“碎片化”反馈：中小企业纾困政策的执行逻辑与优化路径——以浙江省为例

金祥盈

（浙江工业大学，杭州 310023）

1 引言

企业是市场主体，是保障经济稳定发展的关键。然而，中国中小商业企业协会的调研报告显示，2020 年58.25%的企业一季度营收下降50%以上。

作为全国唯一的传统制造业改造升级示范区，GDP 水平位居全国第四位的经济强省，当前，浙江省市场经济发展状况仍不容乐观，中小企业面临严峻发展考验。贴合资源基础观理论：一是经济内外循环不畅；二是民间投资难度提升；三是产业集群优势减弱。针对当前发展困境，2021 年以来，浙江省多部门联合发布一系列助其纾困的政策举措，不断强化政策惠企、环境活企、服务助企、创新强企、人才兴企，短短两年间，以制造业为首的企业降本增质、经济效益回暖。

然而，诸如不同规模、不同类型的中小企业，不同政府部门、部门内不同层级等分散化行动者“碎片化”反馈存在，纾困政策仍有可以优化的细节之处，且基本可总结在主体偏差、受益对象偏差、政策预期与实施结果偏差三大方面，本研究试图通过系列调研挖掘中小企业纾困政策的优化空间。

基于此，本研究通过政策文本分析、实地调研对浙江省中小企业纾困政策的实施过程和分散化行动者“碎片化”反馈进行探究，辅以博弈论、协同治理理论对政策优化提出科学指导。

2 纾困政策及中小企业反馈梳理

2.1 纾困政策落实过程

2021 年起浙江省多部门陆续出台纾困政策。据不完全统计，2022 年上半年由浙江省人民政府办公厅、浙江省市场监督管理局、浙江省财政厅、浙江省人力资源和社会保障厅等多部门颁发11 部政策，各意见通知中又细分为诸多条目，其内容涵盖税费减免及补贴等资金优惠、稳岗位防失业、加强科技创新投入等举措，同时也区分服务业、传统制造业、个体工商户、公路水路运输企业等制定更具针对性的举措。

各县、市政府响应浙江省政府助企纾困方向，进一步针对辖区内中小企业制定不同的纾困政策。例如，浙江省杭州市以“真金白银”扶持个体工商户发展，创新性提出直播带货去库存方式帮助企业渡过难关；浙江省宁波市以稳链纾困为主旨，从产业链供应链方面重点关注制造业发展；浙江省温州市提出“一企一策一专员”的方案，点对点帮助企业解决问题。

2.2 中小企业困境反馈

经实地调研、问卷发放等方式获知当前浙江省中小企业普遍客观存在的问题如下：

第一，经济内外循环不畅。浙江外贸依存度60.3%，而2023年1 至2 月份出口5 029.4 亿元，同比下降6.4%，对外贸易总体增速逐渐呈现回落趋势，直接影响经济增长动力。

第二，民间投资难度提升。浙江省民间投资增长从两位数跌至半年度0.7%，民间融资渠道不畅，由于民营企业贷款规模需求较小、缺乏高价值抵押物等，增加了民营中小企业获取银行融资授信的难度；投资意愿不强，制造业投资信心较弱，高新技术产业、服务型产业等也存在“不敢投、不敢闯”现象。

第三，产业集群优势微弱。浙江省在全国有重要影响的标志性产业链少，缺乏国家实验室、国家产业创新中心（工程研究中心）等“国字号”重大创新载体，影响战略科学家和高端创新人才规模化聚集。

3 理论分析

3.1 纾困政策变迁：以行动者为中心的分析视角

从某种意义上而言，政策是致力于实现特定目标的行为体的有意行动，因此主体在行动过程中将具有特定的能力、感知和偏好，并将这些与期望的结果相关联以推进政策的变化[1]。因此，从行动者为中心的分析视角出发，本文从以下几点展开具体分析：

第一，关注中小企业主体对纾困政策产生的周期性影响。在调研过程中发现，大部分中小企业认可政府加大补贴力度、减免个税等措施援助是“及时雨”，也有极少数中小企业反映政策并未达到治本效果，土地资源短缺等政策无法干预之处仍困扰着企业主。企业对纾困政策认可而表达的扩大政策支持或由不满所表达的积极反馈可能刺激政府改进政策的系列条款；相反而论，企业对纾困政策无动于衷的消极态度将会促使纾困政策系列举措滞缓优化。总之，企业的政策反馈行为从宏观层面上动态调整中小企业纾困政策[2]。

