在忽略内控执行中财政干部违法违规应当承担的责任， 使行之有效的制度难以落地。 尽管内控制度设计制定过程中对财政活动及行为可能发生的风险点进行梳理、揭示，但这些制度成果在实际执行中存在“打折扣”行为和现象，难逃束之高阁的命运，事前、事中、事后动态监管的模式形同虚设。 一些重点领域和关键环节的风险防控尚未完全落实到位，如对外签订合同，业务单位与法制机构沟通不够，法制机构只注重形式上审核，忽视实质性审核，存在较大的法律风险。

2. 负责内控的部门和岗位不健全或形同虚设。有的地方工作岗位与内控规定的流程不匹配， 与机构“三定”方案未形成一一对应关系。 基层内控人员人才较少、知识结构、年龄结构和业务素质与内控管理有不小的差距。财政所人员配备不足，达不到人岗分设的要求， 一些财政所负责人兼任会计、 出纳岗位，定期轮岗、换岗制度没有得到有效执行。 乡镇财政所工作繁杂、事务繁重，没有时间和精力研究内控工作，面临“心有余而力不足”的窘境。大部分地区财政部门未能将劳务派遣人员、 编外人员纳入内控管理。

三、系统推进内控制度建设的双重逻辑

任何制度都蕴含着价值理性和工具理性， 内控制度同样具有双重价值。从制度需求来看，财政内控体系化是内控制度的自我完善。 保障财政干部依法履职与有效监督制约权力分属两种不同的法治理念，两者是对立统一关系。

（一）从严治党是系统推进内控制度建设的制度逻辑

全面从严治党是党永葆生机活力、 走好新的赶考之路的必由之路。通过内控制度规定，促进财政干部依法积极履责，抑制其消极作用，实现财权的规范与有效行使，确保财政干部为民用权、依法用权、公正用权、廉洁用权。

1.财政内控是财政机关加强党的政治建设之制度前提。党的政治建设是党的根本性建设。财政部门是政治机关，必须严格遵守政治纪律与规矩，在思想行动上始终同党中央保持高度一致。 内控工作是财政部门贯彻落实党中央关于全面从严治党主体责任、 推动自我革命战略部署、 完善财政权力运行制约、强化流程管控和监督机制、防范和管控廉政风险和业务风险的重要举措。

2.财政内控是财政机关以自我革命的精神开展内控管理之制度根基。党的十八大以来，习近平总书记再三告诫全党同志，必须牢记“打铁必须自身硬”的道理，创造性地提出了党的自我革命重大命题，并发表了一系列重要论述。习近平总书记强调，任何时候任何情况下都要坚持同党中央保持高度一致，在党中央统一指挥的合奏中形成和声， 决不能荒腔走板、变味走调。系统推进内控制度建设是财政部门认真贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神， 与党中央“同奏一首曲”，督促财政干部自警自省、校正偏差，调动财政干部各司其职、各负其责积极性，敢于担当的生动体现和具体体现。

3.财政内控是锻造自我革命财政干部之制度基础。财政干部是完成党的财政事业关键因素，是构建现代预算制度的生力军。 所有财政干部都必须以忠诚为党、护党、爱党，全力兴党为财政干部的根本使命。开展内控建设，一方面有助于全面提高干部政治素质， 使财政干部在财政活动中保持定力、 精准发力、及时发现问题的判断力、激发干部直指问题本质的领悟力、锤炼干部有效解决问题的执行力；另一方面，内控评价制度是形成系统完备、科学有效的选人用人的基础。 内控评价结果可为财政干部培养选拔和监督考核提供重要的、不可或缺的参考依据。

（二）依法理财是系统推进内控制度建设的现实逻辑

1. 财政内控是提高财政治理水平的重要手段。内控制度是提高财政治理能力的有效载体。 财政行为和财政活动牵涉面广，具有多样性、隐蔽性和不确定性并存的特征， 一些由道德因素引发的防范风险问题更加难以防控。 随着法律法规的不断建立和日益完善， 对内控要求的范围和层次较之过去更大更高。 内控制度是以提高财政治理效能为目标的一项长期性制度安排， 以加强财政核心业务的风险管控与监督制衡为根本，以发现问题、研究问题、解决问题为手段， 用科学严密的工作流程和防控措施防范各类风险，把准财政治理的方向，让内控制度真正成为发现问题的“显微镜”和“放大镜”，为更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用提供制度保障。