第二，聚焦纾困政策背后的政银企博弈。与中小企业纾困政策紧密相关的三大主体即政府、银行、企业。政府是纾困政策的制定者和执行者、三者关系的维护者，银行是创新参与者、资金支持者，中小企业是市场主体、政策的目标受益者。一是政企关系。“合作式”与“镜像”治理结合[3]、多层次生态化治理[4]等多样化的政企协同治理模式深受认可。政府作为市场重要主体，其干预影响企业的创新决策和创新绩效，而企业的发展水平也直接影响社会经济发展。二是银企关系。密切的银企关系可以降低财务限制，以改善银行贷款的可用性，从而为创新提供资金[5]，进而通过信息共享提高成功创新的可能性[6]。同时，银行能够影响企业的投资决策或项目决策，使得项目只有在净现值为正时才能继续。

第三，深入剖析政府内部分层级部门的政策互动。政府间各部门各司其职，发挥优势。以2022 年浙江省纾困政策文件可见，浙江省人民政府办公厅、浙江省市场监管局等更多从宏观视野上颁发减负强企的措施，而浙江省人力资源和社会保障厅从失业保险入手保障中小企业员工权益，浙江省科学技术厅从企业创新和科技支持上援助企业可持续发展，浙江省交通运输厅聚焦公路水路运输企业纾困发展伸出援手。纵向上，省内不同行政区划根据辖区内产业结构深化举措，例如，浙江省温州市启动“一企一策一专员”的举措，对他市产生推广意义。

综上所述，浙江省中小企业纾困政策优化至今是企业、银行、政府等分散化主体通过“碎片化”反馈多方进行修正的，且由于不同的行动者在不同的时间所捍卫的立场是可变的，政策的动态化调整是不可或缺的，二者促成了相辅相成的良好局面。下文将引入“行动者为中心”的政策过程研究并提出“碎片化”政策反馈与政策执行偏差的互动机制，以深入挖掘政策进一步优化的可能。

3.2 政策反馈：基于“行动者为中心”的政策过程

在既有政策科学解释中，政策反馈理论提供了一种以行动者的微观视角解释制度如何影响政策优化的分析工具。政策反馈效应通过两种机制发生：第一，资源效应（Resource Effects），涉及政策如何通过资源再分配来激励行动者支持或反对它自身的推进；第二，解释效应（Interpretive Effects），指向政策制定者和目标群体如何认知、理解和建构政策问题及其意义。

进一步说明，从公共政策中受益或受挫的行动者会根据不同的利益和价值分配情况进行积极的政策反馈，从而扩大政策支持或推进政策改进，实现政策自我强化反馈；受挫或无动于衷的行动者有可能利用消极的反馈来破坏政策的政治可行性，进而削弱或阻滞政策。当然，他们也可能同时存在，构成政策优化过程中相互作用的力量。

3.3 “碎片化”政策反馈与政策执行偏差的互动机制

以进一步挖掘纾困政策发展空间为初衷，本研究将讨论浙江省中小企业纾困政策优化过程中的“碎片化”政策反馈机制和政策执行偏差之间的互动机制。

在浙江省纾困政策实施过程中，无论是政府自下而上的反馈机制还是平台经济企业舆论、行动等的反馈，都反映了混合多元对政策的认识、价值观、利益、意图或偏好等意识，而面对政策优化变迁过程，其也会进行有所延续的改变，与政策执行偏差随之互动调整。本研究提出介入政策执行偏差的“碎片化”政策反馈机制研究框架，并将分述不同“碎片化”行动者及与其息息相关的政策执行偏差。

3.3.1 中小企业纾困政策下的分散化行动者：行动主体偏差修正政策

第一，政府与企业发表不同的政策反馈。从政策文件发布的趋势中可判断，政府从资金补贴、减税降费、保留人才等措施上帮助企业渡过难关，而结合资源基础观，企业很大程度上在人才、资金等方面获得了政府的援助，缓解燃眉之急，但少数企业表示影响可持续发展的因素有一部分在于当地先天自然资源禀赋，如省内土地资源匮乏等政策无法弥补的问题。