2.财政内控是推动财政高质量发展、破解财政改革与发展难题、 深化包括健全现代预算制度在内的各项财税体制改革、化解财政风险的现实需要。党的二十大报告提出了进一步深化财税体制改革的重点是健全现代预算制度。 其中，健全预算管理体系、全面推进预算管理一体化、 加强预决算信息公开力度、深化预算绩效改革、完善政府债务管理、完善财政转移支付制度是健全现代财政制度的重要内容。内控制度与财税改革密不可分， 系统化地推进内控制度建设，不仅可以保障干部的个人安全，更重要的是通过制度安排，确保财政资金运用和运行的安全，为构建统筹规范透明、约束有力、讲求绩效、持续安全的现代预算制度奠定坚实的制度保障。

3.财政内控是构建以党内监督为主导，推动各类监督相互贯通协调的“大监督”格局的必然要求。十九届中央纪委四次全会提出， 要以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调。 通过加强内控制度建设，推动各种监督的协同配合，为强化财政“大监督”提供有力支撑。

四、系统推进内控制度建设的维度与进路

基于我国内控制度建设的实践探索，笔者认为，内控制度初创期，主要是实现制度“从无到有”，通过建立健全一系列办法、 操作规程等制度体系， 解决“控什么”问题和“如何控”问题。未来的一段时期，须实现“从有到优”，解决“为何控”问题，着力解决内控用什么“控”、“控”什么、怎么“控”这三个核心命题，以有效避免财政治理陷阱， 如财权的滥用、 隐形寻租、责任模糊等问题，消除不利于内控制度成长的体制机制，为此必须从五个维度展开。

（一）树立和践行系统思维、法治思维

1.坚持系统思维，谋划内控制度整体规划。 系统观念是内控制度的重要思想、工作方法。以系统的观点分析、解决内控制度存在的问题，把握内控制度的内涵和本质，注重分析内控制度要素的整体性、关联性、协同性和耦合性，用普遍联系的观点定位内控制度，用全面系统的观点厉行内控制度，达到以系统思维聚合力、谋全局的目的。系统思维要求明确内控建设方向、锚定内控制度目标，加强前瞻性思考，全局性谋划，确保稳定推进内控工作。

2.法治思维就是增强遵法、用法、守法意识，善于运用法治思考问题、制定制度的思维方式。 “立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。 ”习近平总书记强调指出，谋划工作要运用法治思维，处理问题要运用法治方式， 这为强化财政内控制度建设指明了方向，提供了根本遵循。坚持以习近平法治思想为指引， 牢牢把握在法治轨道上建立健全内控的任务目标及方向，筑法治之基，行法治之力，积法治之势，是系统推进内控制度建设的原动力之所在。

（二）重塑内控制度理念

内控制度理念是内控制度建设所应秉持的价值追求和观念取向。在由制度理念、制度技术构筑的内控制度系统中， 制度理念是对制度本质及其发展规律的宏观、整体的理性认识、把握和建构，是隐藏于表层的制度规范与原则之下的一种深度的、 更高层次的、 对制度规范等具有控制影响作用的一个集制度信念、理想和精神等议题的有机整体，其作为一种基础性、 本源性和纲领性的制度元素作用于内控实践的过程。推进和深化内控建设，离不开理念的更新与重塑。

1.推进内控制度法治化。 内控治理要缘法而治，在制度设计上予以精细化、规范化的立法表达，完成制度选择与规则构建。 内控制度法治化的效力来自于与财政领域相关的370 多部法律、 行政法规、规章、公告等具有规范性的广义法律文书，是财政立法以外且与财政活动内部管理密切相关的规则， 关系到财权的配置、适用和规范。内控制度法治化是财政治理的手段与目标， 是财政治理现代化的核心和关键，是财政治理现代化的过程亦为法治化的过程。具体来说，要倡导内控制度意识，提升内控制度思维，持续完善内控制度建设，以制度规定设立财政行为、财政活动“红绿灯”，为财政干部提供清晰的行为准则，以制度保障财政运行系上行稳致远的安全带，让制度的笼子“越织越密”“越扎越紧”，关注内控制度机制及其效果的反馈，健全内控管理制度体系，使内控制度实行者在每个环节都能行之有据。