第二，更加考验银行业务素养。银行作为浙江省中小企业纾困政策落实过程的重要参与者，其肩负资产业务、负债业务和中间业务三大主要业务，为助企纾困提供了必不可少的帮助。但仍出现政府采取积极的纾困政策如减税降费、贷款力度加大等，极少数银行因自身发展能力不足面临生存风险的现象。

3.3.2 企业面“碎片化”资源效应：受益对象偏差修正政策

不同类型的企业对政府干预的反应不同，由于政府在援助劳动、土地、资本各要素上自身发展能力受限但仍有较大发展空间的企业上颇有成效，大部分中小企业反馈有接受过政府的援助。受益对象偏差现象促进修正政策。在调研过程中发现，由于趋利性，不少具备优质资源能力的企业通过一定方式获得补贴，政策执行过程中发生主体偏差。基于公平性考虑，温州市政府率先提出“亩均论英雄”等判别企业发展水平来施策的方式来对处在不同发展阶段的企业提供针对性援助。在这种情况下，当少部分中小企业未能受到帮助时，更倾向于表现出积极反馈的态度，或向政府助企人员或相关部门申请援助，从而督促修正政策。这也说明，浙江省政府应当关注到温州市政府在鉴别企业发展水平时采取的合理措施，进一步加以优化并推广至其他县、市。

3.3.3 政府面“碎片化”解释效应：预期与结果偏差修正政策

政府内部分层级分部门发表不同的政策反馈。针对企业反馈的各种问题，助企专员或相关部门起到一定的意见和行动目标的整合、吸纳和转化作用，等级化的部门路线确保了中小企业想法能够在政府内部被传递。但是，不可避免的是，不同政府部门之间存在专业性的壁垒，可能会对企业反映的问题作出差异化的解释，倘若没有架设统一的纾困政策小组，将有可能产生一定的执行效果偏差。

另外，以助企专员为主的自下而上的反馈机制有限。如前文所述，浙江省温州市率先提出“一企一策一专员”等战略布局。市政府在辖区内规上中小企业均配置一位行政专员，对接特设工作办自下而上点对点突破中小企业发展难题，反响较为优异，然而，我们关注到，少数行政专员因来自其他部门未必具备专业解答能力，且因肩负职能部门的工作内容精力可能有限，一些中小企业不能完全理解纾困政策扶助对象、申请措施，不同企业问题反馈可能并非完全统一。

4 结果与讨论

本研究在实地调研过程中发现，浙江省中小企业纾困政策落地速度快、更新速度快、落实反响好，但为使纾困政策进一步优化，我们关注到：①政府、企业、银行三大行动主体的博弈关系仍能进一步平衡；②纾困政策中有关政策受益者判定方式明确的县市，其措施应当得到普及；③考虑到助企专员的个人素养及专业能力问题，政府意见整合和自下而上的沟通渠道仍能进一步通畅。

在浙江省中小企业纾困政策的全过程中，分散化行动者“碎片化”反馈会在一定程度上导致以上偏差的发生，另外，以上偏差进一步介入分散化行动者和“碎片化”政策反馈的意见和声音多渠道修正优化纾困政策的渠道，利用资源效应和解释效应，以此形成不断发现政策执行偏差并促进政策优化的循环过程。

5 政策建议

为重视分散化主体“碎片化”政策反馈，突破上文所分析的当前浙江省中小企业纾困政策执行偏差，为政府治理提供理论方案，共谋浙江省中小企业可持续发展新蓝图，本研究提出如下建议：

第一，协同多方共治。政府作为纾困政策的主导者，需进一步科学化处理政府、中小企业、银行三者之间的博弈关系，与银行共商共建有效纾困的资金链条，与中小企业共同制定具有针对性的解难方案，共同打造市场经济可持续发展的弹性空间。

第二，资源精准分配。首先，保留纾困政策发展较为突出的地级市当前所采取的系列判定企业规模和发展潜力的规则，在此基础上成熟化推广化，综合考虑中小企业的资金、人才等资源禀赋能力；其次，意识到浙江省部分资源短缺问题，通过扩大科技研发等方式弥补先天问题。

第三，规范政策执行。首先，可考虑向各地级市外派专业指导，保证各地级市行动受统一指挥，并针对各地级市辖区企业提出专业见解；其次，进一步畅通自下而上的咨询和沟通渠道，对于各地级市辖区基层助企人员建立精细的问责追责机制、评价考核机制，同时规范短期压力下沉，避免中小企业有难处无处申报等现象发生。