2.强化整体性制度理念。 既有经验表明，坚持能动、理性的内控制度建设，以前瞻式、综合性、适应性制度制定思路指导内控管理， 可增强内控制度的科学性、系统性、完备性和适应性。内控实践证明，内控整体制度与单项制度之间、财政业务各个流程之间、各个环节之间关联度极强。 内控制度制定要充分考虑整体性， 不能也不宜将各项制度人为割裂开来。要准确厘清和区分内控制度存在的主要矛盾、次要矛盾，矛盾的主要方面、次要方面，坚持从整体和全局出发分析内控制度存在的问题，理清内控制度不同部分、各个环节相互之间关系及作用，找准优化内控制度的方向和着力点，全方位推进内控理念转变、内控制度设计和落地实施。 通过强化内控制度配套协调集成， 构建各项内控制度沟通协调机制，彼此赋能，握指成拳，提高内控制度的同步性和协调性，有效地发挥内控制度与政治监督、民主监督、舆论监督的制度合力。

3.强化嵌入性内控制度理念。 内控属于自律行为，其作用于一定的传统、习惯和惯例之中。 内控制度只有与我国所处的文化背景适应并进行良性互动，才能得到实施主体和对象的一致认同，从而得到切实遵循和贯彻。 为此，需要立足于国家与地方的实际情况推进内控制度设计，在平衡原则性与灵活性需要的基础上，增强内控制度与其所处的文化背景的契合性，将对财权监督制约的理念和要求融入内控制度内容，借以加强防范财政风险，不断提升化解风险防控能力。

4.强化开放性内控制度观念。 内控制度是一个动态的发展过程，需要根据国家社会经济和财税改革变化与要求及时作出回应，从而保持内控制度的活跃化和积极干预内控活动及其运行的姿态。 随着互联网技术的普及，媒体舆论和公众民意作为推动内控制度创制的动因、 修改和废除现象逐渐凸显，循着内控制定适应性的阐发和践行两个路向，广泛征求网民、 社会公众对内控制度建设的意见和建议， 对于拓展内控制度制定思路与提升制度效度，具有非同寻常的意义。

（三）加强内控制度建设规划

内控制度建设是一项系统工程， 不仅涉及“人”，也涉及“事”，需要系统思维，整体谋划。 内控制度建设规划是指根据内控实践需要，结合内控制度的现实，对今后一个时期内控制度建设的指导思想、建设内容方向、任务目标、主要措施等进行分析、评估、研判和确立。 内控制度规划建设是引领内控制度建设的行动纲领，是实现内控制度建设常态化的重要手段。 通过内控制度建设规划的制定与实施，将极大地促进和完善财政治理体系。

1.增强内控规划的前瞻性。内控是“治未病”，是对财政治理的“政治体检”，前瞻性的重要意义不言而喻。 当今世界已进入风险社会阶段，时刻面临各种风险与挑战。 当前，我国财政面临着财政收支处于紧运行状态，财政赤字不断扩张，化解政府债务规模压力日益增大， 这就要求制定内控制度规划时， 不仅要立足于现实财政行为和财政活动的规范，也要着眼于未来一个时期防范和化解财政风险的制度设计和规划，使内控制度建设具有更好的适应性。同时， 以新《预算法》颁布实施为标志，财政法制从改革开放初期的规范化进入了新时代的体系化，财政法制建设经历了从单向度建立到全方位构建的演变轨迹， 为内控制度规划奠定了坚实的根基。 因而，内控规划要注重前瞻性，重视内控预期管理和引导， 内控制度建设规划要与拟议修订中的《会计法》《政府采购法》等相衔接，以增强规划的前瞻性。

2.增强内控规划的系统性。 内控制度规划是一项内容庞杂的系统工程，它涉及预算、国库、政府采购、经济建设等各项财政业务以及不同财政层级之间的规划， 必须增强不同子规划之间的衔接性，加强它们之间的对接和协同，最大限度地发挥内部控制制度规划对制度建设、内控管理的指引和助推作用，以增强内控规划的系统性。

3.增强内控规划的衔接性。 内控制度建设既与财政部门机构设置、职能有高度关联，更离不开制度的有效供给，强化内控制度建设是财政系统的共同任务和使命。 要立足于当下，着眼于将来，全面系统总结过往年度内控工作计划、年度内控工作要点中制度建设规律性、普遍性的特质，上升为规划层面。 同时，也要注重内外结合、上下联动，开拓创新、务求实效，统筹推进财政系统内控建设，积极做好各级财政内控规划的协调、对接和协同。

（四）完善内控制度内容

1.强化全要素整体性内控制度。 克服忽视内控各要素之间内在联系及制度碎片化现象，在制度设计上贯彻全要素统筹管理的原则，统筹考虑预算编制、预算执行、预算监督、政府采购监督、会计监督等各核心业务要素，财政各个业务事项事前、事中、事后各个环节配套与协调，构建进一步打通各个内控系统要素的整体性内控管理制度，建立健全涵盖财政活动各个领域、 各个环节的财政执业规范、执业标准、内控考核体系、主体责任体系，进一步完善内控制度体系，使内控管理无缝嵌入财政各项业务流程，将内控贯穿到财政工作各方面、全过程，从而实现内控在财政各项业务中的全覆盖。

2.强化全过程一体化内控制度。内控是由事前、事中、事后三个彼此不同又相互联系、前后衔接的有机统一体。 随着内控制度的推进和内控实施主体与对象风险意识的增强， 内控风险发生的预测、预警、预报的重要性愈加明显。 但目前内控制度对此方面的关注不多，重视不够。 鉴于此，必须在制度上进一步明确内控管理不同环节之间如何有机衔接、整合和统筹。 以预算管理一体化建设为契机，构建各个内控管理层次之间内控制度运行联结机制，推动线上与线下内控管理的无缝衔接，避免内控制度执行结构性障碍和沟通障碍导致的执行力被削弱问题的发生。 同时，依据内控问题发生的性质和频率，构建预防、整治、追责的三级纠偏机制。

3.强化全方位协同内控制度。 坚持业务开展与内控规范协同发展的思路， 让内控管理真正成为“规”和“矩”，为内控全方位协同管理提供坚实的制度保障。 尽管财政业务之间，如预算、国库、国防、教科文、政府采购、经济建设、农业农村等业务之间相对独立，但它们之间共同拥有一条红线，那就是预算编制、审核、批复、下达以及资金拨付，需要围绕这一主线进行一体化防控，需要涵盖制度制定、执行、监督、遵守、适用等各个环节的协同配合，坚持财政业务及财政活动全方位一体化管理原则，在标准统一、流程衔接等方面进行明确规定，确保内控压力传导顺畅，内控责任覆盖横向到底、纵向到边。

（五）强化财政内控制度实施

内控制度建设并不局限于制度的确立，也应包括制度的实施。 如果内控制度得不到切实执行，那么，内控制度就会失去存在的价值与意义。 在建立健全内控制度后，制度的有效实施和良好运行至关重要。

1.强化内控制度创新性。 内控治理强调情境化和制度回应的有效性，它强调处置的灵活性、及时性以及制度的创新性。 在内控制度设计与内控制度优化关系结构中，要高度重视内控制度本质的可实施性，更加注重内控制度的程序性、可操作性、可检查性、可追究性，以及协同性、整体性、相对性、针对性和与时俱进性。 主动根据内外部环境、风险的变化，构建制度流程自我完善的长效机制，做好内控制度废、改、立工作，积极推进内控制度迭代升级。

2.增强内控制度的科学性。 内控制度的科学性需要内控理论支撑， 内控制度理论具有引领性、标志性和原创性的动力来源，是揭示系统推进内控制度建设的深层逻辑。 成熟的理论来源于成功的实践，内控制度的生命力来源于内控实践。 植根于内控实践，深化具有财政特色、实践特色、时代特色的内控制度化理论研究，精准把握内控制度的本质内涵，在广阔的思想领域、理论领域、制度领域中深刻认识内控制度科学原理，在理论与实践的血脉贯通中揭示内控制度的理论逻辑，构建内控制度化的学理形态，展现其理论内容的生成根源、内在关系，为内控建设提供深厚的理论支撑，强力指导内控制度建设与实践。

3.增强内控制度的统一性。 着眼于内控制度统一管理目标要求，依据一致性、全面性、重要性、适应性等管理原则，密切关注并及时跟进内控制度试点运行情况，对实践证明比较成熟的改革经验和行之有效改革举措，及时将其上升为制度层面予以复制推广。另一方面，加快推进内控制度专项立法。在研究财政领域立法现状，对现有内控制度进行实证分析，了解内控制度运行面临环境的基础上，研究制定全国统一适用的内控暂行规定，以法治的确定性解决内控制度执行中的不确定性。 该规定对内部控制包括但不限于实施主体、监督主体、主体责任、分管责任、内控环境、内控风险评估、违反内控管理的责任、内控考核评价结果运用、内控信息化建设等作出全面系统规范。 同时着手研究统一的内控标准指南和内控报告管理制度，建立一套以财政内控暂行规定为总纲，覆盖财政业务全过程的“1+N”全流程内控制度，形成制度化、程序化、规范化的内控长效机制，提升内控的有效性、规范化、精准化水平，从而勾勒出内控制度管理全景。

4.凝聚内控制度共识。财政干部的行为和活动总是在一定的思想观念的指导下进行和展开的，财政干部之间有效联系、财政活动的有序进行，都必须具备一定的观念前提。 不断增强财政干部对内控制度的思想认同、理论认同、文化认同，奠定内控制度自信的基础，让财政干部既有“要我做”的刚性约束，又有“我要做”的积极主动性，将内控制度理念内化于心，外化于形，形成强大的内控制度支持力量。

（1）以“文”“化”人，培育和践行内控制度文化。文化的本质是观念形态，具有规范人的行为作用。内控制度文化是指在内控实践中形成的、体现“教化”的独特作用的财政文化。 将内控作为财政部门党组理论中心组、各党支部学习的专题内容，有计划、分层次地推动内控教育走深走实，不断强化干部职工内控意识； 依托财政干教、 青年干部大讲堂、专题学习培训等平台，通过集中专题培训、专题讲座、研讨交流、集中培训与分散多形式学习相结合的方式，开展多元化、多层次的内控制度学习培训， 统一思想认识； 坚持理论舆论网上网下贯通，全面树立“抓好内控是基础，不抓内控是失职”的工作理念，营造“言必谈内控，行必思内控” 的良好氛围，积极推动内控制度入脑入心，达到日用而不觉的效果，推动化风成俗，形成习惯，以文化的力量驱动常态化的内生动力， 以此来教化和激励财政干部对内控制度文化认同和实践自觉， 激励广大财政干部增强贯彻落实内控制度的思想自觉、政治自觉、行动自觉。

（2）组织力量编写好内控典型经验、事例与案例，探索建立内控法例制度。 “法在事中”，法律文本是财政干部了解法律内容最直接的途径， 法例选编是将“文本上的法”落实转化为干部“现实上的法”的重要载体。 法例以个案形式说明内控运用法律法规具体案情， 全面描述个案具体情况及内容，揭示法律法规作用于内控过程形态，既分析案情，也分析违反内控行为的法律认定，以鲜活具体的方式向财政干部传递内控行为准则和价值导向，在财政干部心中种下内控理念的种子，让其生根发芽，形成内控法治文化氛围。

5.建立和完善内控制度运行效果评估机制。内控是财政内部监督，属于自律行为的一种。 内控管理是基于法律法规规定下财政内部和财政干部的自我约束， 其透明性和实效性要弱于法律强制力为保障的规制。 为增强内控制度的民主性和公信力，除了涉及国家秘密的财政事项外，建议引进第三方机构对内控制度运行进行客观评估。

6.引入风险追踪机制，强化内控监察机制。依据大数据、运用区块链等技术手段，紧盯具体问题，追溯发生问题的轨迹，对违反法律法规行为财政干部进行惩治、纠偏，以严的基调、严的措施、严的氛围，不断巡内控制度之堤，固内控制度之坝。

内控制度应当是一个合法合规、讲求绩效、问责到位、 全面而系统的机制。 内控制度越有针对性，越细致，越具刚性，就越有利于于内控管理常态化，从而消除“起点高”“落点低”的落差。 财政部门应借力调查研究这一法宝， 深入基层、 深入实际，研判系统推进内控制度建设的着力点，以实现从内控柔性治理、弹性治理向刚性治理、韧性治理转变， 为书写具有中国特色的内控制度建设新篇章提供制度保障， 打造有利于财政事业发展的良好的制度环境。